行政 精简版.docx
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行政精简版
第一章
一、公共行政学涵义：
是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。
二、行政国家：
在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面.
三、国家公共行政管理的主要方式
1.行政立法、行政司法、行政管理法规。
行政立法:
是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，具体包括两种情况：
一是委任立法，即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。
委任立法是行政职能扩展的主要标志之一；二是管辖立法，主要指依据政府职权而订立的规章制度。
行政司法:
是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。
行政管理法规简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。
分三种类型：
（1）自主性行政管理法规；
（2）执行性行政法规；（3）补充性行政管理法规。
三种都不得与宪法和法律相抵触。
2.行政决策、行政决定、行政政策。
所谓行政决策，是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。
行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。
行政政策是政治政策的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。
3.行政领导、行政指导、行政引导。
行政领导:
是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。
行政指导:
是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向，例如：
意见、要求、希望、劝说等。
行政引导:
是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。
4.行政规划、行政计划、行政预算。
行政规划亦称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其它行政事项所做出的预测性总体构想。
行政计划又称行政设计，是行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据。
行政预算:
即国家预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议、审批的国家年度财政收支计划。
5.行政协调、行政沟通、行政平衡。
行政协调:
是政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为，在范围上有两个层次：
首先是指政府内部各单位和各成员之间的协调，其次是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。
行政沟通:
是国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。
行政平衡:
是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式，其特点表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。
6.行政干预、行政检查、行政制裁。
行政干预是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。
行政检查又叫行政性检查，主要是行政执法的形式，在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照和评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。
行政制裁是以政府为行为主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。
其行为对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。
7.行政扶助、行政救济、行政服务。
行政扶助又称行政支持，主要指政府依据一定的价值判断，例如，社会公平、促进发展等，通过财政、税收、信贷、政策宣示等公共政策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。
行政救济与行政扶助相联系，亦经常表现为一定的政府计划。
作为一种政府公共行政管理方式，亦表现为社会特定的阶层或群体等给予某种支持。
行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。
为国民服务本是政府的宗旨，也是政府的基本职能之一。
可分为直接服务和间接服务两种类型。
四生态行政学：
就是自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的科学。
第二章行政职能
一、政府与市场的关系
这种关系主要涉及政府的经济职能。
.通常，人们使用“市场失灵”（Marketfailures）与“政府失灵”（Governmentfailures）来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。
.市场失灵：
主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优。
政府与市场关系争论
.20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一次革命，即“凯恩斯革命”。
以亚当·斯密经济理论为基础的传统的、新古典的经济学说因此让位于以约翰·凯恩斯（JohnKeynes）经济理论为核心的国家干预经济理论。
.进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。
.在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。
从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，这些理论统称新自由主义经济理论：
.——以哈耶克、埃德温·坎南（EdwinCannan）、莱昂内尔·罗宾斯（LionelRobbins）为代表的自由主义的伦敦学派，
.——以阿瑟·拉弗（ArthurLaffer）、马丁·费尔德斯坦（MartinFeldstein）、罗伯特·孟德尔（RobertMundell）为代表的供给学派
.——以约翰·穆思（JohnMuth）、罗伯特·卢卡斯（RobertLucas）、尼·华莱士（NeilWallace）为代表德理性预期学派
.——以布坎南、戈登·图洛克（GordonTullock）、邓肯·布莱克（DuncanBlack）为代表的公共选择学派等等。
.进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。
新凯恩斯主义（NewKeynesianism）或新凯恩斯主义经济学（NewKeynesianEconomics）应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。
但好景不长，新凯恩斯主义的昀终还是被“新经济”的浪潮所淹没。
以上可见，与政府职能问题相联系，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。
现在看来，这种争论还将继续下去。
但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。
二、公平与效率的关系
这种关系主要涉及政府的社会职能。
这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。
.公平，通常是指社会成员机会或收入的均等化。
以及社会权力的平等化，效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。
.效率，是社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中公平分配的特性。
.——“公平优先论”
.公平,是个人“天赋权利”具体化只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。
公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道德问题的轴心。
公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。
这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。
三、行政职能的含义
行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。
四、精英政治
所谓精英政治，其基本的涵义在积极的意义上是指，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利；在消极的意义上则是指所谓精英统治，即社会的极少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。
五、市场失灵
在市场机制下收入或财富分配的不公和宏观经济的某些失衡也不可避免，这都属于市场机制本身所固有的缺陷。
这些缺陷会造成资源配置的低效率，收入分配的不公平和宏观经济的不稳定，这就是市场失灵。
第三章行政权力
一行政权力的特性
1．公共性。
作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。
它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。
2．手段性。
行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。
行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。
从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。
3．自主性。
行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要表现在两个方面：
即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。
4．一元性。
行政权力的一元性表现在三个方面：
其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则；其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。
5．时效性。
行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。
所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行政权力所追求的直接目的。
注重时效是行政权力明显的特征之一。
6．膨胀性。
行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。
这种特性表现为两种情况：
一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。
二行政权力的分配方式与途径
（一）行政权力的分配方式
1．结构性分配。
.——垂直性分割。
2．功能性分配。
—-横向水平分割。
（二）行政权力分配的途径
1.逐级授权。
2.权力下放。
3.权力“外放”。
三行政权力的非人格化
非人格化：
用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人号令，用对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从，行政权力非人格化的根本在于制度化。
（四用四取代）
四行政授权的含义与方式
1、行政授权：
是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。
2、方式
（1）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。
（2）根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：
书面授权和口头授权。
当然，随着时代发展和科技进步，行政授权所使用的信息传递介质也在不断发生变化。
（3）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：
正式授权和非正式授权。
五、逆向授权
指下属将本应自己解决的问题上交，是上级授权主体反而成为授权客体，成为下属的牺牲品。
六、行政权力的基础
（一）行政权力行使的基础
1．结构性权力。
结构性权力即组织权力，其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异。
2．制度性权力。
这种权力的基础是行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则。
3．报酬性权力。
报酬性权力起源于交换的不平衡性，此种权力的基础是行政主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西。
4．强制性权力。
强制性权力的基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段。
5．象征性权力。
在行政管理过程中，象征性的符号资源可以成为行政权力的基础。
构成这种基础的资源包括风俗、伦理、舆论、宗教及意识形态等文化精神方面的因素，也包括语言、仪式和氛围等行动方面的象征性因素，还包括徽标、建筑物、设施设备等物质方面的象征性因素。
6．知识性权力。
知识性权力来源于专业、技术和信息等知识性资源，集中体现为专家所拥有的知识技能和信息处理能力，故也有人称之为专家权力或信息权力。
7．关系性权力。
关系性权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运行的重要社会资本。
8．人格性权力。
人格性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人。
他们的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等，甚至体格特征，都可以构成一种影响力使客体服从。
人格性权力集中体现为个人魅力。
七、行政权力行使的程度
（一）行政权力的行使程度与政府治理能力
所谓“大政府”和“小政府”，并没有明显的界限。
它们之间的主要区别在于政府治理的规范性原则、职能范围、行为方式、实施方式和成本规模等方面，这些都属于表象性的东西。
根本的问题还要看政府治理的有效性，要看政府在集体行动和资源获取及资源分配等方面作用的效果如何。
（二）影响行政权力行使程度的因素
首先，行政权力目的与手段的合理性与正当性是根本的因素。
其次，另一个因素是行政权力的强度。
再次，也包括行政客体的潜在能力问题。
.复次，行政权力作用的范围。
第四章行政领导
一、领导与管理的联系与区别
.领导者与管理者是相对的。
在宽泛的意义上，对上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是领导者。
.在严格的意义上，只有那些确定方向、制定规则的组织人才是完全意义上的领导者，而执行政策及使政策具体化的组织人则是管理者。
.组织可能因为领导者而发生方向性或根本性的改变，管理者的工作则主要改变组织的状态或情形。
领导者与管理者的区别：
.1．领导者是源于理想和信念的原创（造）者，富于创新精神，强调思想和价值观，注重方向感和感悟力，依靠个性和魅力吸引群众；管理者倾向于安于现状，至多是基于既定理念的创新者，强调制度和规则，注重管束和控制，依赖程序和数量化的方法实施管理。
2．领导者有理想、有抱负，崇尚革新，乐于挑战现状，主张“不破不立”，即通过不断打破旧的平衡，建立新的平衡；管理者接受传统，重视原则、秩序和稳定性，习惯和强调技术方法。
3．领导者富有激（热）情和奉献精神，愿意为实现既定的理想和目标而付出巨大的、包括生命在内的代价；管理者通常比较理性，比较在意付出与所得之间的平衡。
4．领导者放眼未来，追求前瞻性的视角，历史的视角，注重谋取战略性和长远的利益；管理者重视策略性和短期效应，追求现实的利益。
5．领导者着眼于全局性、综合性和宏观的问题；管理者着眼于局部的、专业性和微观的问题。
6．领导者讲求“抓大放小”，善于抓住主要矛盾，主张有所为、有所不为；管理者重视勉力勤为、事必躬亲。
7．领导者更依靠发自内心感悟的，包括来自灵感或直觉的个性化的行为选择，所以，在本质上，领袖从来是无法培养的；管理者更注重通过学习而获得知识，以及对规律性、普遍性方法的掌握。
二、领导力
1、领导力的涵义与构成
“领导力就是在实践中有用的一系列人们能看到的技巧和能力。
”
.领导力讨论的中心问题，“是领导者如何通过实际行动，把理念化为行动；把愿景化为现实；把障碍化为革新；把分裂化为团结；把风险化为奖赏。
”
.在一定的意义上，领导力就是行动能力。
“如果说经济学家和其它思想家们拥有思想，把思想付诸实践的却是政治家；这场思想巨变的一个突出的教训就是领袖和领导作用的重要性。
”
2、领导力的层次
领导力可以分为五个层次：
第一层次是职位和权利，；第二层次是资源和个人关系。
第三层次是成绩和贡献。
第四层次是星火相传。
第五层次，也是最高的层次，是因为大家尊重你的品德、为人、能力和你所代表的目标和理想。
品质。
这一点与机遇和天赋有关。
领导力实际上到最后影响两件事情：
一是组织的风格或文化，二是组织的价值观。
3、提升领导力的主要途径
.
（1）．悟道。
悟道的意义在于领导者通过在自觉的过程中不断提高个人修养，不断理解客观世界、理解自我，以及客观世界与自我的关系。
其价值基点在于寻求和确立主体的宇宙观和人生观。
（2）．知行合一。
在这里，“知”是知识、感知；“行”是行为、行动；“合一”是二者的统一。
“知者行之始,行者知之成。
圣学只一个功夫,知行不可分作两事。
”
第五章行政组织
一、行政组织的涵意
.1.广义与狭义的理解：
从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；
从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。
.2．静态与动态的理解：
从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系，从动态上说，则指行政机要作为人个管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
.3.阶级属性与社会属性的理解：
从阶级属性上说，行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构型态、财物所有的行政机关体系，其组织行为，受国家强制力的保障。
二、组织目标的功能与层次
（一）目标的功用。
目标是组织及其成员行为的导向座标，是组织聚合力的内在源泉。
它为组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的奋斗精神。
从管理的观点来看，目标的功用具
体有以下4点：
.1．促进组织结构和权责体系合理化。
2．建立考核的公平和客观的标准。
3．增强组织的协调能力和整合能力。
4．激发组织成员的工作热情和合作意识。
（二）目标的层次
.目标作为组织的一个次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。
从时间序列上看，目标系统可以分为长期—中期—近期目标；从空间序列上看，可以分为整体—部分—个人目标，从价值标准上看，可以分为社会—组织—团体目标，从性质上看，可以分为综合—技术—心理目标，如此等等。
一般说来，组织目标系统可以分为三个基本层次：
.1．总目标，也称整体目标，是由组织昀高决策层制定并通晓全组织、统率其它、全力以赴的主体目标。
2．分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标。
它受制、服从和服务于总目标，但必须表现出自身的业务性和职权范围，即结合自身的实际。
3．个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。
其特点与分目标类同，只是层次更低，值得强调的是，个人工作目标往往不着形式地掺杂了较多的个人感情、追求和价值观。
因此弹性较大，要将其较好地纳入组织目标的体系，需要机关首长有效把握，其核心问题是调动积极性的问题。
三、管理幅度
又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥、监督的下级人员或下级部门的数量及范围。
四、目标管理
（一）目标管理的概念。
.1．它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程；2．它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献；.3.它一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。
（二）目标管理的性质。
.目标管理是以行为科学—人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法。
它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制。
目标管理还强调参与，认为只有本人参与并昀终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。
因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。
（三）目标管理的实施。
.成功地实施目标管理应当至少具备4个条件：
.1．整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必不可少的。
2．各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。
3．实行以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。
4．目标管理从组织的高层管理部门开始。
高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样和信心，以利仿效。
五、直线职能制
指在统一的指挥系统之外，另设一套按专业分工原则建立的职能机构，一方面对行政首长提出工作建议，另一方面受首长委托实施专业行政管理，形成所谓的部门管理体制。
六、委员制
指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。
七、组织变革
（一）、变革的阻力与克服
1、变革的阻力。
阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。
这种矛盾现象来自组织及其成员的两种不同的需要和追求：
既需要稳定性，又需要变革性。
变革的阻力主要可能来自以下方面：
（1）．利益差别。
（2）．习惯性。
（3）．认知。
2、变革阻力的克服
.在实践中，变革的阻力来自许多方面，对阻力的克服也有许多对策，主要有以下10个方面，这些对策常常是交替或混合使用的：
（1）．创造和谐的变革气氛，
（2）．力场分析，（3）．广泛的参与，（4）．建立群体规范，（5）．强制力，（6）．利用个人威望.（7）．改变领导方式和合理方式（8）．加强组织沟通，（9）．加强革新性行为，（10）．折衷妥协，
（二）、成功变革的一般条件
.1．组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，组织将无法继续生存下去。
.2．有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化，并且要同是考虑到目标、结构、技术、知识、态度、行为等诸方面的因素及其综合效应，还要使组织目标与个人目标作最佳的配合。
.3．负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。
.4．为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。
.5．必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃观念、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织效益的新途径。
.6．组织各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现互相
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