吉林省国土空间规划实施评估探索.docx

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吉林省国土空间规划实施评估探索

导语

国土空间规划实施评估是落实国家对于国土空间规划体系构建及监督实施要求的重要抓手，对于提升国土空间治理能力具有重要的推动作用。

依据国土空间规划定期评估制度的具体要求，评估工作将融合既有空间性规划（主体功能区规划、城镇体系规划和土地利用总体规划），重塑规划实施评估方法体系。

文章以吉林省为例，坚持问题导向、目标导向和操作导向，探索省级国土空间规划实施评估的方式和机制，采用客观真实的数据及可靠的分析方法，构建适宜的指标体系，发现规划实施中存在的不足和国土空间开发与保护现状问题，并分析重大问题及存在风险，进而为新时期国土空间规划实施评估在顶层设计、纵向衔接和横向传导3个方面提供建议与指引。

[关键词]实施评估；空间规划体系；吉林省

0引言

2019年5月发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出“建立国土空间规划定期评估制度”，将“监督规划实施”明确为国土空间规划体系的重要组成部分。

在国土空间规划体系中，规划实施评估是确保规划从静态型蓝图式规划向动态型政策式规划转变的重要环节。

一方面，规划实施评估工作要以国土空间规划“一张图”和“双评价”为基础，剖析现状问题和重大风险，为国土空间规划提供重要的现状分析基础；另一方面，要全面协调主体功能区规划、城镇体系规划和土地利用总体规划相关内容，总结实施成效和问题，提出优化和改进措施。

因此，如何在现状数据的基础上融合既有空间性规划的实施评估，构建适应省级国土空间规划编制的评估指标体系和内容框架，是省级国土空间规划实施评估探索的重点。

目前各省市的国土空间规划实施评估工作都处于探索阶段，对实施评估理论的解读更是少之又少。

黄玫从构建路径的角度出发，采用规划权博弈理论的方法构建国土空间规划实施监督体系，为国土空间规划实施评估工作提供了理论基础和切实可行的操作思路。

基于国土空间规划实施监督体系建设，国内专家和学者的实践研究工作大多围绕市县级层面开展。

苏世亮等人通过系统和全面地梳理总结市县现行的空间性规划实施评估方案，对国土空间规划实施评估指标体系进行重新构建；詹美旭等人以广州市规划实施评估经验为基础，探索国土空间规划监测评估工作，建立“预警监测—体检评估—督察问责”的规划实施监督体系；刘丽芳探讨了厦门市国土空间规划动态评估监督模式，根据全生命周期管控思路，评估空间规划控制要素和指标；冯真等人以平湖市为例，构建面向市县级的国土空间规划实施评估方法，提出全域评估视角、全要素评估内容和指标体系的优化。

从省域这一较大空间尺度来看，无论是国家的技术指南还是地方的实践探索，都鲜有指导和研究。

随着空间规划体系的构建，可以参照以主体功能区规划、城镇体系规划和土地利用总体规划为核心的既有空间性规划内容，结合对省域国土空间开发保护现状评估和未来发展具有重大影响的问题分析，提出省级国土空间规划实施评估方法。

本文以吉林省国土空间规划实施评估为例，探讨省级国土空间规划实施评估方法，促进国土空间规划的实施和监督。

1 省级国土空间规划实施评估转型与方法构建

根据《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），“双评估”主要包括现行空间性规划实施评估及风险评估。

针对规划实施评估工作，自然资源部国土空间规划局开展了两轮先行先试工作，均以国土空间规划评估指标为基础，从五大理念及安全角度评估现状问题。

根据自然资源部2020年1月下发的《省级国土空间规划编制指南（试行）》，“双评估”主要包括现状评价与风险评估，要求“从数量、质量、布局、结构、效率等方面，评估国土空间开发保护现状问题和风险挑战”。

由此可以看出，国家对于省级国土空间规划实施评估工作的思路有所转变，从规划实施评估转为开发保护现状评估。

由于国土空间规划的本质特征是“多规合一”，实施评估需加强各类既有空间性规划的协同作用，传承主体功能区规划的发展引领作用、城镇体系规划的发展研判作用和土地利用总体规划的刚性传导作用。

在评估范围上，强调全域评估，兼顾城镇、农业与生态空间。

在评估技术上，融入大数据分析手段，运用夜间灯光数据、手机信令数据和客货运交通数据等大数据分析方法对现状进行全面评估。

在评估过程中，强调类比分析和趋势分析，以统计年鉴和公报等公开数据以及人口、经济、自然资源等调查数据为基础，根据历年自身发展趋势和国家级、省级标准要求，通过与同类地区和省内城市的横向对比，提供更为直观的评估结果。

2 吉林省国土空间规划实施评估思路与内容

2.1 评估思路

遵循“一优三高”（生态优先、高质量发展、高水平治理、高品质生活）的理念，按照《省级国土空间规划编制指南（试行）》，参考《市县国土空间总体规划编制指南》，重构省级国土空间规划实施评估指标体系。

评估内容由三部分构成，分别是既有空间性规划评估、国土空间开发保护现状评估和风险研判。

以评估结果为依据，向下延伸，分析重大问题成因，进而为国土空间规划编制提供建议和指引（图1）。

图1吉林省国土空间规划实施评估框架示意图

2.2 指标体系

《市县国土空间规划实施评估指南》的指标体系分为基本指标和推荐指标，其中基本指标包括底线管控、结构效率和生活品质，部分指标对于较大空间尺度的规划实施评估存在局限性。

而《省级国土空间规划编制指南（试行）》从生态保护、农业发展和区域建设3个角度确定规划指标体系，也不能很好地体现既有空间性规划的实施情况和开发保护现状。

为了对实施情况进行量化分析，吉林省国土空间规划实施评估基于数据的可获取性及评判的科学性，选取由58项指标组成的指标体系，从数量、质量、结构、效率4个角度评估吉林省国土空间规划的实施情况、开发保护现状问题和风险挑战（表1）。

表1吉林省国土空间规划实施评估指标体系

表1吉林省国土空间规划实施评估指标体系（续表）

2.3 评估内容

目前省级国土空间开发保护现状评估技术指南尚未发布，且省级评估指标体系是由各地市州指标汇总所得的。

吉林省国土空间规划实施现状评估内容要跳出《市县国土空间开发现状评估技术指南（试行）》的规定动作，应对更大空间尺度的规划体系构建和空间发展诉求。

为了达到《省级国土空间规划编制指南（试行）》中“从数量、质量、结构、布局、效率等方面进行现状和风险评估”的要求，本次规划实施评估以部分可获取指标分析吉林省国土空间和资源本底的数量、质量、结构、效率，并以既有空间性规划实施评估重点分析吉林省国土空间布局。

2.3.1国土空间开发保护现状评估

（1）数量方面。

吉林省积极推进实施城乡建设用地增减挂钩试点工作，建设用地增长基本保障了经济社会发展需求。

2011～2017年吉林省城乡建设用地规模增加了369km²，占全省国土空间面积的比例提升了0.18个百分点。

其中，城镇工矿建设用地面积由2401km²增长至2652km²，占比由29.5％增加至31.1％；农村居民点用地面积由5747km²增长至5866km²，占比由70.5％降低至68.9％；城镇用地比例持续增加，村庄用地比例持续下降，城乡建设用地内部结构趋于优化。

吉林省林地、草地、湿地资源有缓慢减少的趋势，其中湿地面积下降最快。

2017年，林地面积有88519.74km²，较2011年减少了91.6km²，占国土总面积的比例由47.3％下降至47.2％；草地面积为6736km²，较2011年减少了80.0km²，占国土总面积的比例由3.64％下降至3.59％；湿地面积为9976　km2，较2011年减少了2058km²，占国土总面积的比例由6.37％下降至5.32％。

（2）质量方面。

在绿色生态方面，2011～2018年吉林省森林面积由736.57万公顷增长至784.87万公顷，年均增加6.9万公顷；森林覆盖率由38.9％提升至41.5％，提升了2.6个百分点，实现了森林面积、覆盖率双增长，生态系统功能显著增强。

在绿色生活方面，2011～2018年吉林省人均公园绿地面积由10.53m²增长至13.45m²，年均增加约0.42m²；建成区绿化覆盖率由34.2％提升至37.6％，提升了3.4个百分点，人居环境得到很大改善；环境空气质量也持续改善，2018年9个市（州）政府所在地城市环境空气质量优良天数比例为90.3％，相比2017年提高了7个百分点。

在社会保障方面，就业状况总体平稳，稳中有进，走势良好，2016～2018年吉林省城镇登记失业率平均水平低于全国平均水平，保持低位状态。

在城乡融合方面，城镇化进程缓慢，质量有待提升，并且土地城镇化快于人口和经济城镇化。

2011～2018年城镇居民人均可支配收入的增速慢于农村居民，城乡居民收入比由2.37降至2.19，距离吉林省城镇体系规划目标还有一定的差距。

在市政设施方面，2018年吉林省城市生活垃圾无害化处理率为87.23％，低于全国平均水平近12个百分点，但已达到全国80％的目标要求；城市污水处理率为93.57％，城市污水处理厂集中处理率为93.52％，接近全国平均水平。

在科研投入方面，R&D经费支出年均下降4.7％，且科技投入力度不断下降，处于全国落后地位。

（3）结构方面。

2011～2017年，吉林省国土开发强度由5.52％提升至5.91％，其中2016年的开发强度高于全国平均水平（4.52％）1.25个百分点，在全国排名第20位，在东北地区排名中，低于辽宁省，高于黑龙江省。

近几年来，吉林省耕地开发强度保持在37％左右，2017年达到了38.72％，耕地利用效率保持在79％以上，部分年份接近90％，超出全国平均水平（60％）约19个百分点。

从耕地利用效率和开发强度来看，中部地区高于西部地区和东部地区。

东部地区的耕地开发强度仅有12.9％，这与东部地区大部分土地为山地林区有关，且东部地区中坡度≥25°的地区的耕地利用率较低（图2）。

图2吉林省土地利用分布图

（4）效率方面。

吉林省先后出台了《吉林省能源发展“十三五规划”》《吉林省新能源和可再生能源“十三五”发展规划》等，其能源利用效率逐年提高，水资源和土地资源集约化利用趋势明显。

2011～2018年，吉林省万元地区生产总值能耗持续降低，但是降低率趋缓，2018年降低率为2.6％；每万元GDP水耗由124.2吨下降至79.2吨，年均下降6.6％；地均GDP由8.82亿元上升至10.29亿元，年均增长2.23％。

但是，吉林省地均GDP低于国家平均水平，土地利用效率有待提升。

吉林省地均GDP在东北三省中排名首位，但从全国范围来看，东北地区明显低于东部、西部和中部地区。

吉林省土地利用粗放，人均用地远超规划。

2011～2017年，吉林省人均城镇工矿建设用地面积由163.6m²增长至172.3m²，超出《吉林省土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》中设定的规划目标12.3m²；人均农村居民点面积由448.5m²增长至497.9m²，远超国家150m²的标准（表2）。

表22018年全国各地区地均GDP

2.3.2既有空间性规划评估

（1）主体功能区规划。

《吉林省主体功能区规划》确定了“两区四轴”的城市化格局、“三区三带”的农业格局及“东西两带”的生态安全格局。

自规划实施以来，吉林省主体功能逐渐明晰，基本形成了主体功能区战略格局，并在城市空间、农业空间和生态空间分别形成了规划确定的空间布局。

城市空间中的“两区四轴”区域的开发强度最高，高于全省平均水平近5个百分点，且人口和产业也向此区域集中。

农业空间中的“三区三带”区域有力地保障了全省的粮食安全，该区域粮食产量占全省的93.33％。

生态空间中的“东西两带”的空气质量优于其他区域，生态环境质量保持全省领先水平。

（2）城镇体系规划。

《吉林省城镇体系规划（2011—2020年）》提出了“两个集聚”城镇化策略（人口与产业向中部地区、中心城镇集聚），并确定了“两区四轴一带”的空间格局。

自规划实施以来，中部城镇群总人口和非农人口占全省的比例分别由2010年的76.4％、70.0％变化至2017年的76.7％、70.84％，人口集聚趋势不明显；中心城镇总人口和非农人口占全省的比例分别由2010年的47.4％、66.4％变化至2017年的51.3％、69％，有较大增幅；地区生产总值和非农产业增加值所占比例分别由2010年的72.4％、77.30％变化至2017年的54.5％、55.7％，经济集聚度呈下降趋势。

从空间格局来看，长吉都市圈雏形已现，延珲城市组合还需培育；哈大和珲乌轴基本成型，南部门户和舒梅轴还需培育。

（3）土地利用总体规划。

《吉林省土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》在上一轮土地利用总体规划的基础上，结合第二次全国土地调查结果，对指标体系内容和指标规模进行了调整。

规划实施以来，园地、林地和牧草地面积与规划目标差距较大，且人均城镇工矿用地面积超过规划确定的约束性指标。

2017年，吉林省园地、林地、牧草地面积分别为6.58万公顷、885.2万公顷、23.6万公顷，与预期规划目标仍有较大差距；人均城镇工矿用地面积为172.3m²，超过规划目标12.3m²，土地集约利用水平较低。

另外，吉林省存在土地资源配置与空间结构发展不匹配现象。

9个地市州的建设用地规模均呈增长趋势，但吉林和四平建设用地规模的增长没有引导经济增长，四平、通化、白山、白城和延边建设用地规模的增长没有引导人口集聚。

2.3.3重大问题及风险研判

（1）生态保护风险。

吉林省部分区域面临着生态环境质量下降的风险。

其西部是科尔沁草原的重要组成部分，由于过度放牧，超过草原的生态承载，盐碱湿地众多，生态环境比较脆弱；中部面临黑土地退化的风险，土壤肥力下降、土地面源污染及水蚀和风蚀造成的水土流失日益严重；东部由于过量采伐，森林质量下降极为严重，面临水土流失、林种单一的风险。

（2）资源利用风险。

吉林省水资源总量偏紧，产出效率有待提升，并与人口、耕地资源分布、经济发展格局不相匹配，其人均水资源占有量为1449m³，约占全国人均水资源占有量的65％。

单位GDP水耗处于中等偏下水平，略低于全国平均水平。

省内水资源与耕地空间分布不匹配，水资源主要集中在东部吉林、通化、白山、延边4个市（州），而长春、四平、松原极度缺水。

（3）人口收缩风险。

吉林省人口总量呈负增长，自然增长率处于超低水平。

自2016年以来，吉林省常住人口连续3年呈负增长，年均减少16万人。

2018年全国31个省、自治区和直辖市中有4个地区人口呈减少趋势，其中吉林省常住人口较2017年减少了13万人，人口流失情况不容乐观。

2018年，吉林省人口出生率为6.62‰，死亡率为6.26‰，自然增长率仅为0.36‰，处于超低水平，而全国人口自然增长率（3.81‰）大约是吉林省的11倍。

2010～2018年，吉林省65岁及以上人口占比上升了4个百分点，年均增加0.5个百分点，说明吉林省老龄化趋势加剧，并且老龄化高于全国平均水平（11.94％）0.43个百分点。

3 省级国土空间规划实施评估建议

3.1 完善顶层设计

2019年7月，自然资源部印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，要求“开展市县国土空间开发保护现状评估工作”，但未对省级评估工作做出明确指示和提出相关要求。

然而，在《省级国土空间规划编制指南（试行）》中，现状评价与风险评估又作为基础准备工作的一项重要组成部分。

无论是在省级层面还是在市县级层面，国土空间规划实施评估工作都是规划编制体系完善和规划审批管理的重要依据与前提。

目前，省级国土空间规划实施评估工作存在一定的自发性、盲目性和滞后性，急需国家从顶层设计的角度出台相应的内容指导、指标体系和相关标准。

3.2 加强纵向衔接

依据《市县国土空间开发现状评估技术指南（试行）》，评估内容侧重于城市空间和设施的管理，如基本指标中与生活品质相关的指标（公园绿地广场步行5分钟覆盖率、消防救援5分钟可达覆盖率等），但在省级较大尺度空间范围内评估此类指标的意义不大。

目前启用的在线填报系统仅将各市县填报数据汇总计算，作为省级评估指标，且系统汇总检测工作仅停留在规范性检测层面。

省级评估与市县级评估在内容、指标和标准方面均无法很好地进行衔接。

因此，省级国土空间规划实施评估工作既要统筹全省空间发展情况，增强评估的宏观性、战略性，又要突出重点领域和薄环节，保证评估的针对性和可操作性。

3.3 确保横向传导

省级国土空间规划实施评估是下一轮省级国土空间总体规划编制的基础。

一方面，实施评估指标体系应与国土空间规划指标体系一致，应按照科学性、全面性和易收集性的原则对评估指标进行选取；另一方面，空间规划的动态评估结论必须能够指导下一轮规划的编制和管理工作，对规划建设计划和土地储备计划均有重要意义。

同时，建议将国土空间规划实施评估与领导干部离任审计直接挂钩。

国土空间规划实施评估有助于把控自然资源“家底”，体现领导干部在任职期间对生态环境和自然资源的修复及破坏程度，支撑自然资源资产离任审计，从根本上促进自然资源的可持续发展与生态文明建设。