城市化进程中的社区建设与管理.docx

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城市化进程中的社区建设与管理

城市化进程中的社区建设与管理

【内容摘要】社区是城市的基础，是城市社会管理最基本的单元，随着改革的深化、市场经济的发展和城市化进程的加快，社区在加强城市管理、服务市民生活、提升文明程度、发扬基层民主等方面的作用越来越突出，而我国社区在社区党组织建设、社区财政投入机制、社区参与、社区工作队伍建设、社区与政府的职责划分及社区服务等方面存在许多不足，与日益加快的城市化进程不相适应。

因而，从城市化的角度研究社区发展，是促进中国社区健康发展的重要切入点，同时对于推动中国城市化进程和社会经济协调发展亦具有重要的现实意义。

【关键词】城市化进程社区建设

Thecommunitybuildingandmanagementintheprocessofurbanization

【Abstract】Thecommunityisthefoundationofthecity,andthemostbasicunitofsocialmanagementofthecity.Withthepromotionofthereform,thedevelopmentofmarketeconomyandthequickeningofurbanizationprocess,thecommunityplaysamoreandmoreoutstandingroleinstrengtheningcitymanagement,servingcitizen'slife,promotingcivilizationintensity,anddevelopingthedemocracyingrass-rootsunits,etc.However,theChinesecommunityexistalotofdeficiencyincommunity'sparty'sorganizationalbuilding,communityfinanceinvestmechanism,communityparticipatein,communityjobbuildingofcontingent,communityandgovernment'ssegregationofdutiesandcommunityservice,etc,andwhichcan'tconformwithurbanizationprocessaccelerateddaybyday.Therefore,studyingcommunitydevelopmentfromtheangleofurbanizingisanimportantbreakthroughpointthatprotectsthehealthydevelopmentofChinesecommunity,atthesametime,whichhasanimportantrealisticsignificancetotheChineseurbanizationadvancementandsocialeconomycoordinateddevelopment.

【Keywords】urbanizationprocesscommunitybuilding

一、中国城市化进程阶段和问题

1978年改革开放以来，中国的城市化在国民经济高速增长条件下迅速推进，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的小城镇数量迅速扩张。

2003年以后，我国的城市化进入了快速发展阶段，城市的经济、社会、政治迅猛发展，城市的基础设施、空间结构等进一步优化。

但是，快速发展的城市化，仍存在一些问题。

（一）中国城市化进程阶段改革开放以来，我国的城市化进程大致经历了以下四个阶段：

1、1978－1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段这个阶段的城市化带有恢复性性质，“先进城后建城”的特征比较明显。

第一，表现在大约有2000万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业，高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城市；第二，城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；第三，这个时期开始崛起的乡镇企业也促进了小城镇的发展；第四，国家为了还过去城市建设的欠帐，提高了城市维护和建设费，结束了城市建设多年徘徊的局面。

这个阶段，就人口来看，城市化率由1978年的17．92%[1]提高到1984年的23．01%，年均提高0．85个百分点。

[2]

2、1985－1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。

改革开放以来，以乡镇企业为动力的小城镇，打破了“农村—农民、城市—市民”的格局，将农村经济和社会发展推向一个崭新的阶段，开创了有中国特色的城市化道路。

到1997年，小城镇由1978年的2173个增加到1.82万个（加上4万多个乡政府所在地和2000多个国营农场所在地，以及一部分在行政村基础上发展起来的小集镇，总量已达5万多个），有100多万个乡镇企业聚集在各类工业小区和小城镇里。

3、1992－2002年，城市化全面推进阶段

以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。

1992年到1998年，城市化率由27．63%提高到30．42%，年均提高0．42个百分点。

[3]进入90年代以后，我国城市化，已从沿海向内地全面展开。

1995年底与1990年相比，建制市已从467个增加到640个，建制镇则从12000个增加到16000多个；从人口来看，城市化水平也从1990年的26．41%提高到28．62%。

[4]大中小城镇建设投资的扩张，已经成为90年代新一轮经济高速增长的主导因素。

4、2003年至今，城市化进入快速发展阶段这一阶段的城市化，突出表现为经济、社会、政治，以及城市基础设施、空间结构、用地拓展等进程可以以不同的速度发展，呈现“错位式”的并进。

2003年，我国人均国内

生产总值总量是9101元[5]，按照现行的汇率计算，2003年我国的人均GDP达到1090美元，首次突破1000美元。

北京、上海人均GDP分别为32061元，46718元[6],已经超过3000美元，世界城市发展的一般规律表明，人均GDP超过1000美元时，城市化进程将进入成长期；当人均GDP超过3000美元时，城市化进程将进入高速成长期。

这标

志着中国城市化进入快速建设和发展阶段。

截至2006年，全国城市总数达661个，其中地级及以上城市287个，比2002年增加8个，地级及以上城市（不包括市辖县）年末总人口36764万人，比2002年末增加3840万人，增长11.7%，东、中、西部城市化水平分别达54.6%、40.4%和35.7%[7]；

（二）中国城市化的问题

尽管中国的城市化已经获得不少成就,但在中国城市化推进过程中，经济结构转化与社会生活结构转化并未得到同步发展，两者之间存在明显落差，呈现出城市化滞后于工业化的发展格局。

中国城市化滞后于工业化主要表现在基础设施建设和科教文卫事业以及社区建设滞后等方面，其中社区建设的滞后较为明显。

社区，是指城市中居民集中居住生活的地域共同体。

社区是社会的基本单元，也是城市社会管理的微观基础。

在中国城市化推进过程中，社区建设明显滞后，比较典型的有“村镇病”、“二元社区”问题和“城中村”现象等。

社区建设的滞后既是城市化滞后于工业化格局的产物，更是其在社区层面的反映。

社区建设的滞后对城市化的发展，尤其是城市社会的扩张形成制约。

因此，认识社区建设在城市化进程中的重要地位，分析其存在的问题并加以解决，对于进一步加快城市化进程具有重要的意义。

二、社区建设在城市化进程中的重要地位

（一）社区是城市化进程中各种矛盾的集中地城市化是任何国家在现代化建设过程中所无法违抗的普遍规律。

根据国际经验和统计数据，目前我国正处于城市化加速期。

近几年，我国城市化水平保持年均近1.5个百分点的速度增长；全国的城市化率已从2001年的37.66%提高到2004年的42.99%[8]；而城市经济对GDP勺贡献率已超过70%随着城市化的快速推进，一些影响社会和谐的问题也日渐突出：

一是随着经济社会结构的变化，处于城市化进程中的社区居民在经济利益、社会就业等方面产生大量问题和矛盾，出现了城市化后的农民种粮无地、上岗无位、就业无门等现象，还有城中村改造拆迁所引发的利益矛盾等问题，这些都制约着城市区域性的协调发展。

二是随着城市化进程的加速推进，大规模的“城中村”改造和大量外来人口的涌入，都在促使处于城市化进程中的社区不断产生利益诉求不同的社会群体，而每一个新形成的社会群体都有自己特殊的利益关系，它们之间存在一定程度的疏离、排斥甚至对立的状态。

三是随着城市化进程的加速推进，世代以土地为生的农民在自然经济中形成的小农意识成为影响他们在精神世界、思想道德等方面与城市文明实现对接的最大障碍。

由于这些“新市民”不能立刻适应城市文明，不能马上适应现代城市的节奏和管理，从而引发了社区生活中的诸多问题，如在社区违章搭建、乱扔垃圾、高空抛物、破坏绿化、黄赌毒等屡有发生，这些都是在城市化进程中必须着重加以解决的问题。

（二）社区建设是城市化进程的重要组成部分社区作为一种微观小社会，地缘关系即“地域”相关性是其基本特征。

这种地域性的社会生活共同体，是一种“熟人社会”，而地缘群体最基础的关系是邻里，邻里在农业区发展为村、乡，在城市发展成胡同、小区、街道、城区。

在城市化的推进过程中，社区建设在城市化过程中的功能和地位日益突出，因为涉及城市化的各项改革、发展、稳定都依托于社区；而要解决的各种社会问题、要缓解的各种利益纠纷，也都离不开社区，因此，社区建设是城市化进程的重要组成部分：

一是从结构上看，城市化是一个系统工程，而社区建设是这一系统工程中的子系统，是城市化的有机组成部分。

二是从功能上看，城市化过程中的城市建设必须延伸到基层社区，并依据实际为基层社区创造更加方便、高质量的环境。

而社区的建设和发展，正是实现城市化的牢靠基础。

社区建设愈是成功，城市化的步伐就愈扎实,发展后劲就愈强劲。

三是从内容上看，社区建设的内容几乎涵盖了经济、政治和文化生活的各个方面，如维护社会秩序，搞好社会治安，营造整洁、优美的社区环境等等，而这些内容，也是城市化在实现一个地区从农村向城市转变过程中所涵盖的基本内容。

（三）社区建设是实现城市化战略的重要载体城市化作为我国实现现代化的重要战略，如果随着城市化的深入推进而各种社会热点、难点问题长期得不到解决，社会群体就会产生被剥夺感，进而导致社会冲突和合法性危机，必将影响社会的整体建构。

而社区建设为建立政府与社会的和谐关系提供了一个新的平台，日益成为实现城市化的有力保障：

一是社区为城市化创造了承接社会变迁的载体。

城市化过程中造成的经济和社会结构的变化，带来了大量市场解决不了、政府又解决不好的问题，比如在城市郊区，有不少已经不再是农民的农民他们无地可种，但并没有真正融入城市的经济社会网络中，他们没有被纳入到城市的政治、社会管理体系中，也没有被纳入到城市的福利与公共品分配体系中。

而社区作为人们生产和生活的“共同体”和重要活动场所，城市化的这种转变找到了相应的承接载体，处于社会变迁中的居民群众的许多需求，或者通过社区的社会服务和自我管理得以满足，或者通过社区组织向政府反映得以满足。

二是社区为化解城市化过程中的社会矛盾提供了良好的管理平台。

城市化带来了一个地区的经济转型和社会转轨，城市化地区的改革、发展、稳定必须依托于社区。

解决社会问题、缓解社会矛盾、维护社会稳定，离不开社区；建立健全市场经济体制，优化投资环境，离不开社区；加强城市规划、建设、管理，提升城市功能，离不开社区。

政府各个部门只有依托社区这个基础平台，才能把自身的管理触角伸向处于城市化变动中的基层社会，才能使城市化过程中的社会矛盾在基层得到有效的调节和控制，才能使城市化规模、速度、质量同步跟进。

三是社区建设能比较有效地消除城市社会病，达到城市分化、社区整合的效应，推动城市化健康运行。

社区建设充分发挥民间力量，以开展社区文化建设、发展社区服务等多种形式，让居民广泛参与，解决个人无力解决的社会问题，以使居民对社区产生家的感觉，增进居民间的信任感、亲近感，开阔心灵，缓解紧张的心理情绪。

四是社区日益成为城市管理创新的基础平台。

在城市化过程中，社区管理体制和管理方式必然发生转变。

政府通过街道办事处、社区居委会、各种中介组织为社区居民提供各种服务，组织各种活动，从而规范社区居民的行为，增进社区居民的互动互助，培养社区居民的自主、自治、参与的意识。

因此，在城市化进程中，社区为城市管理创新的作用正日益显示出来。

三、当前我国社区建设与城市化进程不相适应随着城市化进程的加快，迫切需要建立一整套与市场经济接轨的城市管理体制，社区作为社会管理的基本单位，义不容辞地将成为完善城市功能、提高城市管理水平和居民素质的有效载体。

自上个世纪80年代以来，我国在社区建设上进行了大胆的探索，取得了明显成效，但是，与日益加快的城市化进程相比较，仍然存在很多不相适应的地方。

（一）社区党建落后，未能发挥其在社区建设中的领导核心作用

1、社区党建思想认识滞后

目前，我国社区或多或少存在着对社区党建的滞后思想认识，与不断推进的城市化进程中发生冲突和碰撞，突出表现在以下两点：

一是重实践，轻理论。

社区党建的理论研究跟不上社区党建工作进展，尚未形成一个明确的社区建设的中长期规划，对如何有针对性地开展社区党建工作缺乏前瞻性思考。

区、镇（街道）和社区三个层面上对社区党建工作尚未形成统一的工作思路，特别是部分镇（街道）和社区对社区党组织的地位、功能和任务概念模糊，对及时按地域成立社区党组织存在观望态度。

二是重经济，轻党建。

党员干部中存在“抓经济发展劲大，抓党建工作劲小”的现象，认为社区党建是“虚事情、软任务”，不能带来物质利益和经济效益，不愿花时间和精力在社区党建上；同时，社区党建的合力不强，组织部门抓得多，其它部门抓得少，镇（街道）分管书记、组织委员抓得多，其他党委政府成员过问得少，没有能够形成“上下联动、齐抓共管”的社区党建工作格局

2、社区党员干部素质不高

我国许多社区干部在年龄结构、文化结构、观念素质、服务协调能力等方面存在明显的差距，已很难适应新形势下社区建设的创新和发展。

一些社区干部在工作思路、工作习惯和工作方法上缺乏创新，仍然习惯于简单命令、服从操作式的思维方式和工作方式，无力开展主动性和创造性的工作，以致于在社区群众需要什么、发展什么、服务什么等主要问题上缺乏科学准确的定位和导向，不能发挥先锋模范作用。

3、社区党建活动载体单一一些社区虽然建立了党建工作联系会和协调会，但还没有有效地运行起来，社区党组织在整个社区发挥领导核心作用有困难，没有足够的力量和手段来协调社区内机关、企事业单位的党组织，形成共驻共建机制比较困难。

组织党员活动，开会布置工作的多，办实事、做好事、义务奉献等社会性活动只限于一般性号召、临时性发动，活动内容单调，形式单一。

针对社区特点组织党员开展活动少，不能满足社区党员在社区中工作、生活、学习、活动的需求，党员的先进性、荣誉感、归属感得不到有效体现。

（二）投资运行机制不健全，社区建设缺少重组的资金保证社区建设资金缺乏，来源不稳定，影响了社区建设的开展和社区生活环境的改善，主要表现为以下两个方面：

一是社区建设尚未列入政府的社会经济发展规划，预算中没有用于社区建设的专项资金，政府投入缺乏计划性和经常性，而各职能部门在社区建设方面的投入，往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散，管理不规范，从筹资、使用到监督的各个环节尚未形成制度化，综合效益不佳；二是筹资渠道狭窄，资金来源不足，以项目投资为主的政府投入之外，还有很大缺口。

街道、居委会需要自筹资金，往往困难较大而在社区氛围尚未形成的情况下，驻区企事业单位募捐等社会性集资的数量，目前十分有限。

（三）社区居民参与意识薄弱

1、参与意识不够改革开放以来，政治经济体制改革不断深化，政企逐渐分开，政社逐步分离。

但进展比较缓慢。

社区居民长期以来形成的依赖“单位”和政府的观念并没有根本改变，居民的“自我管理、自我教育、自我服务”的意识并没有真正树立。

社区居民尤其是各类单位在职人员的社区参与意识淡薄，参与行为缺乏，参与程度不高，基本游离于社区公共事务和公共活动之外。

有的地方甚至出现“政府拼命干，居民一边看”的非正常现象。

社区单位尤其是一些条管部门参与社区建设的积极性不高，主动性不强，社区资源共有、共享，社区单位共驻共建的格局基本上没有形成。

2、参与主体不平衡首先，参与社区管理和决策的是该社区中有名望的居民、有较高社会地位的居民和社区居委会成员或积极分子，普通老百姓参与机会较少。

其次，参与人员中老年人多，中青年人少；离休人员多，在职人员少；女同志多，男同志少等。

3、参与机制存在缺陷这主要体现在：

社区参与以被动的、执行性参与为主要形式，许多参与活动都是上级统一部署安排，而非社区根据自己的实际需要组织的，因此居民参与往往采取运动化的方式推进，一哄而上，一过而忘。

社区居民的参与可有可无，随意性大，参与机制不完善，缺乏制度保障。

常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会，来布置，传达；或者是政府有关部门提出了要求，使街道和社区居民委员会不得不把居民组织起来。

即便是成立了居民代表大会，但什么时候开，讨论什么主题也都是由社区管理机构决定，居民只有听的份。

这种缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑的居民参与，其直接后果是居民参与的实效性不高、社会效益低。

（四）社区工作队伍薄弱社区工作者在我国还是一个全新的概念。

目前在我国社区工作者队伍建设存在薄弱环节。

主要表现为：

一是选拔任用不够规范。

虽已通过公开选聘、选优录用、民主选举等多种形式，改善了现有社区工作者的结构，但尚未形成规范统一的选拔任用制度，有的街办对社区干部的调动随意性较大，影响了社区工作的稳定性、连续性。

二是收入待遇偏低。

目前，我国大部分社区主任、副主任、工作人员的月收入很低，有些还要自缴社会保险费，实际收入水平仅接近或略高于最低工资标准，低于当地城镇职工收入的平均水平，少数聘用人员的收入则更低。

与社区干部常年超负荷的工作量相比，这样的待遇很难稳定队伍。

三是学习培训还需规范。

对社区工作者的专业知识培训力度不够，未形成经常化、正规化的培训制度，不利于社区工作者的理论素养和专业知识的提高。

四是在社区第一线工作的干部职工，多数未经过社区工作的专门培训，许多人还是沿用老一套的工作方法从事社区管理，难以胜任社区发展的新需要，特别是居委会层面的工作人员，普遍存在年龄偏大，学历、能力和效率偏低的不足，他们在社区工作中不可避免地出现工作方法老化，内容单调等问题。

（五）社区和政府职能部门职责划分不清行政化倾向问题是我国社区自治中存在的普遍问题。

新中国成立初期，作为社会基层组织的居民委员会在组织社区居民参与社区事务管理方面发挥了重要的作用，居委会的自治性特征也得到了较好体现。

但是，这种状况不久就被高度集中的计划经济管理模式所打破，从此，国家成为社会管理的唯一主体，居委会功能逐渐退化，萎缩，其性质向行政化组织转变，也就是人们常说的“准政府组织”。

20世纪90年代以来，社会主义市场经济体制的建立，不仅引发了城市社会关系深层次的变化，更为城市组织的重组带来了新的契机，大量新型的社区崛起，实行“议行分离”的居委会组织体制。

但是这套制度在实际运行中却无法摆脱与行政化的干系：

一方面社区居委会仍然承担着大量的行政性事务。

在很多地区，街道、公安、司法、市容管理、妇联等单位都在向居委会下派任务，有的单位不仅下达任务，而且还规定了明确的指标和考核方法，这就使居委会群众性自治组织的角色发生了严重的错位，事实上成为街道办事处的“派出机构”，其主要精力主要消耗在完成政府及其派出机构交办的任务上，没有时间、精力、人力和财力去从事居民自治事务和为社区居民服务，偏离了自治的轨道。

另一方面，政府在社区建设和管理中存在“越位”问题。

政府部门包揽了许多本应该由非政府部门承担的工作，从而使社区居委会成为代表政府管理社会的力量和实际上的行政性组织。

在人事权的归属上，政府的直接干预使得有些居委会的选举基本流于形式，在日常决策权上，对于那些不属于社区自治范畴的工作，街道办事处或政府的有关职能部门都可以直接向居委会下达指示；对于社区内的重大事务，多数由街道办事处决定；许多地方政府仍然习惯于将对居委会的指导责任变成领导责任，直接管理居委会的日常管理活动；在政府职能转变过程中，未能贯彻“费随事转”的原则，造成财政上的过分投入，等等。

（六）社区服务不到位进入小康生活的居民不再满足于吃饱、穿暖，而要追求丰富多彩的生活和多方面的价值实现。

社区居民对本社区的希望、需求是多方面的，除迫切希望社区提供就业机会外，还涉及到从居住环境到基本设施，从社区经济到精神文明，从社会秩序到人际关系等等。

要满足居民日益增长和变化的物质和文化需求，社区服务业必须有一个突破性的大发展。

而我国当前社区服务总体水平还较为低下，社区服务业投入单一，社区服务业主体脱离市场机制。

虽然政府及各有关部门对社区服务业的发展非常重视，但由于有关社区服务的优惠政策相对较少，已出台的有关规定又不能得到很好地落实，限制了社会各方面对社区服务业的投入，使目前的社区服务业多依靠政府、集体投入，服务项目多而杂，没有形成品牌和规模，向社会化、产业化、实体化转变的步伐缓慢。

此外，社区服务在社区就业安置、城市生活环境、生活秩序，社区居民公共利益的实现和维护等方面都还没有寻求到有效的解决途径。

四、加强社区建设适应我国城市化进程需要

（一）强化社区党建，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用

1、提高认识，合理定位虽然我国目前的社区党建工作仍处于探索阶段，但对于社区党组织的职责定位及其意义不能有丝毫犹疑。

要坚持把服务群众作为社区党建工作的价值取向；坚持把提高农民素质作为社区党建工作的重要任务；坚持把创新机制作为开创社区党建工作新局面的根本举措。

要明确社区党组织主要职责和任务是：

积极宣传贯彻党的路线、方针、政策，执行上级组织的决议、决定；领导社区居委会和工会、共青团、妇联等群众组织，支持和保证其依照法律和各自的章程开展工作，引导和推动社区依法开展民主自治；做好社区内非公有制企业、社会团体和社会中介组织党的工作；做好服务工作，维护群众的正当权益；抓好社区精神文明建设，开展丰富多彩的文体活动，维护社会稳定；组织、协调驻区单位党组织和党员参加社区党建和社区建设；加强党组织自身建设，对党员进行教育管理和服务，做好发展党员工作；协助做好社区工作者的教育管理工作。

2、加强党员队伍建设，创新党建工作的方式在社区党建工作上要打破计划经济体制下基层组织建设的思路，根据市场经济的特点，建立社区党组织网络。

首先要强化社区党组织的领导核心地位，