中国城市化进程中的食品保障与农业发展.docx
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中国城市化进程中的食品保障与农业发展
中国城市化进程中的粮食生产与食品保障
朱玲
提要：
在工业化和城市化加速进展、农业资源日渐稀缺的情况下，中国政府通过增加农业科技和基础设施投资、激励农民提高粮食生产率、以及扩大食品对外贸易，维持了充足的食品供给。
扶贫计划和社会救助措施的加强，有效地改善了贫困群体的食品保障状况。
在剧烈的经济结构调整中，小农依然与大户和工业化的农业企业并存，但在市场交易中处于弱势地位。
面向2050年的中国农业发展和食品保障政策，应以改善国内市场结构，放松国际贸易管制和强化小农社会经济权力为原则。
关键词：
农业政策2050食品保障
中国作为人口最多的发展中国家，其食品保障一直是个举世瞩目的问题。
上世纪末，LesterBrown的《whowillfeedChina?
》一书（1995年出版），曾在中国引起热烈的讨论。
讨论的焦点，在于宏观层面的食品供需平衡问题（林毅夫，1998）。
至于微观层面的住户和个人营养保障，并未进入主流经济学和农业政策的研讨范围；还有城市化进程对小农经济的影响，也未得到充分的关注。
在那场讨论之后的十多年里，中国的工业化和城市化加速进展。
与此相伴随的，是耕地减少、优质劳动力向非农产业转移、环境污染和水资源短缺等现象。
中国政府的回应，是不断加大对农业科技和基础设施的投资，强化对农民提高生产率的刺激。
这些措施的落实，促使中国农业保持了良好的增长势头。
与此同时，中国的食品进出口结构随着国内需求的变化而调整，在未给国际市场带来预期压力的情况下，支持了国内食品供求的平衡。
对于长期性的贫困群体，中国政府和公众在继续实施扶贫计划的基础上，推行最低生活保障制度；对于暂时性的贫困群体，例如遭受自然灾害和经济危机严重打击的人群，现有的紧急救助系统使他们得以免受饥饿。
自2008年以来，中央政府把推进城市化和加快农业及农村发展，不但作为应对全球金融危机和经济下滑的一个切入点，而且还作为促进经济平稳较快增长的长期战略。
可以预见，在未来30-40年里，中国的城市化还将继续。
这是当前和今后农业发展的背景，也是讨论食品保障问题必须考虑的一个重要因素。
基于这样的理解，本文的讨论将聚焦于如下研究问题：
首先，在以往十多年的工业化和城市化进程中，中国如何实现了食品保障？
其次，小农的资源配置、土地规模、粮食生产商品化程度和收入状况经历了怎样的变化？
最后，在气候变化和资源限制因素增加的条件下，以小农为基础的中国农业如何满足未来城市化中不断增长的食品需求？
本文采用的数据和信息主要来源于：
第一，农业部发布的中国农业发展报告和其它政府部门公开发表的统计资料；第二，农村经济研究中心的全国农村长期观察点的样本户记账数据；第三，中国疾病预防控制中心食物营养监测项目工作组提供的妇女儿童营养监测结果；第四，中国科学院农业领域战略研究组有关2050年农业发展状况的预测；第五，笔者的案例调查。
以下第一部分概述中国的食品保障状况；第二部分展示农户经济的结构性变化；第三部分，针对粮食生产面临的挑战，探讨有助于提高小农收入和增强食品保障的制度安排。
一、脆弱的食品保障
鉴于谷物至今在家庭膳食中所占比重最大，而且也是养殖业的主要饲料来源（例如玉米），本节将首先采用关于粮食特别是谷物的生产、消费和国际贸易统计，说明食品的可得性（availability）。
其次，借助农村贫困儿童营养状况监测结果，阐述食品的可及性（accessibility）。
最后，列举粮食增产的限制条件和政府的应对措施，概括中国食品保障状况的特点。
图1.1995-2010年期间三种主要谷物（稻谷、小麦和玉米）的供需状况
数据来源：
中华粮网，2009-2010年稻谷、小麦和玉米供需信息，2010年2月9日。
2009年，中国的粮食生产实现连续6年的增长，总产量达到5.3亿多吨，与2004年相比，大约增加了13.1%。
此间肉、蛋、奶、水产品和水果生产增长得更快。
在2000-2009年期间，水稻、小麦和玉米的产量合计占到粮食总产量的85%-89%。
自2005年始，这三种主要谷物的产量超过了消费量，库存随之增加（参见图1）。
同期，玉米出口量大幅下降。
特别是2007年末，全球食品价格危机爆发，国家在对粮食出口征收暂定关税的情况下，提高了谷物收储量及其价格。
国内粮价逐渐接近甚至高于国际市场价格，谷物净出口的格局因而不复存在。
与此相对照，大豆和食用油进口迅速增加，中国成为世界上最大的大豆进口国。
2009年，进口大豆4255万吨、食用植物油816万吨。
这意味着，中国通过主要谷物以及肉蛋奶和水果蔬菜自给，辅之以大豆和食用油进口，维持着当前的食物供需平衡。
在这一背景下，贫困农村5岁以下儿童中营养不良者的比率逐渐下降（表1）。
与其他年龄组以及同龄的城市和农村非贫困地区的儿童相比，贫困农村的儿童营养指标，对家庭的食品保障状况更为敏感。
因此，根据这一年龄组的营养状况，可以推测他们家庭的食品可及性。
1998-2009年期间，这部分儿童的低体重率从14.5%下降到6.6%;生长迟缓率从36.4%下降到18.3%。
据营养学家分析，农村贫困地区儿童营养不良状况减少的原因，主要在于农民家庭收入提高和儿童膳食中的肉蛋奶比重增加（陈春明、何武等，2010）。
这也表明，贫困家庭的食品可及性明显改善。
表1.1990-2009年期间中国农村5岁以下的儿童营养状况
低体重率（%）
生长迟缓率（%）
年份
全国农村
非贫困地区
贫困地区
全国农村
非贫困地区
贫困地区
1990
16.5
-*
-
40.3
-
-
1995
14.1
-
-
40.8
-
-
1998
9.8
7.0
14.5
27.9
23.4
36.4
2000
10.3
7.4
15.8
25.3
19.1
36.9
2005
6.1
4.4
9.4
16.3
13.9
20.9
2008
5.1
3.9
7.3
13.7
10.9
18.9
2009
4.9
3.7
6.6
13.0
9.7
18.3
引自：
陈春明、何武等，2010，“快速经济发展中的营养”和“全球经济危机下的中国营养状况”，中国疾病预防控制中心食物营养监测项目工作组营养政策研究报告，（待发表）。
5岁以下儿童的营养监测样本量：
1990年和1995年为5341人，农村儿童大约占65%；1998-2009年期间，样本总量为16000左右，其中农村儿童为10400人。
2008和2009年只有农村儿童，因为城市已基本不存在营养不足问题。
*“-”，无可供使用的数据。
虽然，以上统计信息均显示中国食品保障状况的改善，但现有保障状态的脆弱性却不可忽视。
从微观层面来看，其一，贫困群体的食品保障并不稳定。
在2008-2009年的全球金融危机期间，贫困农村6个月以下和6-12个月的婴儿生长迟缓率均明显上升，分别由5.7%增至9.1%及由6.7%增至12.5%。
此间，贫困家庭1岁以下婴儿的贫血率高达40%以上，回到了2005年的水平；贫困妇女的贫血率上升到47.6%，比2005年的状况还差。
陈春明等人判断，1岁以下贫困儿童营养状况的恶化，与母亲在孕期的营养不足相关。
其二，处于收入底层的农民家庭当中，儿童营养不足现象依然严重。
2009年，在农村10%的最低收入户（人均年收入为829元），5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率分别为7.3%和21.3%。
其营养状况的改善，远比其他收入组的儿童缓慢。
其三，母亲进城就业的农村儿童，由于照料不足而营养不良。
无论是在非贫困地区还是在贫困地区，这类儿童的生长迟缓率均较其他同龄儿童高出20-30%。
这些现象，一方面是贫穷的反映，有相当一部分农民家庭食品保障不足；另一方面，说明中国的城市化缺少包容性，以至于农村劳动力在向城市转移的过程中，不得不处于就业与家庭相分离的境地。
从宏观层面来看，中国现有的食品供需状况也只是一种脆弱的平衡。
首先，农业资源日渐稀缺，使得粮食增产愈益困难。
由于工业和城市对土地的占用以及土地荒漠化的危害，耕地面积迅速减少，这是限制粮食生产增长的一个关键因素。
2009年，中国耕地总面积大约为121.73百万公顷（18.26亿亩），比1999年减少了7.47百万公顷。
此外，水土流失、用肥不当和土壤污染，导致地力严重下降，土壤退化的耕地已占总面积的40%以上。
灌溉用水短缺，是粮食生产的另一个限制性条件。
近年来，工业迅猛增长和城市急剧扩大，使工业和居民用水与农业竞争加剧，每年大约缺少灌溉用水300亿立方米。
农业用水量占全国用水总量的比重，从1997年的70.4%，下降到2008年的62.0%。
在水资源极为稀缺的情况下，当前的粗放灌溉方式，使得农业用水量的有效利用率只有40%。
而在缺水的以色列，这个比率达到80%—90%。
更值得注意的是，由于废水、废物、废气排放未得到及时治理，中国主要河流水质遭到中度、重度污染，主要湖泊水质恶化，劣Ⅴ类水在全国地表水当中占到23.1%。
多种类型的污染，使素来以“水乡泽国”著称的中国南方，也面临着饮用水和农用水短缺的威胁。
其次，农业劳动力弱化，限制新技术的推广和农业集约程度的提高。
2009年，在非农产业就业的农村劳动力将近2.3亿人，其中进城就业的人数达1.45亿人。
在外出劳动者当中，男性占65.1%；年龄在40岁以下者占83.9%;获得初中以上教育的人达88.3%。
可见，城市工业和服务业吸纳的是农村中最有活力的优质劳动力。
然而，城市社会对乡村人口的排斥，以及在社会保护薄弱的条件下农地附有的生存保障功能，使得将近80%的迁移劳动者把老人和妇女留在村庄照料家庭和经营农业。
据农业部种植司的报告，2009年，务农劳动力平均年龄45岁。
再次，灾害和气候变化既加大了粮食生产的风险，也加重了农村的因灾致贫现象。
1980-1993年期间，因灾（洪灾、旱灾、风雹灾害、霜冻灾害和病虫害等）造成的粮食减产幅度，占同期粮食生产的比例平均达15%左右，其中仅气象灾害造成的损失就达40%（史培军、王静爱等，1997）。
2004-2009年期间，气象灾害平均每年造成的粮食损失为41.55百万吨，相当于2009年粮食总产的7.8%。
受气候变暖和耕作制度变化的影响，病虫害发生的面积从上世纪的年均200万公顷次，增加到本世纪的年均400万公顷次。
小麦条锈病越夏区海拔高度升高了100米以上，发生和流行时间提早半个月左右。
水稻“两迁”害虫（稻纵卷叶螟和稻飞虱）以及飞蝗发生区域向高纬度、高海拔地区扩展，草地螟在北方连年暴发。
2000-2009年期间，生物灾害平均每年造成的粮食损失达17百万吨，比1990-1999年期间的损失增加了13.3%。
最后，上述农业生产条件的变化，以及投入品特别是进口化肥的价格上涨幅度高于粮价，粮食生产的成本提高、利润下降。
1995年，水稻、小麦和玉米生产的物质成本为2674.5元/公顷，人工成本为1741.5元/公顷。
2008年，二者分别提高了61.4%和50.7%。
同年，三种谷物生产的净利润约2796元/公顷，比2004年下降5.4%（叶贞琴，2010）。
这无疑会减弱农民的种粮积极性。
可是，与人口增长和收入提高相联系的食物需求增长，却是刚性的。
尽管有学者论证，由于人口结构变化，人均粮食消费水平在以往20多年里基本保持稳定，甚至在21世纪初出现了下降（钟甫宁，2010），这并不改变中国的粮食供求平衡长期处于脆弱状态的趋势。
在种种不利条件下，政府的干预和公共部门的服务，对于促进粮食生产起了关键性的作用。
1998-2003年期间，粮食总产量曾连续五年大幅下降，以至于供不应求。
出现这种情况的直接原因，是此前的丰收导致粮价下跌，农民开始调整种植结构。
加之各地兴办经济开发区，农地面积锐减。
为了扭转这一局面，中国政府自2004年始，推行了一系列保护和促进农业发展的政策（陈锡文，2010）。
主要措施如下：
1.取消农业税，减轻农民负担1300多亿元；
2.向农民发放种粮补贴、良种（和优良种畜）补贴、农机具购置补贴、农业生产资料（柴油和化肥）综合补贴，（2009年补贴额达1270亿元）；
3.实行重点粮食品种最低收购价和临时收储政策，防止粮价剧烈波动;
4.扩大农业科技应用示范区，推广高产优质良种以及相配套的栽培技术；
5.提高防灾和减灾能力：
针对气候变化改良耕作技术，预防气象灾害；强化监测和预警系统，降低病虫害损失;
6.投资于土地整治，保护耕地面积，确定18亿亩（120百万公顷）的底线。
农业刺激政策的落实，收到了如下明显效果：
其一、农民的生产投资增长迅速。
以最常用的拖拉机购置为例，2008年，小型拖拉机总动力达166.48百万千瓦，比2003年增加了27.5%。
其二、劳动生产率提高。
例如，1980-2004年期间，水稻种植的劳动产出弹性为0.183；2005-2008年期间，增加到0.337（王美艳，2010）。
其三、粮食生产回到增长轨道。
因此，2008年全球食品价格危机期间，中国的食品供求和市场价格未发生大的波动。
二、小农的分化
本节主要基于对近十年来农户抽样调查数据的处理，说明农户经济的结构性变化。
这种变化，实质上反映的是中国宏观经济环境变动特别是城市化进程的影响。
以此为背景，将借助现有的农产品价值链分析结果，阐述小农在市场利益分配中的处境。
从时间序列数据来看（表2），第一，2000-2009年期间，农民家庭的平均常住人口规模逐渐缩小。
相对而言，劳动力和供养人数之比则略微增大，从0.67增加到0.7。
第二，非农就业的人数占农户劳动力的比重提高了15.7个百分点。
第三，农户耕种的土地，包括了租种的面积。
即便如此，户均农地耕种规模还是从不足半公顷的水平上，一路下滑道到不足0.46公顷。
第四，户均粮食商品率提高了将近20个百分点。
这一方面是由于单位面积产量提高，另一方面是因为进城就业的人在外工作时间延长，回家乡就餐的时间缩短。
第五，非农收入成为家庭收入增长的重要来源。
这反映在收入结构上，便是种植业和养殖业收入在家庭纯收入中所占的比重逐年下降。
表2.2000-2009年期间全国农户（平均）概况
年份
常住
人口*
（人）
家庭劳动力*（人）
非农劳动者比重**（%）
耕种农地面积**
（亩）
粮食
商品率**
（%）
年人均纯收入*
（元）
农牧收入比重*
（%）
2000
4.2
2.8
29.7
7.43
44.8
2253
46.2
2001
4.2
2.7
30.2
7.42
41.3
2366
45.5
2002
4.1
2.8
31.3
7.38
46.4
2476
43.5
2003
4.1
2.8
33.7
7.25
52.1
2622
43.2
2004
4.1
2.8
34.3
7.15
53.7
2936
45.2
2005
4.1
2.8
37.9
7.09
59.0
3255
42.4
2006
4.1
2.8
37.7
6.99
62.3
3587
39.7
2007
4.0
2.8
40.3
6.87
62.5
4140
39.6
2008
4.0
2.8
41.0
6.86
63.9
4761
38.3
2009
-
-
45.4
6.84
64.7
5153
-
数据来源：
*中华人民共和国农业部，2009中国农业发展报告，中国农业出版社，北京，2009：
第138和150页。
基础数据来自国家统计局的全国农村住户抽样调查，样本量为68000多户。
在本表中，种植业和养殖业收入占年人均纯收入的比重根据第150页的数据计算。
**根据农业部农村经济研究中心的全国农户抽样调查数据集计算，该调查系统的样本量不足20000户。
从2002和2009年的横截面数据来看（图2和3），农户在土地耕种规模上发生分化。
第一，无地以及耕地规模在3亩以下的农户比重增加。
2009年，这两类农户的比重分别为15%和28%，与2002年相比各增加了4个百分点。
在耕地总面积当中，面积在3亩以下的小农的耕地仅占7%。
这部分小农多为非农就业为主的兼业农，从事种植业主要是为保障自己家庭的口粮和蔬菜需求。
无地农户的产生和增多，一方面是因为土地被工业和城市占用，另一方面是由于非农就业机会增多或农民老龄，把农地出租给他人耕种。
（在这套可供使用的数据中，难以对无地户作进一步区分。
）第二，耕地明显地向规模最大的农户集中。
2009年，在农户总数中，面积在30亩以上的农户所占的比重与2002年相同，仅为3%。
但他们的土地在耕地总面积中占27%，增加了一个百分点。
尽管如此，中国大农户耕种的土地规模，与巴西和俄罗斯等国的家庭农场相比，也只能算作微型。
2002年
2009年
图2.2002和2009年的农户分布：
按农户耕地规模分类
2002年
2009年
图3.2002和2009年的耕地面积分布：
按农户耕地规模分类
数据来源：
农业部农村经济研究中心的全国农户抽样调查数据集。
在国内商品粮供给者当中，国营农场是一个不可忽视的群体。
2008年，全国粮食产出的商品率为54%，国营农场的粮食商品率达86.5%,远高于全国平均水平。
不过，从商品粮总量的构成来看，农户出售的粮食还是占大头。
1990年，国营农场提供的商品粮占全国商品粮总量的10%。
2008年，这个比率下降到7.3%。
这意味着，农户的粮食商品率在提高。
2009年，土地规模在10亩以上的农户，粮食商品率都超过了70%。
其中，规模在30亩以上的农户的粮食商品率达到90.3%（表3），高于国营农场的商品率（87.1%）。
表3.2009年农户的粮食商品率
农户耕地规模（亩）
粮食商品率
≧3
38.9
3›-≦10
62.8
10›-≦20
74.8
20›-≦30
79.5
30‹
90.3
如果把各省/区样本农户的粮食平均商品率用地图表示出来（图4），就会更加清楚地看到，商品粮产地已经发生了地区性的调整。
30年前，“南粮北运”属于常态，如今东北的黑龙江、吉林和辽宁三省成了粮食商品率最高的地方（86.7%-92.4%）。
图5则显示，除了北京和上海两个大都市的农区以外，家庭非农劳动力比重最高的地方，是东南沿海的广东、福建和浙江（58.2%-70.5%）。
事实上，整个东南沿海一带既是工业化和城市化进展最快的区域，也是吸纳了数千万来自内陆省份的农村迁移劳动者的地区，因而也是粮食供求缺口不断增大的地区。
这一缺口，依靠国内的“北粮南运”和从邻近的东南亚国家进口大米来弥补。
为了节约运输成本，东北地区的部分粮食（主要是玉米）剩余，则一度出口到临近的韩国和日本。
在西北和西南地区，多数农户的非农劳动比重和粮食商品率均低于全国平均水平。
这只是从一个侧面，反映出西部地区社会经济发展的滞后。
这一地区，自然条件严酷，灾害频仍，基础设施薄弱，工业化和城市化进展缓慢，缺少非农就业机会。
而且，这里的种植业和游牧业生产率较低，是中国农村贫困发生率最高的地方。
例如，2008年，甘肃农村的贫困发生率达21.3%（年人均纯收入785元以下为贫困线）。
至今，西部地区还有相当一部分农牧人口尚未获得稳定的食品保障，因而属于扶贫计划的目标人群。
图4.2009年按粮食商品率分类的农户分布
图5.2009年按家庭非农劳动力比重分类的农户分布
增加农民的市场谈判能力，提高农民在农产品价值链中所得的份额，既是诸多扶贫措施当中的一条，也是政府促进非贫困农户提高收入的一个着力点。
现有的农业促进政策，不但包括支持专业大户和专业合作社发展的内容，而且也有推广公司+农户模式的举措。
在这一背景下，农业生产、加工和销售环节的组织形式发生了显著的变化，农户的经济状态更加多样化。
首先，分散的小农依然占大多数。
其中，既有以农业经济活动为主的兼业农，又有以非农经济活动为主的兼业农，还有专门从事种植、养殖、加工或营销的小型专业户。
其次，在小型专业户的基础上发展起来的具有规模经济的大户。
例如，图2显示的耕种20亩以上土地的粮食商品户，即属于这一类型。
此类农户占样本农户总数的6%。
采用同一数据集的计算结果表明，2000年和2009年，养殖大户（当年出售猪肉500公斤以上，或出售禽蛋80公斤以上）占总样本的比重，分别为3.7%和4%。
再其次，工业化的农业企业。
农户所在地的公司、合伙企业、外出创业积累资金后返回家乡的企业家，以及外来工商企业，经村委会租入农户土地，从事生产、加工和销售“一条龙”的经营活动。
2007年底，笔者在福建省南部农村调研时，曾走访过这些类型的农业企业。
从案例研究中注意到，这些企业的共同特点在于，同时为国际和国内市场生产食品，将所在地域的农民变为农业工人，同时还享受着政府对农业经济的优惠政策。
被雇用的当地农民除了每月领工资以外，每年还可从村委会分到少许土地租金（参见案例1-3）。
案例1.何家农场。
惠安县辋川镇庄上村的何先生出身本村农家，曾在海军某部服役4年，工作是炊事员。
退役后在惠安县一家皮件厂工作三年。
为了开阔眼界，去广东做了三年生意，积累资金十多万元。
1986年回乡承包皮件厂，但由于缺少资金，难以借助技术改造提高竞争力。
于是在1995年转产养猪，年出栏肉猪3000头。
1998年肉猪无销路，何先生转而承包龙眼果园，合约为期40年。
1999年，镇政府做农业园区规划，他抓住机会承包耕地100亩，合约每3年更新一次。
2007年初，他的租地面积扩大到500亩，其中有一部分土地分别从其他农户和蔬菜公司转租而来，平均每亩租金700元/年。
当年雇用工人80-90人，其中95%以上是妇女，平均年龄至少50岁，年龄最大的为65岁。
她们的平均工资为每月1200元，年底奖金额在2000-3000元之间。
何家农场经营的项目有：
第一，西瓜和大棚菜种植，订单来自附近的大超市，以及深圳的出口客商；第二，养殖蛋鸡和肉鹅，直销自家在惠安开办的门市部；第三、龙眼加工和销售。
何先生有5个女儿和1个儿子，儿子还在上学，女儿和女婿们分别担任会计和部门经理等职务。
他所需要的农业科技信息、新品种以及栽培技术、肥料和农药使用方法等等，由县农科所驻村农技员免费推广。
案例2.土地整治和出租。
据庄上村党支部书记介绍，全村共有住户604个，人口2369人，1200多亩耕地，其中300多亩是旱地。
1996年，惠安县政府在辋川镇设立土地整治项目。
省、县、乡三级政府分担投资6000万元，项目区所在的村委会组织农民投入劳动。
一共整治土地11000亩，修建了机耕道，铺设了排灌和电力设施，并搭建了蔬菜大棚。
最终新增土地1000亩，并把4000亩低产田改造为高产田，还在庄上村建成农科所的办公楼一座。
庄上村在整治的大田里拥有790亩耕地，由村委会出租给大户和外来的蔬菜公司。
1996年公司支付的租金为每亩1000元，2007年降为600元。
在租金谈判中，公司占优势，因为能够经营这种集约农业的人不多。
村委会从每亩租金中提取500元，用于村里的公共事务。
余下的租金一年两次发放给出租土地的农户。
案例3.农业企业的雇员。
福清县岑兜村的果园示范区总面积为1000亩，是村里一家养
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