关于实现公共行政决策科学化的几点思考.docx
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关于实现公共行政决策科学化的几点思考
关于实现公共行政决策科学化的几点思考
2007年9月3日9:
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公共行政是为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动。
公共行政决策则是享有国家公共权力的机构或人员在管理公共事务过程中，对公共政策、公共管理方案进行选择的过程。
在我国的政治体制下，党的政策、人大立法和行政决策构成了现行的官方决策主体。
从决策主体的形式特征看，公共行政决策主要是政府的决策。
实现政府公共行政决策科学化涉及到许多理论问题和现实问题，本文只是对其中几个问题谈一些认识。
一、切实发挥专家作用，积极适应形势任务对决策主体的新要求
各级政府以公共行政主体的身份行使决策权，是由政府的性质、地位、职能职责决定的，也是宪法和法律赋予的权力和规定的责任。
为全面履行职责，积极适应形势和任务及其对决策科学化的新的更高要求，各级政府的公共行政决策必须实行“开门决策”，充分吸纳各方面的意见和建议，使决策从主要靠领导者个人的智慧、品德、威望和经验，转到主要靠汇集各方面智慧、凝聚各方面力量上来。
在各方面智慧和力量中，专家学者具有特殊的地位和作用，认真发挥专家学者作用，是不断提高公共行政科学化水平的重要条件。
1、充分认识新形势下公共行政决策的复杂性、高难度和高要求
当今世界，社会生产力和科学技术的迅猛发展，使社会生活日益显现出多元化、综合性、系统性的复杂特点，也对决策科学化提出前所未有的严峻挑战。
在国际上，世界的不确定、不安全的因素增多，各种矛盾相互交织、错综复杂，国际局势在矛盾中急速变化，对我国的发展建设产生着多重和巨大影响。
在国内，我国发展的重要战略机遇期，是高速发展期，也是矛盾的凸显期和不稳定因素的多发期，经济生活中的体制性、结构性矛盾日益突出，社会利益关系更趋多样化、复杂化，各种利益矛盾和冲突更加明显，人们思想活动的独立性、选择性、差异性显著增强。
对于国际国内形势的复杂性和多变性及其带来的公共行政决策科学化的高难度，我们必须有清醒的认识和足够的思想准备。
在新形势下，公共行政决策的高要求主要来自决策内容的特殊性。
公共行政决策是各级政府在公共事务管理过程中的决策，要体现出对于公共利益的本质追求。
在利益多元化且差异性和冲突性诉求大量存在的情况下，做出反映社会公众普遍需求、能够合理协调各群体利益关系的公共行政决策难度确实很大，再加上广大社会公众民主意识、法制意识、权益意识和监督意识不断增强，政治公开化和透明度不断提高等因素的作用，使得公共行政决策的难度进一步加大，对决策科学化的要求也越来越高。
2、组织专家咨询论证是提高决策科学化水平的重要措施
面对复杂多变的形势和公共行政决策难度不断增加的现实，各级政府仅靠自身的智慧和力量实现决策科学化是绝对不可能的。
因此，必须动员和组织社会各方面力量参与决策。
关于吸纳各方面的意见和建议、提高决策科学化水平，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：
要“完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主基础之上。
对于涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示听证等制度，扩大人民群众的参与度。
”《决定》不仅强调了各种社会力量参与决策的必要性和重要性，而且明确规定了他们参与决策的主要内容和形式，指出了推进决策科学化、民主化的工作思路。
在参与决策的各种社会力量中，专家学者特殊的身份、地位和独有的学识能力决定了其突出的作用。
与政府官员相比，专家学者有广博的专业技术知识和丰富的信息资源。
专家学者作为一个群体，对人类社会和自然界的各领域都有长期深入的研究，掌握着自然科学和社会科学的最新、最高研究成果，可以为决策提供政府官员所不可能精通、而又是决策所必需的信息，也可以直接对决策提供专业技术的咨询、论证和评估。
专家学者又是政府体制外具有相对独立性的社会群体，其学识、能力和特殊的地位、视角，使他们可以比较客观公正地分析观察公共行政行为，同时还有条件在综合研究的基础上提出反映其他社会群体诉求的决策参考意见。
因此，《决定》要求我们“有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。
”
发挥专家学者在公共行政决策中的重要作用，不仅是必要的，而且是可能的。
广大专家学者有对国家发展与社会进步的强烈责任感和高度政治热情，同时也有将自己研究成果转化为决策与最终实现社会价值的强烈成就感和执着学术追求。
近年来，各级政府借助首都智力资源，发挥专家学者作用，不断提高决策科学化水平的事实充分证明了这一点。
3、以认真负责的态度科学有效地发挥专家作用
近年来，各级政府在发挥专家学者作用方面进行了积极探索，取得了明显成效，但也存在着一些不容忽视的问题。
一是对专家学者在决策中的作用重视不够。
关于建立专家咨询制度，进一步发挥专家学者在决策中的作用，党的十六大文件已有明确的规定。
但是，一些政府部门对如何具体落实中央要求，从认识上到行动上都明显滞后，既没有提出重大决策必须经过专家论证的严格制度要求，也没有就什么决策问题需要专家咨询论证、请什么专家进行哪类决策的咨询论证和如何进行专家咨询论证等做出明确具体规定。
于是在发挥专家作用上，常常是“想请就请，不请也行”，带有一定的主观随意性。
二是对专家学者在决策中的作用理解简单。
自然科学和社会科学都是由若干学科组成的庞大科学体系，决策科学本身也是一门具有很强规律和学科性的科学。
既使是最伟大的专家学者，由于能力、精力的限制也只能精通某一个或几个学科的专业知识，不会涵盖所有学科，因此都只是某一方面或几方面的专家。
要科学有效地发挥专家学者作用，必须对专家学者在决策中发挥什么作用、在哪些领域发挥作用有一个准确的定位，对专家学者提出的意见也需要有一个实事求是的分析和判断。
但是，有些政府部门在发挥专家作用的工作上缺乏认真负责的态度，要么不考虑决策内容的实际需要，片面追求形式，不分学科专业地追求请名专家、大专家，不注意专家学者和政府领导、职能部门在决策中的有机结合；要么对专家作用定位模糊，错误地认为什么事都要听专家的，专家说什么都是对的，陷入了在决策中发挥专家作用的盲目性。
结果是不仅不能科学有效地发挥专家学者作用，还会给决策带来不必要的被动。
三是对发挥专家学者作用投入不足。
支持专家学者参与决策投入不足，突出表现在资金和信息两方面。
在现有的财政体制下，不能制定统一明确的专家咨询论证收费标准，也很难支付与专家学者劳动价值相当的报酬，资金投入不足直接影响了专家学者参与决策的实际劳动投入量和咨询论证的质量。
与资金投入不足相比，对专家学者的信息投入不足问题更为突出，一些专家学者出于社会责任感或学术研究需要等考虑，往往对报酬的要求并不高，可是有些政府部门的信息投入不足以及由此而带来的决策研究信息不对称，总是让专家学者在参与决策咨询论证时有“无米之炊”和“少米之炊”之感，在提供决策参考信息时难免“无的放矢”，从而大大降低为决策服务的质量和效益。
上述不足和问题的存在，不仅直接影响了专家学者参与决策作用的发挥，也会造成干部群众甚至专家本人对政府认真负责精神的负面评价，因此必须认真加以解决。
二、准确把握决策内容，努力提高公共行政决策的质量和水平
公共行政决策是对公共事务方面的政策和工作方案进行选择的过程。
政策、方案等决策内容的质量对于决策结果的科学性具有决定性影响。
为提高公共行政决策的质量和水平，必须从方向、议题和方案三方面精心选择和准确把握决策内容。
1、明确决策指导思想，把握决策方向
公共行政以实现公共利益为本质追求，是最直接和最能够体现以人为本、执政为民思想的政府执政行为。
公共利益是一定地域的社会共同体的共同利益，表现为一定情景下共同体普遍成员的共同实际需求；公共利益的公共性通过反映社会公众多数人利益得以实现，往往采取政府这个共同体并以“社会利益”的形式表现出来。
在公共行政过程中，政府享有宪法和法律赋予的权力和资源，同时也负有实现公共利益的不可推卸责任。
政府作为公共利益的代表者，以向社会公众提供公共产品和公共服务为目的和功能，除了必要的统治功能外，其基本任务就是以“公共利益”代表者的身份来解决社会公共问题、协调社会利益冲突、提供各种公共服务，并且要对公共事务的治理承担着最终责任。
自身性质和宪法法律赋予的职能、职责和权力，要求政府在公共行政决策过程中必须解决好代表谁的利益、为谁决策和决策有利于哪些人的问题。
要忠实履行职责，真正落实“执政为民”，就必须坚持公共利益的立场，准确把握决策内容的方向。
各级政府都要根据多数社会公众的利益需求选择决策内容，制定公共政策和工作方案，努力做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋。
为此，要深入实际、深入基层、深入群众，通过调查研究全面了解民情民意，准确掌握多数群众的利益诉求，形成和确定反映多数群众意愿的决策内容，以科学的决策推动正确合理的公共选择和集体行为，促进公共利益的最终实现。
2、落实科学发展观，优化决策议题
以人为本，全面、协调、可持续发展观在公共行政决策议题的选择上，突出表现为两个方面要求，一是决策内容的系统性把握，二是决策内容连续性体现。
在实际工作中反映出来的政策集合不够和政策不稳定问题，从根本上讲，是在选择和确定决策议题时系统性和连续性考虑不周，往往是只见树木不见森林，只想眼前不顾过去和将来。
公共行政要协调和解决的公共事务是一个复杂的系统，公共行政决策研究也必须有系统观念。
选择决策议题时，要准确把握决策内容在整个社会系统中的位置，综合考虑所制定公共政策和工作方案的相关联系，认真分析这些政策、方案实施的制约因素及其对方方面面的积极和消极影响，还要科学评估公共政策和工作方案对各社会群体利益的影响及其能否有效协调不同利益群体的关系，更好地体现公共行政对公共利益的追求。
这些问题都应当在选择和确定公共行政决策议题时认真考虑清楚，一定要防止和避免把客观联系的各类问题人为地分割开，在决策过程中不顾议题本身的制约因素和影响作用，孤立片面地就问题谈问题。
事物都是一个发展过程，都有时间上的历史连续性，公共行政也不例外。
客观存在的事物发展连续性要求我们做任何事情都必须注意处理好历史、现实和未来的关系，绝不能割断历史、超越现实地制定政策方案和规划未来。
对于公共行政来说，坚持时间连续性的观点就是要保持行政行为的一贯性和公共政策的相对稳定性，一定要防止和避免公共政策朝令夕改，公共行政行为反复无常，工作指导思想、方针、原则和把握的尺度频繁变动。
否则，会使执行者难以操作，社会公众无所适从，不仅直接影响行政效果，还会损害政策的严肃性和政府的权威性。
造成公共行政决策内容缺乏系统性和连续性的根本原因，是对以人为本，全面、协调、可持续发展观的理解不深和执行不力，反映在决策内容的选择和确定上，则是由体制问题、对规律和实际情况把握问题以及议题规划和调研问题等多方面原因造成的。
在体制方面，要在不断深化行政管理体制改革的同时，注意克服部门分工和权力分割对决策内容选择和确定的负面影响。
在对规律和实际情况把握方面，要注意在选择和确定决策内容时，坚持按客观事物发展规律办事，从国情、市情、区情和本部门、单位实际出发，防止主观随意性。
在议题规划和调研方面，要坚持以调查研究作为确定决策议题的基础，站在全局战略的高度系统连续地把握公共事务及其发展，科学规划设计并最终确定决策议题。
3、坚持实事求是原则，完善决策方案
提高公共行政决策科学化水平，必须保证决策内容的科学性，而要做到这一点，除了把握好决策方向、选准决策议题外，还要注意提高每一个决策方案的质量。
否则，再好的决策方向和议题都会失去意义。
质量不高的方案会加大决策的难度和风险，甚至给公共行政造成重大损失。
因此，要以准确性为目标不断完善决策方案。
提高公共行政决策方案的质量，必须坚持实事求是的原则，通过深入科学的调查研究取得准确反映客观事物及其规律的认识，提出有针对性和具有可操作性的方针、政策和措施。
首先，决策方案要以调查研究为基础。
没有调查研究就没有发言权，没有调查研究更没有决策权。
公共行政性质、内容及其对社会公共利益的重要影响都要求公共行政决策尽力做到科学合理、公平公正，为此，决策方案的形成必须建立在科学深入的调查研究基础之上。
其次，决策方案要准确地反映客观事物的本质和主流。
在社会结构日益复杂和社会利益多元化的情况下，制定公共政策和管理公共事务应当透过各种社会现象，把握事物质的多样性特征，努力抓住反映本质的东西；应当分析各类社会群体的利益诉求，把握事物量的规定性特征，努力抓住反映主流的东西。
抓住了本质和主流，就可以准确地把握公共利益，提出符合社会发展规律和体现多数社会公众需求的决策方案。
第三，决策方案要特别注意与现实情况紧密结合的问题。
在决策方案制定过程中，不仅要考虑方案是否符合规律，解决好“该不该做”的问题，也要考虑方案是否具备实施条件，解决好“能不能做”的问题。
判断“能不能”需要有对客观实际情况的准确把握，也就是我们常说的从国情、市情、区情和部门单位情况出发。
“该不该”的问题和“能不能”的问题在决策过程中具有同等重要的意义，是决策方案中缺一不可的内容。
特别需要指出的是，在实际工作中，我们许多决策出问题往往不是在“该不该”上，而是在当时当地的“能不能”上。
对后者的分析和把握必须引起高度重视。
三、严格规范决策过程，不断完善公共行政决策的制度程序
公共行政决策的过程就是政府针对公共事务管理中出现的社会问题，制定公共政策和相关工作方案，进而更好地实现公共利益的过程。
从广义上讲，公共行政决策过程包括发现问题提出方案、论证研究选择方案、执行操作实施方案和方案执行效果评估与调整完善四个主要阶段。
而从狭义上讲，公共行政决策过程一般仅指前两个阶段。
我们可以把狭义理解的决策过程细分为发现问题确定目标、调查研究提出方案和论证评估做出选择三个小阶段。
为提高公共行政决策的质量和水平，必须坚持依法决策、民主决策和科学决策，以严格的制度程序规范决策过程。
1、严格按照法定权限进行公共行政决策
公共行政决策是我国官方行政决策体系中的重要组成部分，性质和职能职责的定位，决定了公共行政决策的特定内容和权限，宪法和法律也有明文规定。
政府在公共行政过程中坚持依法决策，就是要在决策权力运用、决策方案选择和决策程序执行等方面严格按照宪法和法律的规定进行操作，不能“缺位”、“越位”“错位”和“不到位”，更不能违反法律。
首先，政府要依法行使权力。
政府公共行政权力是宪法和法律赋予的，对于政府有什么样的权力、有多大权力法律有明确的规定，对于哪一级政府有什么权力法律也有明确的规定。
各级政府的公共行政决策必须在法律授权范围内进行，没有授权的事项就不能决策。
同时，根据权力义务相统一的原则，法律授予政府的公共行政权力必须认真行使，如果法律规定政府该做的事情没做，该决策的问题不决策，就是政府没有尽到责任的不作为，也是违反法律规定的行为。
其次，政府的决策内容不能违法。
为了实施公共行政，政府需要制定必要的行政法规、部门和地方规章和规范性文件，决策中还要提出公共事务管理的工作方案。
这些决策内容必须符合宪法和法律的规定，绝不能与之相违背。
第三，政府的决策程序必须合法。
为保证各级政府的公共行政行为都能够充分体现公共利益，也为了保证政府决策的民主化、科学化，国家制定了许多公共行政的程序性法律规定，政府依法决策不仅包括内容依法，还包括程序依法。
程序依法也是保证公共行政决策质量的重要措施。
2、公共行政决策必须坚持民主原则
民主化是决策科学化的基本保证，能够有力促进科学决策的实现。
同时，政府公共行政及其决策的合法化，在很大程度上来自坚持民主原则，公共政策能否体现公共利益也主要依赖于决策的民主化。
坚持公共行政决策的民主原则是由我们国家的性质决定的，也是宪法法律明确规定的。
公共行政决策的核心主体是政府，但政府并不是唯一的公共行为主体，更不是公共行政决策的唯一行为主体，非政府的公共部门、私人部门和公民都是决策的重要参与者。
其中，公民参与是公共行政决策民主化的重要内容。
坚持公共行政决策的民主原则，首先要在决策方案提出和选择过程中充分调查和反映民意，涉及人民群众切身利益的决策方案需要经过公众听证，在有些国家还就重大决策进行全民公决。
中央历来重视决策过程坚持群众路线。
党的十六大明确提出要“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”。
只有这样才能实现执政为民，才能真正代表社会公众的公共利益。
坚持民主原则在公共行政体制内还有一个民主集中制问题。
推进公共行政决策民主化，在政府内部必须坚持凡是重大问题的决策都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。
公共行政的管理不能简单地实行行政首长负责制，为了保证公共行政决策的科学化，在决策过程中充分发挥集体的智慧、认真听取各方面意见以及坚持凡涉及经济社会发展全局和人民群众的切身利益的重大事项集体研究讨论，是非常必要的。
决策发扬民主要防止“一言堂”，个人说了算的独断专行，同时也要避免“议而不决，无人负责”。
3、以完善的程序制度保证决策的科学
科学决策有两层含义，一是决策过程科学，二是决策结果科学，而决策结果的科学则是决策的最终目的和最高标准。
所谓决策成果科学，就是决策确定的方案符合客观规律和实际情况，付诸实施后可以达到预期的目的。
对于公共行政来说，科学的决策方案可以有效解决社会问题，更好地管理公共事务，最大限度地实现公共利益。
为保证公共行政决策的科学化，必须不断完善和严格执行决策程序制度。
关于公共行政决策的程序制度很多，其中特别需要强调“多方案选择”的程序制度规定。
管理学经常讲：
管理就是决策，决策就是选择。
而选择的基本条件就是多方案的提供，否则就失去了决策的要件，更谈不上科学决策。
因此，在决策的程序上明确规定必须提供多种方案才能够讨论和决策，是非常必要的。
事物本身都具有两面性，对一项公共政策和管理方案的分析评价也肯定会有不同意见。
对于决策者来说，当然是“兼听则明”，如实和充分地把不同分析和评价告诉他们，是其进行决策所必需的。
用于公共行政决策的备选方案，应当完整准确地反映不同意见，有条件的还可以专门组织研究和同时报送观点完全相反的不同方案，既使是一致的意见也要有上策、中策和下策的选择余地和论证分析；有时候由于前期准备比较充分，最终只能提供一个决策方案，也要在方案中说明有哪些不同意见，其理由是什么，还要清楚说明提供决策方案实施的有利条件、不利条件，方案的积极影响、消极影响；在任何时候，都应当在进行方案可行性论证的同时，认真地进行不可行性论证，两种论证结果必须同时报送决策会议。
实践证明，唯一决策方案、带有片面性的决策方案和缺少不可行论证的决策方案，是误导决策者和造成错误决策的重要原因。
因此，对多方案决策必须有明确的程序制度规定。
四、认真抓好决策执行，重在取得公共行政决策的实际效果
决策执行是决策执行者通过建立组织机构，运用各种资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将决策的观念形态内容转化为实际效果，从而实现决策目标的动态过程。
我们在工作中经常讲“狠抓落实”，强调“重在落实”，落实就是决策的执行。
我们反复强调抓好决策的执行，不仅因为执行不论是对于决策还是对于整个工作都十分重要，而且是因为执行在实际工作中确实很薄弱。
搞好公共行政决策的执行，重点要解决好对执行重要性认识、决策效果分析和执行情况考核三个问题。
1、充分认识决策执行的重要性
讲到决策，人们总习惯于对其过程做狭义的理解，认为形成决策结果整个决策过程就结束了，于是有意无意地忽视了决策的执行。
实际上，决策的执行对决策本身乃至整个管理过程都具有至关重要的影响。
对于公共行政决策来说，道理也是同样，执行是绝对不可忽视和懈怠的。
首先，执行是公共行政决策的实现阶段，是最终达到决策目标的唯一途径。
如果有决策而无执行，决策被束之高阁，就失去了存在的意义，决策过程中付出的所有劳动和智慧也都失去了价值。
人类认识世界的目的是为了改造世界，公共行政决策的目的也是为了管理公共事务，实现社会公众的公共利益，没有决策的执行，这一切都无从谈起。
正因为如此，毛泽东同志把从认识到实践的第二次飞跃，称为“更伟大的飞跃”。
其次，执行是检验决策的唯一标准，是完善和发展决策的重要条件。
公共行政决策是否正确，决策本身不能告诉我们，作为决策者的政府部门也不能自我肯定，必须在决策的执行中通过实践的过程和结果来证明。
因此，对没有执行或没有认真执行的决策的任何评价，都是站不住脚的。
另外，任何决策都不可能一次达到完美，在决策执行中的检验可以使我们发现前期工作的缺陷和不足，及时加以纠正和完善。
同时，我们也可以在决策执行中发现客观情况的新变化，并根据这些新情况和新变化，与时俱进地发展已经形成的决策。
第三，强调决策执行对当前工作具有重要的现实意义。
在公共行政的实际工作中，重视决策而忽视决策执行的现象确实存在，有的部门、单位和个人，长期养成一种不执行或不认真执行决策却热衷于总结决策成效、吹捧决策英明的不良习气，这种做法对决策本身和公共行政工作都是十分有害的。
造成此类问题出现的原因是多方面的，有决策本身不完善，可操作性不强，又要求下级总结和汇报决策成绩的原因；也有执行决策的工作很艰苦，执行者作风浮躁，不愿做扎实细致工作的原因；还有个别决策部门和个人出于种种需要不能不做决策，却又根本不打算执行或认真执行的原因。
如此等等，都可以归结为不正确的政绩观在作怪，任其存在和发展下去，只能是公共行政工作受到影响，政府形象受到损害。
2、具体分析决策执行中出现的问题
决策执行的实践活动对决策科学性的检验是相对的、复杂的，造成公共行政决策在执行中出现这样那样的问题，甚至造成执行完全失败的原因也是多方面的。
因此，只是根据执行结果就简单地做出决策正确与否的结论是不科学的，也不利于决策的执行、完善和公共行政的顺利开展。
如果仅从表面现象看，决策执行中出了问题或者最终失败，很容易让人得出决策不正确的判断，特别是一些反对此项决策的人更是找到了支持自己观点的“事实依据”。
但是，进一步分析就会发现，造成决策执行中出现问题或者最终执行失败可能会有很多深刻、具体的原因。
一般来讲，原因可以分为四类，即决策本身、决策执行条件、决策执行过程和决策执行评估方法及价值取向。
从决策本身讲，主要涉及决策的科学性合理性、决策是否明确清晰、决策的协调性和稳定性等问题，作为一项比较完整的决策还应当有执行的可操作性。
如果决策本身在上述方面存在问题，就从根本上制约了执行的效果，也完全有理由做出决策失误或不完善的判断。
从决策执行条件讲，主要涉及决策执行者的素质、能力、权威和对决策的理解，决策执行的环境和可用资源，决策执行目标群体的素质及其对决策认同等问题。
严格意义上的科学决策方案应当包含对这些条件因素的考虑，但由于决策执行时空范围的广阔，很可能出现决策方案在有些地区单位的执行条件比较适用、另外一些地区单位就不适用，对大部分地区单位的执行条件比较适用、少数地区单位条件却不太适用的情况。
因此，对决策方案考虑执行条件的要求应当适度，对因执行条件造成的执行问题要具体分析。
从决策执行过程讲，主要涉及执行的方法得当、执行中沟通协调及时有效、对执行的监督控制严格缜密等问题。
决策执行过程是各种因素、各种矛盾集中发生作用的阶段，许多意想不到的问题都
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