王超律师试论执法机关的执法公信力.docx

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王超律师试论执法机关的执法公信力

试论执法机关的执法公信力

兴邦的2008年真乃多难之年，天灾人祸接二连三考验着我们的执政党。

天灾无可避免，人祸却是万不应该发生的。

6月28日，贵州瓮安一批群众因县公安局对一名女学生死因鉴定结果不满，冲击县政府和县公安局，大肆打砸抢烧7小时，造成150余人受伤。

瓮安事件仅过四个月，11月7日，深圳宝安区因一名摩托车主意外死亡而引发上千人烧毁警车、停尸警局的群体袭警事件；11月17日甘肃陇南市武都区数千群众因对拆迁处置不满冲击市委和政府机关，砸坏公用车辆和办公设施，打伤干警60余人。

以“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”为己任的执法机关，竟成为民众泄愤和暴力袭击的对象！

反思这数起群体性事件，笔者以为，这些地方的执法机关丧失了执法公信力，出现了公信危机。

要扭转这一颓势，须强势提升执法机关的执法公信力。

笔者愿抛砖引玉，谈谈一管之孔见。

一、公信力的涵义及法律特性

（一）公信力的基本涵义

“公信”，包括“公”和“信”两个方面内容，“公”就是社会公众、大众，是一个泛化的群体范围；“信”则是信任、信用、信心之义。

执法公信力应是社会公众对执法机关的信任和信心，以及执法机关对广大民众保持的一种信用，是一个蕴涵两维互动的概念：

从权力行使角度看，执法公信力是执法机关通过执法活动在社会生活中建立起的一种公共信用，是执法机关据以赢得社会公众信任和信赖的资格和能力；从社会公众角度看，执法公信力是政法机关的执法活动在社会公众心中所建立的一种信服状态，是公众对执法机关、执法工作及执法人员的一种主观评价和心理反映，它体现了人们对法的信仰和遵从。

据此，所谓执法公信力，是指社会公众普遍地对执法权运作具有的信服力和认同感，并遵从执法权运作的一种状态和秩序。

它表明社会公众对执法的信任和尊重程度，也反映执法权在社会生活中的权威力和影响力。

（二）公信力的法律特性

1．主体的交互性。

执法公信力是执法者与公众之间的一种信用关系，一种执政信任，涉及两个主体的双方行为，即信任方（社会公众）的“信”与信用方（执法机关）的“被信”，这实际上是一个双方互动、动态均衡的信任交往与评价过程：

执法权在运行过程中是否具有足够信用，决定了公众对执法的信任度（“信”与“不信”皆为社会公众的主观判断），执法机关的信用状况最终要通过公众的评价得以体现。

只有社会公众普遍地对执法机关具有信任和心理认同感，并因此自觉服从和尊重执法权的运行，才能说执法具备了应有的公信力。

如果执法不能以自己的信用赢得公众的信任，执法公信力将无从谈起。

2．内容的丰富性。

从构成要素看上，执法公信力包括四个必备要素：

一是执法拘束力，即公众是否相信执法行为和执法裁决在法律上所具有的强制力；二是执法判断力，即公众能否相信执法者具有公允地认定事实、适用法律的理性判断能力；三是执法自制力，即公众能否感知并相信执法者具有必要的自我约束能力而不为外部诱惑、压力及个人情绪、欲望所左右；四是执法排除力，即执法机关是否具有排除一切外界施加的不当干扰和非法妨害的能力。

3．评判维度的归一性。

针对执法机关的执法活动，不同的主体有不同的利益需要和评判维度。

作为执法机关和执法人员，他们追求的是以事实为根据，以法律为准绳，使事件得到正确处理；作为当事人，既然执法机关介入纠纷，就希望得到一个公正的结果，也希望在程序上得到公正的对待；作为其他参与人，虽然处理结果和他们没有直接的利害关系，但在参与的过程中能否受到公正对待，直接决定了他们对法律的感受与认知；作为社会公众，虽然他们暂时不是当事人，但在当今社会之中难免会与执法机关打交道，如果执法不公，他们的利益就会受到潜在的威胁。

因此，不同主体对执法公正评价标准与维度确有很大不同，但万流归宗，各方都有一个共同的价值追求，就是实现公平正义。

这就决定了执法公信力评判的归一性。

4．关联元素的整合性。

执法公信力的构建、持续关联着执法权威、执法公正、执法人员素质，以及社会公众的法律信仰等元素。

其中，执法权威与构建执法公信力既有联系又相互支撑，执法具有权威性可以增进执法公信力，反之亦然；执法公正是执法公信力的基本价值元素，只有公正的执法才会赢得公众的信任与信赖；执法制度是执法公信力的前提性元素，只有从制度上保障执法不受任何外来非法干扰，公众才能够相信其公正性；执法人员素质是执法公信力的主体元素，公众对执法机关的信任，不可避免地与执法人员的素质紧密相连；社会公众的法律信仰是执法公信力的心理元素，人们只有忠诚地信仰法律，才可能对适用法律活动的执法产生尊重和信任。

这些元素相互整合，和谐共生，共同体现执法公信力的内在要求。

二、目前我国执法机关执法公信力的现状及成因剖析

（一）目前执法机关执法公信力方面存在的主要问题

1．缺乏执法为民的理念，公信意识不强。

某些执法人员对执法公信力问题重视程度不高，对执法公信力的内涵、重要性等缺乏正确认识，对如何提升执法公信力缺乏判断和准确把握。

有些人认为公信力纯属社会公众主观判断，执法机关对此无从掌控；有些人缺乏大局意识，不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系，就案办案，机械执法，不关注民生，不积极回应社会需求；有些人只在宏观层面方面保证执法质量，忽略执法程序细节，无形中损害了执法机关的执法公信力；还有些人缺乏群众意识，群众工作做得不细致、不到位、不理想，致使有些执法活动案结事不能了，当事人不断申诉、上访，提高了执法成本，增加了社会不稳定因素，对执法机关的执法公信力产生负作用。

2．缺失培育执法机关之公信力的相关制度。

近年来，执法机关在推进执法规范化方面做了大量工作，也取得了明显成效，但在执法办案的某些具体环节未完全规范，有些人办案随意性较大，尤其是对一些非程序化、非规范化的工作方式的依赖，导致某些环节上执法不严格、不规范、不文明。

有些人受私利驱动，执法不作为或乱作为；有些人不注意执法的方式方法，不关注执法对象（包括单位、相对人及其亲属）的感受；有些人习惯用威权压服的手段处理矛盾纠纷，结果是旧矛盾未了反增了新矛盾。

同时，现阶段执法活动的透明化程度仍然较低，社会公众对执法办案活动缺乏监督，对执法公正性产生怀疑，这都损害了执法机关的执法公信力。

3．执法人员素质、执法水平都比较低，难获公众信任。

执法工作人员是执法公信力的主要载体，社会公众对执法机关的评价，很大程度来源于对每个执法人员的具体执法行为的认知、评价，但是现阶段执法队伍的整体素质和执法能力与人民群众的期望仍有一定差距：

一是个体素质不高能力不强，执法水平有限，可以及时结案的未能及时查清，执法质量存有瑕疵，当事人对处理结果不信服；二是执法过程不注重释法说理，割裂了“情、理、法”的关系，忽视当事人的理解和感受，一些案件虽无法律上的偏差，但由于缺乏必要说理及事后解疑释惑工作，当事人无法理解和认可；三是现阶段执法的公开化、透明化程度较低，社会公众对执法活动缺乏监督，进而对执法的公正性也产生怀疑；另外，某些执法人员不清廉，执法过程中办人情案、关系案，严重损害了执法机关的执法公信力。

（二）影响执法机关执法公信力的原因分析

1．“礼治”传统下造成的公众法律信仰缺失，是阻碍执法公信力形成的历史文化根源。

社会公众对法律的普遍信仰是执法公信力得以产生的前提和基础，而我国有着悠久的礼治传统，法治底蕴不足，多数公众对法律和执法的认知十分有限，对法律的社会作用认识不够，无法形成对执法过程与结果的客观理性评价。

同时，由于“官本位”、“权大于法”等封建残余思想的根深蒂固，许多人在选择权利救济途径时，往往寄希望于“包青天”式的高官和要员，而不愿通过正常的法律途径来解决。

实践中上访使问题得到解决的诸多案例，更加深了人们对执法的不信任感，促使更多的人走向上访之路，导致“小访小解决，大访大解决，不访不解决”，突显了现阶段执法公信力不高的现实。

尤其是在目前社会体制转型、社会面临信用危机的情况下，部分群众对执法的不信任情绪很容易泛化为一种普遍的社会心理，动摇法律在公众心目中的至上地位。

2．目前与日俱增的执法需求与执法供给不足之间的矛盾，是阻碍执法机关获取公信力的现实制约因素。

随着我国市场经济的迅猛发展，整个社会结构、社会组织方式和社会利益格局正在发生深刻变化，我们党和政府在执政治国方略上也作了相应的调整，原先的“万能政府”正向法治观念下“精简、廉洁、高效和有限”的服务型政府转变，政府职能不断地从市场这只“看不见的手”的势力范围中退出。

但，各种利益主体间的矛盾和摩擦却日益加剧、社会纠纷不断涌现，绝大多数社会纠纷的解决都压到了执法队伍身上，社会民众对公正执法的期望更加迫切，社会公众对执法机关的依赖也空前加重。

本应是“公平正义一道最坚实防线”的执法机关却在日益增多的案件纠纷面前，从机构设置、人员编制、技术装备、资源配置、制度设计等等方面无法承载这样的重负。

执法实践中案件大量积压，一些本应通过执法途径解决的矛盾纠纷也只能排除在执法程序之外，一些本可以及时解决的纠纷被黑色或灰色力量乘虚介入，由此带来的当事人投诉无门等一系列问题，无疑加重了人们对目前执法机关的失望和愤懑。

3．社会道德失范和信用危机给执法公信力带来极重的负面影响。

诚实守信是中国的传统美德，也是现代社会的公用资源。

但因自身体制不甚完善，西方价值观的加速侵蚀，目前社会道德失范现象比较严重，由公平、公正、诚实守信等价值系统所建立起的“信用”“信任”，已成为目前稀缺的社会资源。

在社会性的信任危机面前，执法公信力同样遇到了严重挑战。

社会转型过程中，制度短缺造成的权力约束缺失，权力寻租中的一些执法不公、贪赃枉法现象，使得部分群众对执法的不信任泛化为一种普遍的社会心理，进而动摇了法律在公众心中原本脆弱的地位。

4．现行执法体制自身的缺陷，也制约着执法公信力的提升。

从立法层面上看，由于我国现行的许多法律制度往往强调宏观上的建构，忽略微观上的精雕细琢，在吸纳西方法律文明时，未能处理好精髓与皮囊的关系，未能处理好本土资源与世界趋同化的关系，以致一些美好初衷往往水土不服，不能与其他制度相互匹配，发挥其应有的社会作用，执法地方化、部门化、功利化现象十分严重，使执法机关的执法公信力受到严重损害。

当前社会转型时期，公众的执法需求急剧增加与执法资源长期短缺之间的矛盾，不但使现有的执法资源出现了严重“超载”，一些矛盾纠纷却被挡在执法门槛之外，由此带来的执法活动久拖不决、当事人投诉无门等一系列问题，也加重了人们对执法机关的愤懑。

三、提升我国执法机关执法公信力的主要对策

提升执法公信力是一项长期的社会工程，既需要执法机关和执法人员的不懈努力，也需要社会公众的良性互动；既要有科学完善的体制和工作机制，也要有良好的执法环境。

我们应当充分考虑当前影响执法公信力的各种因素，全方位、多角度地采取措施，以实实在在的努力获得人民群众对执法工作的最大信任。

（一）落实执法为民理念，筑牢执法公信的思想根基

“执法为民”是社会主义法治理念的本质要求，也是提升执法机关执法公信力的思想基础和核心所在。

执法机关和执法干警只有牢固树立和深入实践执法为民思想，坚持以“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”为信条，增强执法工作与公众之间良好的双向互动，真正做到在思想观念上为民，在工作措施上便民，在实际效果上利民，才能在执法实践中取信于民。

我们只有充分发挥执法职能，才能使社会公众从执法机关的执法活动中，感受到自身权益得到切实维护；我们还须正确处理履行职能与服务大局的关系，坚持做到既严格公正执法，又自觉服从大局，及时回应社会公众对执法工作的期待和要求，使执法机关办理的每一起案件、处理的每一起纠纷都经得起法律的衡量和社会公众的评价。

着眼提升执法公信力，须进一步改进执法方式与作风，不断完善和落实各项利民、便民、亲民措施，以公正、文明的形象和看得见、摸得着、感受得到的服务，拉近执法机关与人民群众的心理距离，使执法人员更具有亲和力。

（二）提高执法队伍执行力，夯实执法公信的素质基础

执法人员是执法机关执法公信力的主要载体，社会公众对执法机关的评价，很大程度上来源于对每个执法人员的具体执法行为的认知及评价。

但是现阶段执法队伍的整体素质和个体素质与人民群众的期盼有一定差距，社会公认度还不够高。

因此，执法机关的执法公信力建设首先应当从提高队伍素质入手。

一方面，要围绕提高法律监督能力，大力加强队伍专业化建设。

建立以法律思维培育、升华实践经验为主要内容的执法人员培训体系，通过经常性的分类培训，不断提高执法人员对事实的判断能力、对法律政策的把握能力以及对矛盾纠纷的调处能力，逐步实现由知识型向能力型转化，由普及型向专业化转化，由经验型向素质型的转变；另一方面，我们紧紧围绕塑造良好社会形象，切实加强执法职业道德建设。

执法人员要赢得社会公众的充分信任，不仅要具有公正执法的办事能力，还应具备可靠的人格品质和良好的职业操守。

个别执法人员不清廉，即使是与当事人之间一顿饭、几瓶酒、几条烟的交往，都会使整个的队伍职业操守遭到玷污、执法公正受到质疑。

因此，执法机关的职业道德建设和党风廉政建设须从对执法人员日常行为及生活小节入手，积极探索对其生活圈、社交圈的制度化、规范化监督，确保执法队伍廉洁、公道、诚信的良好职业形象。

（三）改进执法程序机制，完善执法公信的制度保障

制度是执法公信力建设的核心层面，执法机关的执法公信力要靠科学合理的制度及有效运行机制来塑造和体现。

当前在推进执法改革与执法规范化建设的过程中应当从既有利于执法目的实现，又有利于增进社会公众互动与信任的角度，对执法过程中容易影响执法公信力的某些环节加以改善。

人民群众对执法工作的要求是具体的、现实的，他们不仅关注其宏观职能的发挥，更关心每一个具体的执法过程；不仅要求执法公正，而且期待公开透明。

作为当事人或相对人，他们不仅希望得到一个公正的处理结果，还要求在程序上受到公正对待。

实践中出现针对执法机关执法问题的上访，有相当一部分是由于程序瑕疵所致。

因此，执法机关须从增进执法公信力的高度，不断完善执法程序机制，提高执法规范化水平，使执法机关的每一个执法活动既合乎严格公正文明执法的要求，又能够让当事人和社会公众心悦诚服。

（四）情理并重以理说法，增强执法机关执法的说服力

法律文书作为执法机关执法活动的“终端产品”，其本身就是执法公信力的重要载体和体现。

如果法律文书不能清楚叙述基本案情，不能说明案件事实与法律法规、处理结论之间的因果关系，不能以理服人，即便处理结果是正确的，也很难得到当事人及社会公众的认同。

因此，执法的每一环节应当加强说理成分，通过“融情、辨法、析理”，增强执法人员调解、裁决的合法性与合理性，拉近政法机关、执法人员与当事人之间的距离，避免、减少当事人对执法公正的无端猜疑和不必要的申诉上访，降低执法成本，节省执法资源，社会才会更加和谐。

（五）增强与公众良性互动，塑造“阳光执法”的公信形象

加强与社会公众的沟通互动、增加执法工作的透明度，是缓解矛盾，消除误解，增进理解，提升执法公信力的重要途径。

因此，执法机关在“练好内功”的同时，应及时了解并满足社会需求，大力推行以“公开、公正、公信”为内涵的“阳光执法”，不断增强执法工作与社会公众的良性互动：

一是全面落实和深化政务公开，不断拓展政务公开的范围和内容，将政务公开与执法管理制度、执法质量考评体系、内外监督制约机制等有机结合起来，保障社会公众的知情权、参与权和监督权，立信于民；二是强化执法活动中的民主氛围，不断推进执法的社会化。

执法公开与民主监督是体现公信力的重要途径，而人民监督员制度开启社会公众直接参与和介入政法机关执法活动的先河，从理论和实践上为政法机关执法社会化开辟了道路。

发挥监督员的监督作用和社会影响力，规范人民监督员的选任和管理，进一步完善案件处理的公开听证、答询制度，使之真正成为政法机关执法民主、公开、公信的有力体现；三是正确接受和应对新闻媒体监督，畅通与社会公众沟通的渠道。

随着信息传媒技术的发展，新闻媒体已经成为绝大多数公众获取信息和反映意见的主要途径，执法机关在与社会沟通互动过程中，必须正确认识和把握新闻媒体的桥梁与媒介功能，正确引导媒体报道，理性对待和正确接受媒体监督，防止不适当的舆论压力给执法办案带来负面影响，实现执法机关、媒体与公众之间的良性互动。