关于淄博市政府投资项目管理问题的调研.docx

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关于淄博市政府投资项目管理问题的调研

调研报告

关于淄博市政府投资项目管理问题的调研

边晓

政府投资是整个社会投资中极其重要的一部分，它是以政府为主体直接配置资源的投资行为。

政府投资项目是指为推动国民经济和区域经济的发展、满足社会文化生活需要，以及出于政治、国防等因素考虑，通过财政预算投资兴建的项目。

当前，淄博市政府投资项目以其投资规模大、涉及范围广成为政府财政支出的重要领域。

因此，加强政府投资项目管理成为加强财政支出管理，实现合理节支、科学增收的主要内容。

一、加强政府投资项目管理的必要性

（一）加强政府投资项目管理是提高政府执行力的需要

政府履行工程项目管理职责，执行力是不可或缺的要素，执行力弱，就会政令不畅，有令难行，甚至有令不行。

从政府投资项目管理的现状来看，部分政府投资项目管理组织较混乱，分工不明，职能交叉，各相关职能部门各自为政，管理越位与缺位并存，相互扯皮，效率较低，项目实施中执行力弱，监管不严，漏洞较多。

加强政府投资项目管理，理顺政府投资项目管理各有关部门之间的关系，建立职责分明、沟通顺畅、配合密切的政府投资项目管理体制，可有效减少推诿扯皮现象，防止管理真空，切实提高政府执行力。

（二）加强政府投资项目管理是建立公共财政的要求

政府投资作为一项经济活动，是公共财政管理的一项重要内容。

通过加强政府投资项目管理，既可解决市场不能有效配置的公益性及公共基础设施建设等问题，保证财政资金投向的合理性，又可遏制截留、挪用建设资金，高估冒算和“三超”浪费等现象发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和经济性，还能促使政府在投资决策中慎重行事，完善财政分配的民主决策机制，提高财政预算安排的科学合理性和透明度。

加强政府投资项目管理是财政部门合理配置资源、依法履行管理职能的重要手段，是财政工作的重要组成部分，是推进公共财政建设的重要内容。

（三）加强政府投资项目管理是提高资金使用效益的需要

当前，部分政府投资项目投资计划制订不够严谨，缺乏科学论证，项目实施中对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象缺乏有效的外在管理和制约措施，“钓鱼工程”、“胡子工程”较为普遍，不仅影响投资效益，浪费国家财力和公共资源，而且容易滋生腐败，影响社会稳定，损坏政府投资项目在公众中的形象。

加强政府投资项目管理，通过有目的的计划、组织、指挥、调节和控制，有助于规范政府投资行为，加快工程进度，保证财政资金的合理高效使用，提高政府投资效益。

二、政府投资项目管理存在的主要问题

（一）法律约束程度不够，缺乏统一的管理制度和规则

由于我国还处于社会主义市场经济初级阶段，整个市场经济的法律制度及各项规章制度还处于探索和实践阶段，还不够健全和完善。

尽管我国已经有了项目管理相关的法律法规，出台了《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》等，但仍尚未出台配套的管理制度和实施细则。

各地方政府在体制和管理方式上做法不一，虽然一再强调政府工程不准“三超”，但对“三超”没有处罚法规，不能有效控制投资项目的建设规模和标准，各级地方政府的有关法规除了不尽完善之外，还存在相互抵触现象，政府投资项目管理无法可依的现象依然存在。

（二）政府投资管理主体较多，政出多门，难以形成合力

政府投资项目涉及多个政府部门，虽然都参与项目的管理，但是没有一个部门承担投资主体的全部责任，项目建设单位没有获得真正的法人地位，也无须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化。

政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判员二任一身。

政出多门，责权划分不够明确，部门之间配合不够协调，责任落实不够到位，难以形成合力。

（三）内在环节管理力度不够，缺乏定性的管理体制

1．资金管理方面

一是概算控制乏力。

概算是控制政府投资项目的重要指标。

目前，淄博市政府投资项目投资控制概算与结算偏差大的现象仍然存在，究其原因是多方面造成的，但主要原因是概算编制设计的准确度偏低、建设单位缺乏对项目投资进行控制的主动意识。

建设单位为争取项目立项、少缴规费，通常虚报投资额，有的项目以估算、匡算代替概算，概算编制及审查流于形式，且有的概算编制不够细化，存在多列、少列及漏列现象。

有的建设单位在投资控制中对概算阶段缺乏重视，认为概算只是一个参考，并错误地认为决算和招投标才能真正“省投资”，在意识上缺乏对前期投资的控制，导致报送给政府有关部门的概算随意性较大，准确度较低。

如，2009年，我们对某重点项目进行评审，项目提报概算2.3亿元，经评审，针对工程量计算错误、定额错套、施工工艺不合理等问题，逐一进行深入分析，通过实地测量、复核工艺等方式实际结算后，审定值仅为1.36亿元，概算超出结算9400万元，超出比例高达40.9%，对政府合理安排投资计划造成很大影响。

二是全过程跟踪评审机制不尽完善。

政府投资项目金额大、关联性强，对推动国内经济的发展起到了重要作用，因此采取有效措施加强政府投资项目的造价控制，对管好、用好建设资金，提高政府投资效益具有非常现实且重要的意义。

全过程评审就是其重要手段之一。

以往对基本建设项目的评审大都局限于竣工结算和财务决算的审核，尚不能完全对项目的事前、事中进行评审，财政评审的作用得不到充分发挥，对项目的竣工结算和财务决算审核均属于事后审核，即便发现在投资估算中的高冒估算、设计不合理等状况，也因工程完工、工程款已基本拨付等难以实施有效的修正措施。

因此，要对政府投资新建和在建基本建设项目进行全过程跟踪评审和监督管理，在细化预算的基础上，对项目的概、预算执行情况、结算及财务管理状况进行全面审核，实现政府对投资项目的动态管理及投资进度监测，以逐步推进政府投资项目的追踪问效工作，规范政府投资项目管理。

随着评审关口的前移，近几年淄博市对预算执行阶段的评审力度不断加大，全过程跟踪机制不断完善，但受全过程评审机制不尽完善等因素的制约，对部门预算编制等前期阶段的评审力度仍有待加强，项目支出事前评审机制的相关政策、配套制度相对滞后，全方位、全过程评审机制有待进一步完善。

2．项目管理方面

一是前期工作深度不足。

部分项目前期工作不够细致。

有的部门在项目决策时，部门利益往往成为决策的重要依据，投资效益则放在第二位。

对于项目的可行性论证不够充分，前期工作不够到位、走过场，政府投资项目的决策机制不够完善，在工程实施中随意更改施工图的现象时有发生，导致施工过程设计变更频繁，对项目的进度和计划造成一定影响。

部分基础设施或公益性项目，在项目立项、概算审批、调整概算等重要环节执行程序不够到位。

有的项目在立项时强调时间紧、任务重，前期工作往往不被重视，使可行性变为可批性，导致项目在建设过程中因规划调整、更改设计方案而重复施工或返工，造成不必要的损失和浪费。

二是招投标规范性不够。

为了加强对招投标的规范管理，1999年8月国家正式颁布了《中华人民共和国招投标法》，国家制定了一系列法律、规章及政策性规定，使我国建设项目活动向着规范化、公开、公平、公正、节约投资等方面迈进了一步，取得了一定成绩，但仍存在一定问题。

《中华人民共和国招投标法》规定：

勘察（测）设计单项合同估算价在50万元人民币以上的必须招投标。

而项目实际实施过程中，很多应实行公开招标的项目未招标，或招标不规范、规避招标，有的招标人使用虚假资质，使用各种手段排斥潜在招标人，使项目未得到充分竞争，为后续建设管理及造价结算留下隐患。

三是监理职能弱化。

监理对提高工程质量、控制投资和工期起到了重要作用。

近年来，由于监理市场的不正当竞争，监理作用逐渐弱化。

基础设施建设发展快，具有合格资质的监理队伍不足，建设市场的管理又跟不上，致使出现了一定程度的混乱局面。

监理出现“有证者投标，无证者服务”、外聘监理人员多、离退休人员多、无证人员多等现象，甚至有的项目没有实行监理制，难以实施有效监督。

在2009年政府投资的某项目中，签证大部分已经过监理认可签字，经评审，仍有部分签证不具体、表达不清，未对现场发生的事情进行如实反映和详细描述，通过不同形式将工程量等上浮。

以其中一项工程为例，该项工程总审减值5485.98万元，仅不合理签证就审减资金522.26万元，占审减值的9.5%。

在2011年评审的某项目中，项目审减值3437.16万元，仅因监理不到位一项就审减资金1879.39万元，占总审减值的54.7%。

四是绩效评价制度相对滞后。

绩效评价是政府投资项目管理的重要环节。

指对项目投入运行后的实际效果，投资产生的技术、经济、社会、生态效益和影响等方面进行的综合评价，是正确衡量政府投资决策水平的基本尺度和根本依据，有助于对今后的政府投资计划和项目管理提出指导性建议。

目前，淄博市政府投资项目绩效评价制度相对滞后，尚未全面推开，难以充分发挥绩效评价对政府投资决策的影响作用。

三、加强淄博市政府投资项目管理的建议

（一）完善相关法律法规，从源头上规范政府投资行为

应建立一套较为完整的法律制度。

一类是项目运作过程中涉及项目建设本身的法律，另一类是防止营私舞弊和腐败等方面的法律，二者相辅相成，能够对政府投资项目管理起到规范和监督作用。

应加快研究制定社会经济和现代项目管理发展所需要的法律法规，进一步推进项目管理的法制化进程。

另一方面，针对重大项目管理存在的违法违纪现象，应加快预防项目建设领域腐败的相关法律法规的制定和完善。

与此同时，应加快普及法律知识、提高法制观念，在建设领域形成严格依法办事的良好氛围。

（二）统筹协调，从内涵上理顺项目管理体制

一是完善政府投资项目管理部门协调机制。

应加强政府投资项目管理部门之间的沟通协调，明确各自职能及应承担的责任，完善决策机制，前期调研、项目立项、组织实施到竣工验收各环节责任落实，正确把握投资机会的准确性、建设方案必选的全面性、项目实施的可行性及经济效益的合理性，以实现对政府投资项目的全过程管理。

二是吸收专业人才。

项目管理具有很强的专业性、技术性，应广泛吸收熟悉基本建设程序和相关法律法规及富有专业知识和经验的人才，统筹协调部门内部人员，各负其责，各尽其能，发挥其专业特长，从本质上实现项目的专业化管理。

杜绝政府投资项目管理政出多门、多头管理、出了问题无人问责的现象，从内涵上理顺项目管理体制。

（三）强化内在环节管理，从细节上提高政府投资效益

1．资金管理方面

一是细化概算编制。

概算是控制投资的主要依据，是政府确定投资计划，进行投资宏观管理的有效手段之一。

要重视初步设计概算在控制投资方面的重要作用，充分做好概算审查工作，进一步细化概算编制，严格按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”的原则控制投资成本，避免概算被大幅突破，给政府计划部门和财政部门造成压力和困难。

强化概算管理，一方面各相关部门要重视概算的审批，增加概算的权威性。

另一方面要建立概算审查评估制度，对概算编制说明和编制深度、编制范围、建设规模、设备配置、工程量、计价指标和其它费用进行全面审查，确保概算的准确性。

维护概算执行的严肃性，概算一经批准就不得随意调整。

二是强化全过程评审。

评审工作要立足全方位、全过程资金管理，财政评审应贯穿于资金分配、拨付、使用、管理的全过程。

一方面通过从工程前期招标到竣工决算全过程的评审和监督，促进和强化建设单位规范管理，有效规避投资风险，实现建设单位现场管理、财政部门资金管理和造价管理的“三位一体”；另一方面，通过跟踪评审进一步确立财政评审工作的地位，用事实彰显财政投资评审的价值和作用。

通过对项目的全过程跟踪评审，使得一些隐蔽工程、能产生虚报的项目都在事中过程得以解决，以降低工程造价。

强化全过程评审，使其成为预算编制的必备环节，全力为积极的财政政策服务，确保财政资金用的安全、用的透明、用出效益。

2．项目管理方面

一是加强项目的可行性研究。

加强政府投资项目的可行性研究报告、投资计划及规划设计的管理，充分做好立项审批等项目前期准备工作，避免在项目实施中因规划调整、重大设计变更引起的政府投资项目的变化。

建设单位应当委托具有相应资质的咨询机构编制可行性研究报告和初步设计文件，报发展和改革行政主管部门按照规定审批。

发展和改革行政主管部门审批可行性研究报告和初步设计文件及概算时，应当委托具有相应资质的咨询机构评估或者组织论证。

涉及市政基础设施的政府投资项目，其项目建议书、可行性研究报告、初步设计应当征得市政基础设施行政管理部门的同意。

政府投资项目应严格执行基本建设审批程序，禁止边勘察、边设计、边施工的“三边”模式。

二是进一步规范招投标行为。

加强对招投标工作的检查和监督力度，严格执行招投标法有关规定，有效查处和打击招投标各环节中存在的违规违法行为，强化对招投标的事前、事中、事后管理、实行全过程监督。

确保招投标工作的公开、公平、公正、择优和诚实信用的原则，同时注重合同内容与招投标文件实质性的审查，对违反《中华人民共和国招投标法》的，应加大查处打击力度。

三是加大对监理部门的整治力度。

监理作为工程建设市场的三大主体之一，理应发挥重要的作用，政府应规范监理行为。

对违规行为，要严肃查处，情节严重的，要坚决吊销资质证书，依法将其清出监理市场。

严格市场准入制度，不符合资质要求的监理企业不予入内，从而有效制止素质较低的监理企业采取压低监理费率来承揽业务，扰乱市场秩序。

四是强化项目绩效评价制度。

推进绩效财政管理，需要完备的制度体系来规范和保障。

对管理的各个环节，都要制定具体可行的管理制度、业务规程和操作细则，明确各个环节、各个岗位的绩效目标和管理规程，健全覆盖所有财政资金和管理运行全过程的制度体系。

绩效评价是推进财政管理改革的重要内容之一，主要包括目标评价、实施评价、效益评价等，检查项目实际完成情况，分析实际发生改变的原因，以此判断预期目标的实现程度。

应把服务公共财政管理，构建绩效预算管理体系作为绩效评价工作的重点，积极构建以部门预算为切入点的财政支出绩效评价体系，按照财政管理科学化、精细化的要求，全面引入绩效预算管理理念，并逐步实现制度化、常规化。

确定政府投资额在50万元（含）以上的支出全部纳入绩效评价；投资额在50万元以下的，结合财政工作实际，选择重点项目进行评价。

具体工作中，通过事前绩效评价，评价项目支出的安全性、合规性、有效性，将绩效评价结果作为编制和审核预算的重要依据，以达到合理、有效分配资金的目的。

因此，要高度重视政府投资项目绩效评价工作，对照前期决策效益指标和建设投用后实际取得的经济、社会效益和环境影响进行比较和分析，不断总结经验，吸取教训，更好的指导今后的政府投资项目管理工作，实现投资、工期和质量三大控制，全面提高项目的投资效益。