地方财政改革分析报告.docx
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地方财政改革分析报告
2015年地方财政改革分析报告
2015年3月
目录
一、财政部推动地方政府财政预算、财政资金管理、债务管理纵深化改革5
二、加大预算统筹力度，部分政府性基金收入纳入一般性预算收入7
三、一般转移支付比重增加11
四、提高国库管理效率和效益14
五、地方政府下调GDP目标和财政收入增速预期16
六、“三公”支出预算继续下降，相关消费或继续受抑制，增加民生和环保相关支出19
七、深化政府债务管理，专项地方政府债横空出世，PPP推广普及22
随着过去几年地方政府债务的快速膨胀，加上反腐力度的持续加大和经济发展模式的转变，国务院和财政部去年以来通过立法来逐步推动地方政府的财政体系改革，希望地方政府财政预算管理更为完善、公开透明，债务增长有序可控，国库管理效率提高、杜绝腐败。
随着这些改革措施的推动，今年各级地方政府在财政预算、财政资金管理和债务管理方面也会进行相应的调整，其中有一些变化的影响可能是深远的。
根据新的《预算法》和《关于深化预算管理制度改革的决定》，要求中央和地方政府加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，加强一般公共预算各项资金的统筹使用。
财政部要求从2015年起将原政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金等11项。
这些被纳入一般公共预算的原政府性基金预算的管理也会更为严格。
在新口径中，政府性基金预算中的大头主要是土地出让金的收支。
从其他省份公布的数据来看，转列一般公共预算的原政府性基金收入占总的一般公共预算的比重一般在5%以内，占原政府性基金收入的比重一般在5%-10%。
中央对地方的转移支付已经成为地方财政收入的重要来源。
但转移支付制度也存在着固有的问题。
主要的问题出在一般转移支付和专项转移支付的比例不合理，专项转移支付的比重过高。
为了解决上述的诸多问题，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》进行了新的改革。
针对这些政策，地方政府从2014年开始也作出了主动的响应。
主动压缩专项转移支付，相应增加一般性转移支付。
未来来看，当一般性转移支付增加后，能部分减轻地方政府的资金需求和融资压力，毕竟资金使用的灵活性有所提高，也减少了地方政府的配套资金，从而有利于缓解地方政府债务增长的压力。
除了在预算和收支体系方面推动改革以外，今年财政部还积极推动国库尤其是地方政府国库管理，提升国库管理的效率和效益。
其中包括国库集中收付、国库集中支付电子化、国库现金管理效益提升。
央行与财政部今年年初共同出台了《地方国库现金管理试点办法》，并选择6个省市启动了试点工作。
根据《试点办法》地方国库现金可以通过招标方式存放商业银行亿提高资金效率。
今年地方政府国库现金存款投放可能达到2000-3000亿，对宽松资金面，增加银行存款也起到有益的补充作用。
各地方政府从2014年以来就逐步下调GDP增速目标，2015年下调更为明显。
相应的2015年各省市财政收支增长目标大幅下调。
土地出让金收入下降导致地方政府性基金收入预期同步下降。
在政府收入放缓的背景下，地方政府的支出也会出现分化，总体的原则是继续压缩三公经费，进一步向民生支出和节能环保支出倾斜。
根据43号文等相关文件的要求，地方政府要着力清理甄别地方政府债务，并加强地方政府债务管理。
对于债券市场而言，地方政府债的供给今年不限于以往的用于弥补一般公共预算赤字的部分，还会新增用于弥补政府性基金预算收支差额和存量债务滚动的专项地方政府债（用于弥补赤字的称为一般地方政府债）。
因此，今年地方政府债的内涵实际上比往年有所扩充。
地方政府债主要用于解决纯公益性项目的资金缺口。
而如果地方政府的投资项目兼具一定的公益性和盈利性，那么PPP模式进行融资和后续管理可能更为合适。
多地下发PPP合作指导意见，研究PPP实施的项目范围和论证，确立项目流程、优惠政策和保障措施等，部分省市还推出试点推荐项目。
一、财政部推动地方政府财政预算、财政资金管理、债务管理纵深化改革
随着过去几年地方政府债务的快速膨胀，加上反腐力度的持续加大和经济发展模式的转变，国务院和财政部去年以来通过立法来逐步推动地方政府的财政体系改革，希望地方政府财政预算管理更为完善、公开透明，债务增长有序可控，国库管理效率提高、杜绝腐败。
去年相关的立法和规定包括：
（1）8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，新预算法在预算管理诸多方面取得了重大突破，将自2015年1月1日起施行。
（2）9月26日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确提出了下一步深化预算制度改革的指导思想、基本原则和主要措施，为进一步深化预算管理制度改革指明了方向。
（3）10月23日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求各地方
政府须对2014年12月31日前尚未清偿完毕的债务进行清理甄别，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
（4）10月28日，财政部发布《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》，要求严格执行国库集中收付制度，严格控制新增财政对外借款，全面清理整顿存量财政专户。
（5）11月21日，财政部发布《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，要求加快完善政府预算体系，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，加强一般公共预算各项资金的统筹使用。
（6）11月29日，财政部印发《关于政府和社会资本合作模式（PPP）操作指南（试行）的通知》，对项目识别、准备、采购、执行、移交各环节等操作流程进行了规范。
（7）国务院2015年年初下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。
意见提出，加强顶层设计，坚持问题导向，使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接，逐步推进转移支付制度改革。
随着这些改革措施的推动，今年各级地方政府在财政预算、财政资金管理和债务管理方面也会进行相应的调整，其中有一些变化的影响可能是深远的，我们将会在下文进行分析。
二、加大预算统筹力度，部分政府性基金收入纳入一般性预算收入
根据新的《预算法》和《关于深化预算管理制度改革的决定》，要求中央和地方政府加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，加强一般公共预算各项资金的统筹使用。
政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算共同组成。
四本预算保持完整、独立并相衔接，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
其中，一般公共预算是指原来的公共财政预算，按照新《预算法》要求，更名为一般公共预算。
是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入。
地方公共财政收入预算包括：
地方本级预算收入、转移性收入、调入预算稳定调节基金、地方政府债券收入和上年结余收入。
地方公共财政支出预算编制内容包括地方本级预算支出、转移性支出、地方政府债券还本支出、安排预算稳定调节基金、增设预算周转金和年终结余。
政府性基金预算是指对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
地方政府对这四本预算都要进行单独的编制，明确予以列示。
其中，政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。
社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。
因此，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算都是没有赤字概念的，收入多少决定了支出多少。
而在新的《预算法》当中，明确了地方政府可以举债的权利。
新《预算法》中提到：
“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。
省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。
举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
”这意味着在一般公共预算中可以举借债务，而一般公共预算的收支中也包含了地方政府债的发行收入和还本付息支出。
为加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，财政部要求从2015年起将原政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金等11项。
因此，在新的一年，一般公共预算和政府性基金预算的口径发生了变化。
这些被纳入一般公共预算的原政府性基金预算的管理也会更为严格。
在新口径中，政府性基金预算中的大头主要是土地出让金的收支。
在2015年的财政预算编制中，北京市一般公共预算收入预期4310.0亿元，同口径增长7.0%以上。
同时自2015年起将部分政府性基金收入转列一般公共预算的非税收入。
按照新口径，全市一般公共预算收入预期4513.5亿元，增长12.1%；一般公共预算支出4731.4亿元，增长14.9%。
由于转移到一般公共预算中的部分政府性基金收入的增速相对较高，剩余在政府性基金预算中的收入增速会相应下降。
北京市政府性基金预算收入预期2058.6亿元，同口径下降34.1%。
新口径政府性基金预算收入预期1855.1亿元，下降40.6%（下降较多也跟土地出让金收入预期下降有关）；政府性基金预算支出1987.5亿元，下降21.9%。
上海市也将涉及本市的有7项基金（即地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、水利建设基金、船舶港务费等）转列一般公共预算。
此外，还将新增机动车额度拍卖收入纳入一般公共预算管理，专项用于公共交通方面的建设和补贴支出。
从其他省份公布的数据来看，转列一般公共预算的原政府性基金收入占总的一般公共预算的比重一般在5%以内，占原政府性基金收入的比重一般在5%-10%。
三、一般转移支付比重增加
自1994年分税制财政体制改革之后，中央财政逐步建立并完善转移支付制度，形成了一般性转移支付与专项转移支付相互协调的转移支付体系。
中央对地方的转移支付已经成为地方财政收入的重要来源。
但转移支付制度也存在着固有的问题。
主要的问题出在一般转移支付和专项转移支付的比例不合理，专项转移支付的比重过高。
一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区）的补助，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用，主要解决基本公共服务均等化问题。
专项转移支付是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务给予具有指定用途的奖励或补助。
简单理解，对于一般性转移支付来的这笔钱，地方政府可以自由决定如何花，而专项转移支付却不可以。
2013年一般性转移支付和专项转移支付占转移支付总额比重分别是57.1%和42.9%。
从工作实践来看，专项转移支付比例过高，规模过大，存在一些比较突出的问题，包括：
（1）专项转移支付项目过多，而且这些专项资金审批权多数掌握在各部委手上，为了争取这块资金，地方政府部门到北京各大部委跑动沟通，以争取专项资金，这就是俗称的“跑部钱进”现象。
（2）地方争取到了中央的专项资金后，还需要相应的配套资金，配套资金是指一种为获得上级或者外部投入资金而由有关单位或部门配备一定比例的资金。
但一些地方政府财力紧张，造成地方配套压力较大，财政统筹能力较弱。
（3）当前不少转移支付项目，特别是涉及民生的转移支付项目，出发点是好的，政策目标也是明确的，但由于信息不对称等因素影响，基层政府在执行中出现了偏差，导致虚报冒领、挤占挪用等问题时有发生，严重影响了转移支付政策目标的实现。
为了解决上述的诸多问题，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》进行了新的改革。
（1）《意见》首先明确了转移支付中两种方式的关系：
建立以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。
《意见》另外提出，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，并确保均衡性转移支付（属于一般性转移支付）增幅高于转移支付的总体增幅。
《意见》提出逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。
（2）《意见》提出，取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。
并原则上不再新设专项转移支付。
财政部称，2014年将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右，2015年会继续压缩。
（3）《意见》提出，除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。
而由中央和地方共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。
（4）对于转移支付信息不够公开透明的现状，《意见》强调推进信息公开。
针对这些政策，地方政府从2014年开始也作出了主动的响应。
比如天津按20%比例压缩专项转移支付，相应增加一般性转移支付。
辽宁按照“增一般、减专项、提绩效”的原则编制2015年省对下转移支付预算，省级专项转移支付项目数量大幅减少，一般性转移支付占比从35%提高到50%，对竞争性领域专项转移支付规模进行压减。
安徽2014年省政府出台一般性转移支付和专项资金管理办法，健全了管理制度。
清理规范专项转移支付，省级专项转移支付压缩到140项、77.5亿元，较上年分别减少47.2%、33.8%，把更多的资金和项目下放市、县（市、区）管理。
健全一般性转移支付稳定增长机制，提高市、县（市、区）基本公共服务保障能力。
未来来看，当一般性转移支付增加后，能部分减轻地方政府的资金需求和融资压力，毕竟资金使用的灵活性有所提高，也减少了地方政府的配套资金，从而有利于缓解地方政府债务增长的压力。
四、提高国库管理效率和效益
除了在预算和收支体系方面推动改革以外，今年财政部还积极推动国库尤其是地方政府国库管理，提升国库管理的效率和效益。
其中包括国库集中收付、国库集中支付电子化、国库现金管理效益提升。
国库集中收付是指所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出在支付行为发付的实施有利于规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。
国库集中支付电子化管理包含两层涵义：
一是从技术角度，即实现“无纸化”；具体是指财政部门、预算单位、人民银行、代理银行，利用信息网络技术，取消纸质凭证和单据流转，发出电子指令办理财政资金支付及清算等业务，实现财政资金安全、高效运行的管理模式。
二是从加强内部管理的角度，即由技术手段的变化所引致的管理变革；具体是指业务处理完全纳入电子化管理后，把传统支付管理相对独立的分散控制通过流程再造整合成一个完整的管理链条，从而引发国库管理理念的更新和管理方式的变革。
针对这些改革，一些地方政府在2014年以来已经有所进展。
国库集中支付电子化管理覆盖2200个省级预算单位，并在部分市县开展试点。
黑龙江2014年扩大国库集中支付覆盖范围，省直1474个预算单位和市县13980个预算单位实施了国库集中支付制度，覆盖面达97.2%，覆盖全省财政资金66%，全省1.4万个预算单位实行了公务卡制度改革，公务卡消费金额5.7亿元；实施省本级国库集中支付电子化管理试点，财政资金安全性和拨付效率进一步提高。
2015年，各地方政府会继续推动国库集中支付和电子化管理。
此外，对于地方国库而言，提高资金效益也是重要的改革之一。
央行与财政部今年年初共同出台了《地方国库现金管理试点办法》，并选择6个省市启动了试点工作。
根据《试点办法》地方国库现金可以通过招标方式存放商业银行亿提高资金效率。
而此前只有中央国库现金可以通过招标存放商业银行，即国库现金存款招标。
《试点办法》推动国库现金存款招标从中央向地方铺开。
北京、上海都已经先后进行了相应的实际操作，而其余4个试点城市分别为深圳、广东、黑龙江和湖北。
去年12月，北京曾进行300亿元的市级国库现金管理商业银行定期存款操作，但是通过第三方机构中金招标公司进行；今年2月5日，上海市国库现金管理招标400亿元，采取公开招标方式确定定期存款商业银行。
国库现金一般存放在央行，国库现金存款招标将资金从央行转移到商业银行实际上是资金投放的过程。
增加地方政府国库现金存款招标，实际上也是增加了一种央行向市场投放资金的工具和渠道。
按照每个试点省市发行几百亿的国库现金存款来看，今年地方政府国库现金存款投放可能达到2000-3000亿，对宽松资金面，增加银行存款也起到有益的补充作用。
五、地方政府下调GDP目标和财政收入增速预期
根据2015年政府工作报告，中央政府将2015年GDP目标从2014年的7.5%左右下调至7.0%左右。
由于中国经济处于三期叠加，一味追求增长速度已经不符合目前的经济形势。
根据调结构促发展的思路，各地方政府从2014年以来就逐步下调GDP增速目标，2015年下调更为明显，甚至上海市已经不再提具体的GDP目标（图1）。
从2014年的GDP增速来看，山西、辽宁、黑龙江、贵州、云南、安徽等几个省份的实际GDP比目标下滑的很多，普遍下滑2个百分点甚至更多。
这些省份普遍是资源大省、重工业大省以及房地产较为过剩的省份。
受到大宗商品价格下跌以及工业和房地产投资放缓的影响，这些省份今年下调GDP目标的幅度也相对较大。
绝对GDP目标而言，这些省份也相对较低。
从2015年各省的地方政府预算报告来看，2015年各省市财政收支增长目标大幅下调。
2014年地方财政一般公共预算收入增长9.9%，基本符合去年年初计划数的10.2%，较2013年的12.9%下降3个百分点。
在房地产持续下行背景下，经济增长中枢不断下移，地方财政收入面临较大下降压力，今年各省市不断下调经济增长目标，一般公共预算收入目标也被同步下调。
我们根据各省市预算报告估计，2015年各省市一般公共预算收入增长目标为8.3%，较去年预算数下降1.9个百分点，较去年执行数下降近1.6个百分点。
从各省市具体情况看，多数省市预期增速较去年显著回落，部分经济下行较快省市预算收入增长目标放缓尤为明显，例如，山西和内蒙古一般公共预算收入增长6%，辽宁仅增长2%，黑龙江甚至零增长（图2）。
土地出让金收入下降导致地方政府性基金收入预期同步下降。
2014年地方国有土地使用权出让收入达4.26万亿元，甚至高于2013年的4.23万亿元，地方政府土地出让收入超预期导致地方政府性基金收入高于去年年初计划数，并对去年一般公共预算收入放缓形成一定缓冲。
尽管降息和政策放松可能刺激房地产逐步边际改善，但房地产市场总体弱势格局或将延续，企业拿地和新开工意愿或继续不足，土地出让金可能大幅下降，今年前2月40个大中城市土地出让收入同比降幅达50%左右（图3左）。
根据各省市预算报告，2015年地方政府性基金收入降幅至少在5%以上，北京和四川等省市降幅更是达30%左右（图3右）。
根据40城市土地出让金数据，年初以来，土地出让金增速仍在快速下滑，同比明显负增长。
尤其是二线、三线和四线城市的商品房供给过剩可能抑制开发商的拿地热情。
而从销量来看，尽管去年11月份降息后，房地产销量一度较快反弹，但随着刚需集中释放后，年初以来又重新回落。
在没有看到政府更大力度放开房地产政策之前（比如放开二套房的首付比例限制以及三套即以上房产的贷款限制，或者进一步下调交易税费），我们预计房地产市场难以有明显的回暖。
去年来看，土地出让金的下滑会带动政府性基金收入的下滑。
一般预算收入和政府性基金收入同步放缓意味着地方政府总收入增速放缓，由于地方政府一般赤字安排没有明显增加，今年地方财政支出增速可能显著放缓，这可能对基建投资乃至全年经济增长形成拖累。
六、“三公”支出预算继续下降，相关消费或继续受抑制，增加民生和环保相关支出
在政府收入放缓的背景下，地方政府的支出也会出现分化，总体的原则是继续压缩三公经费，进一步向民生支出和节能环保支出倾斜。
2014年，各地方政府陆续压缩三公经费支出。
例如，浙江降低30%、北京降低12.67%、上海降低11.2%、河北降低6%，江苏、宁夏、青海降低5%等。
在落实中央“八项规定”和“三公”经费只减不增政策背景下，2015年各省市“三公”、会议和培训费用支出预算继续下降。
分省市来看，绝大多数省市强调“三公”支出“只减不增”，部分省市安排预算较2014年继续大幅下降。
例如，北京和上海“三公”预算降幅分别达14.9%和14.6%，广东、山西、河北、湖南和新疆“三公”预算降幅也在5%以上（图4左）。
分项目看，各省市因公出国和公务接待预算支出继续压缩，公务用车购臵及运行维护费预算支出则大幅下降。
例如，2015年北京市公务用车购臵及运行维护费预算支出6.13亿元，较2014年下降17.4%；山西省公务用车预算支出2.88亿元，较2014年下降7.3%。
不但地方政府不断压缩“三公”预算，中央政府同样在持续减少“三公”支出（图4右）。
各级政府压缩“三公”支出不可避免对相关行业形成冲击，尤其是公务旅游、高端餐饮和奢侈品等行业。
尽管随着“三公”支出压缩空间缩小，相关行业所受影响在边际减弱，但相关消费所受抑制短期不会消失，叠加政府控制一般预算支出拖累政府消费，消费可能受到更多来自财政支出变化的不利影响。
伴随经济高速增长，高污染高消耗重工业持续反弹，生态环境持续承压。
2011年以后中国经济增速持续放缓，环境污染问题依然严峻，但环保相关财政支出增速快速下行（图5左）。
随着环境污染唤起更多社会关注，尤其是央视前记者柴静的关于空气污染的纪录片《穹顶之下》进一步唤醒国民的环保意识，节能环保相关财政支出增速或将显著回升。
例如，2015年北京安排生态环境建设资金达384.4亿元，其中约三分之一用于大气污染治理和节能减排，包括保障燃煤锅炉清洁能源改造、支持高污染企业退出、污染扰民企业搬迁、支持老旧机动车淘汰20万辆和支持推广应用新能源汽车。
此外，河北计划支出47.6亿元用于大气污染治理和生态环境改善，江苏节能环保支出预算增长18%达57.7亿元，浙江省级财政安排近100亿元用于水环境治理，福建安排54亿元用于生态保护，各省市环保支出预算继续保持较高增长。
各省市环保支出增加对经济的影响是双重的：
一方面，相关财政支出增加直接带动相关投资支出，对经济形成一定支撑，2008年以来全国环境污染治理投资总额占GDP比重持续在1.5%以上，2014年更是超过1万亿（图5右）；另一方面，环保相关财政支出增加通常伴随环保政策更加严格，这可能对煤炭、钢铁和石油化工等高耗能高污染行业产出形成不利影响。
七、深化政府债务管理，专项地方政府债横空出世，PPP推广普及
根据43号文等相关文件的要求，地方政府要着力清理甄别地方政府债务，并加强地方政府债务管理。
具体包括：
落实债务限额控制，严格限定举债主体、程序和资金用途，推动政府债务分类纳入全口径预算管理，将一般债务和
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