全国森林防火中长期发展规划.docx

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全国森林防火中长期发展规划

全国森林防火中长期发展规划

（2009-2015年）

二〇〇九年五月

一、森林防火现状分析………………………………………1

（一）主要成效……………………………………………………………1

（二）基本经验……………………………………………………………4

（三）存在的主要问题和面临的严峻形势……………………………6

（四）加强森林防火工作的重要性…………………………………7

二、总体思路…………………………………………………11

（一）指导思想…………………………………………………………11

（二）基本原则…………………………………………………………12

（三）奋斗目标…………………………………………………………14

（四）区划布局…………………………………………………………15

（五）重点治理片区主攻方向…………………………………………17

三、建设容与任务…………………………………………21

（一）森林防火宣传教育工程建设……………………………………21

（二）森林火险预警监测系统建设……………………………………22

（三）阻隔系统建设……………………………………………………27

（四）防火通信和信息指挥系统建设…………………………………27

（五）森林航空消防系统建设…………………………………………29

（六）森林消防专业队伍与装备能力建设……………………………33

（七）武警森林部队防火装备建设……………………………………34

（八）森林防火物资储备库建设………………………………………34

（九）森林火灾损失评估和火案勘查系统建设………………………34

（十）科技支撑系统建设………………………………………………35

（十一）培训基地建设…………………………………………………35

四、保障措施…………………………………………………37

（一）加强领导，全面落实地方政府责任制……………………………37

（二）齐抓共管，认真执行部门分工负责制……………………………37

（三）健全机构，提高森林防火工作管理水平…………………………38

（四）强化机制，积极拓展建设资金渠道．……………………………38

（五）加强科研，提高森林防火科技水平………………………………38

（六）严格管理，认真实施建设工程项目………………………………39

（七）分级实施，加强监督和评估………………………………………39

（八）积极探索，创新森林防火机制……………………………………40

（九）加强森林防火管理法制化、规化建设…………………………40

一、森林防火现状分析

（一）主要成效

“十五”期间是我国林业快速发展的5年，也是森林防火工作取得长足进展的5年。

森林防火作为生态建设的重要组成部分，取得了可喜成就。

“十五”期间，全国年均发生森林火灾9586起，受害森林面积l5.2万公顷。

与前51年均值相比，火灾次数下降29．6％，受害森林面积下降79.9％；年均森林火灾受害率为O.9‰。

1、进一步健全和完善了森林防火行政领导负责制

“十五”期间，森林防火工作行政领导负责制不断丰富和完善。

2001年，温家宝同志提出“五条标准”，赋予森林防火行政领导负责制新的涵。

2004年4月，国务院办公厅《通知》将“五条标准”以文件形式予以进一步明确，为贯彻落实行政领导负责制提供了政策依据。

2005年在国务院召开的重点省区森林防火工作座谈会上，回良玉副总理提出了“三项要求”，进一步拓展了森林防火行政领导负责制的外延。

林业部门把森林防火工作作为重点摆在突出位置，发展改革委、财政部门积极筹措资金，有力支持了森林防火综合治理项目和基础设施建设：

交通、信息产业、税务等部门积极落实国家对森林防火工作的各项扶持政策；气象、广电部门及时提供气象和森林火险天气等级预测预报服务。

民航、铁道和交通部门为扑救森林火灾快捷安全运送兵力和物资提供了便利条件。

林区驻军、预备役部队、武警部队和广大公安干警积极参加森林扑火救灾。

防火体系进一步完善，政府全面负责，齐抓共管的森林防火工作机制逐步形成。

2、树立了“以人为本”的森林防火理念

“十五”期间，“以人为本”的理念得到了稳步确立，实现了防火观念和认识的理论升华，工作方式灵活转变，工作重点合理转移。

在工作程序上，突出“预防为主”。

通过强化多种形式的宣传，营造了良好的防火氛围；通过营造生物防火带、开设防火隔离带等，减少了火灾隐患。

在工作方式上，注重科学性、时效性。

通过合理引导野外生产生活用火，实行“疏堵结合”，全面防与死看死守并举，火源管理进一步强化；通过定期会商火险形势，制定中短期火险预报，发布高火险警报等，增强了工作针对性；通过卫星监测、航空巡护、塔台了望与地面巡护相结合，开通专用森林火警，较好地保证了火情的早发现、火灾的早扑灭。

在工作重点上，将保护人身安全置于首位，坚持“专群结合、以专为主”扑救原则，合理制定扑救方案，普及安全扑火和紧急避险知识，加强扑火防护装备配备，努力减少扑火伤亡，尽可能减少火灾对重要设施和村屯的危害。

“以人为本”思想的贯彻和稳步确立，为我国森林防火工作的正规化、现代化建设奠定了坚实的的思想基础和理论基础。

3、森林防火基础设施建设步上新台阶

“十五”期间，中央累计投入森林防火建设资金近20亿元，是“九五”期间的4倍。

先后启动了涉及28个省区市的157个国家级重点火险区综合治理工程，完成新建、改造了望塔（台）1800多座，新建检查站1000多座，配备巡逻摩托车、马匹等3OOO多辆（匹），购置信息化设备和指挥中心设备9000多台（套），购置宣传、指挥车900多辆，开发地理信息系统软件15O多套。

建设林区简易路与防火阻隔带88.7万公里。

新建（维修）营房、物资储备库等土建工程7.7万平方米，购置扑火机具45.2万台（套）。

国家和地方物资储备库物资得到补充。

2003年，在我国北部林区完成了防火基础设施和雷电监测系统工程。

资金的投入和设施的建设，为森林防火工作稳步开展打下了良好基础。

4、森林消防队伍建设稳步推进

“十五”期间，各地根据“建得起、养得住、用得上”的原则，按照“形式多样化、指挥一体化、管理规化、装备标准化、训练经常化、用兵科学化”的总体要求，加强了森林消防队伍建设，基本形成了以地方森林消防队伍为主力军，以武警森林部队为突击队，以航空护林队伍为尖兵，以军队、民兵应急分队、林业职工和群众等为后备力量的火灾扑救体系，整体战斗力得到明显提高。

森林航空消防机构队伍得到加强，航空护林调度指挥、通讯、保障能力有所提高。

5、森林防火规化建设得到加强

国务院颁布实施了《预案》，国家林业局制定了本级《处置重、特大森林火灾应急预案》和《森林航空消防应急预案》。

各省、市、县人民政府都将重大森林火灾应急预案纳入公共应急预案畴给予制定和颁布实施，保证了森林火灾的逐级负责、逐级处置。

全国建立了森林防火分级培训制度，国家负责培训省、地两级指挥员和业务骨干，省级负责抓好县市和基层森林防火管理人员的业务培训，提高了森林防火队伍的整体素质和防火管理水平。

各地按照《森林防火条例》规定，分别制定实施办法。

逐步健全防火法规规章，强化防火执法监督，依法管理火源，严厉打击火灾肇事者。

国家林业局制定并下发了《省级森林防火办公室工作规》和《扑火前指工作规》，对理顺工作程序、提高工作效率起到了积极作用。

总体上，初步实现了预案制定和落实、人员培训、火源管理和日常工作规化。

消防队伍建设、火场通信、航空消防、扑火物资管理等多项工作配套的规标准也已基本形成。

6、科技推广应用水平进一步提高

科学技术被不断应用在森林防火的各个环节，森林防火工作也逐渐从单纯防火向现代林火管理发展。

省、市防火指挥中心、森林防火应急通讯系统建设逐步开展，全球定位系统、地理信息系统、电视监控等被广泛应用，信息化建设步伐明显加快。

EOS／MODIS林火监测系统的建成并投入使用，林火监测频度、密度、精度进一步提高。

森林火险天气等级预测预报系统模型基本完善，高火险天气等级预报能及时发布，为森林防火工作提供了全方位预报服务。

同时，全国围各种先进的扑火装备日趋机械化，防护装备日益人性化，航空吊桶灭火技术曰趋成熟，科学防火的成效逐渐显现。

（二）基本经验

多年的森林防火实践，对森林火灾属性的认识不断深化，对森林防火工作规律的认识不断提高，逐步探索出了一条具有中国特色的森林防火道路。

1、始终坚持“预防为主、积极消灭”的工作方针

森林火灾突发性强、破坏力大、处置救助较为困难，一旦蔓延，难以有效控制。

因此，搞好森林防火，只有从我国国情出发，立足于防，实行专群结合、群防群治，做到防与扑救并举，切实做到“打早、打小、打了”，才能事半功倍。

2、始终坚持“政府主导、部门齐抓共管”的工作机制

森林防火工作点多、面广、突发、线长，是一项复杂的系统工程。

预防工作的长期性和广泛性，扑救工作的艰巨性和时效性，要行森林防火行政领导负责制和部门分工责任制。

只有“政府全面负责，部门齐抓共管，社会积极支持，群众广泛参与”，森林防火的各项措施才能落到实处。

3、始终坚持“科学防火、依法治火”的工作原则

森林防火必须坚持以人为本，严格按科学规律办事，实行科学设防、科学指挥、科学扑救。

全面加强防火监测、预警、航护、道路与阻隔、通信等系统建设，提高森林防火现代化水平。

强化森林防火执法和监督，提高全民森林防火法制意识，严格规野外用火行为，严厉打击火灾肇事者。

只有切实转到依靠科学、加强法制的轨道上来，才能确保森林防火工作健康开展。

4、始终坚持“以专为主、警民共战”的火灾扑救工作方式

森林火灾扑救工作既要广泛动员群众参与，又要依靠专业森林消防队伍，确保居民点、村屯、油库等重点目标和人员安全。

只有建立以专业、半专业消防队伍为主力军，以武警森林部队为突击队，以军队、民兵、林业职工和群众等为后备力量的火灾扑救体系，实行专群结合，警民共同奋斗，才能提高扑救成效，最人限度减少森林火灾损失。

5、始终坚持“突出重点、综合治理”的工作举措

我国地域辽阔，森林火险隐患常年存在，因此，必须按照因地制宜、分类指导、分区施策的原则，把火险隐患高的重点区域作为森林防火工作的重中之重，针对薄弱环节，通过经济、行政、法律和技术手段进行综合治理，才能全面提高预防、扑救能能力，做到有备无患。

（三）存在的主要问题和面临的严峻形势

森林火灾是一种破坏性极大的自然火害，不仅破坏造林绿化成果，影响生态建设大局，危害人民群众生命财产安全，而且影响我国国民经济健康持续稳定发展。

我国森林防火工作虽然取得了显著成就，积累了丰富的经验，森林火灾综合防控能力得到了有效提高，但森林防火工作与经济社会发展和保护生态建设的总体要求还很不适应，有些问题仍然比较突出。

一是森林防火基础设施薄弱。

近年来我国森林防火基础设施建设步伐加快，但由于历史欠账太多，基础设施依然薄弱。

二是森林消防专业力量不足，装备水平不高，防控能力不强。

三是森林防火长效机制尚未全面形成。

四是防火科技水平相对滞后。

当前，在加快资源节约型和环境友好型社会建设过程中，森林防火工作面临着不利的气候、超载的可燃物、难于管理的火源、滞后的防火设施等困难，森林防火面临的形势十分严峻。

1、全球气候异常，森林防火工作面临严峻挑战

近年来，全球气候异常，高温、干旱、大风和暖冬等极端天气明显增多，全球森林火灾频发。

我国很多地方也相继出现持续干旱、高温、大风天气，导致森林火险等级居高不下，季节性特征不明显，防火期延长，森林火灾频发。

据专家分析预测，未来10年或更长时间，全球气温仍将持续升高，必将引起更大围旱灾和水资源短缺等问题，森林防火面临的形势更加严峻。

　　2、森林资源总量增加，森林防火任务曰益繁重

　　近年来，我国各种工程造林顺利推进，在有林地面积迅速增加和生态公益林得到有效保护的同时，林可燃物也越积越多，部分重点林区每公顷已经高达50～60吨，超出国际公认的发生森林大火的30吨界限，特别是中幼林、人工纯林所占比重大，森林抗火性差，一旦起火极易成灾，极加重了森林防火任务；同时俄罗斯、蒙古、朝鲜、缅甸等与我国有数千公里的森林接壤地段，外火入境的威胁很大。

3、林区社情、民情复杂，火险隐患增多

当前，全国许多地方尤其是南方省区己形成林农一体、林工一体、城乡一体的状况，不少地方的森林防火部门承担着森林消防与农村消防的双重任务。

加之林区经济搞活，入山作业、旅游度假的人员增多，野外人为火源点多、面广、线长，难于控制。

在春节、清明期间，祭祀、扫墓人员剧增，给森林防火带来巨大隐患。

（四）加强森林防火工作的重要性

进入2l世纪后，我国森林防火形势一直处于严峻的的状态。

“十五”期间，全国年均发生森林火灾次数和森林受害面积虽与前51年均值有明显下降，但比“九五”期间分别上升了94％和120％，是1987年以来火灾最为严重的5年。

特别是2006年，我国森林火灾呈现出高发态势。

与前三年（2003～2005）同期相比，特大森林火灾上升l5％，森林受害面积增加84％。

森林火灾不但造成了人民生命财产的巨大损失，而且也造成了巨大的生态损失。

因此加强森林防火，保护森林资源，对维护国土生态安全、保护国家和人民生命财产、维护林区社会稳定、构建和谐社会、建设社会主义新农村、新林区具有重大意义。

针对我国森林防火工作面临的严峻形势，党中央、国务院审时度势，高度重视。

国务院办公厅在《关于进一步加强森林防火工作的通知》中明确指出：

森林防火事关森林资源和生态安全，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。

地方各级人民政府和有关部门必须以对党和人民高度负责的态度，增强森林防火的紧迫感和责任感，把做好森林防火工作作为“三个代表”重要思想和“立党为公、执政为民”的一项重要容，摆上议事日程，以求真务实的精神切实抓好，为加强生态建设和全面建设小康社会提供有力保障。

特别是2006年以来，中央领导同志多次就做好森林防火工作做出重要批示和指示。

《通知》精神和中央领导同志的批示，充分说明了加强森林防火工作的极端重要性，为搞好新时期森林防火工作指明了方向。

l、加强森林防火工作是落实科学发展观的客观要求

科学发展观的核心是坚持以人为本。

总书记指出：

“良好的生态环境是实现社会生产力持续发展和提高人们生存质量的重要基础。

”森林是陆地生态系统的主体，在维护国土生态安全、建设环境友好型社会中肩负着优化生态环境和促进可持续发展的历史使命。

森林资源是国家宝贵的战略资源，广褒林区既是人民群众世代生活的美丽家园，也是广大林民生产发展、生活改善的重要物质基础。

因此，做好森林防火工作，不仅是保护森林资源，保护人民群众生命财产安全，更是保护人类赖以生存的物质条件，保护人类和人类社会健康发展，是“以人为本”理念的具体贯彻和落实。

2、加强森林防火工作是提高处置突发公共事件能力的重要容

森林火灾是最为严重的自然灾害和公共危机事件之一，发生率高，影响面广，损失巨大。

森林火灾不仅危及人民群众生命财产安全，而且直接影响林区社会稳定以及和谐社会的构建。

能否有效处置危机，能否有效保障人民的生命财产安全，能否维护正常的社会秩序，是检验政府执政能力强弱的重要标志之一。

所以，做好森林防火工作，是提高各级政府处置突发公共事件能力的重要容，是各级政府加强执政能力建设的重要体现。

3、加强森林防火工作是实施以生态建设为主林业发展战略的重要保障

党中央、国务院在全面分析、深刻总结我国林业发展实践的基础上，确立了以生态建设为主的林业发展战略。

全面实施以生态建设为主的林业发展战略，就是强调林业可持续发展，要求既要抓森林资源培育，又要抓森林资源保护。

因此，加强森林防火工作，是保护森林资源、维护林业可持续发展的基础，是保卫国土生态安全，巩固林业生态建设成果，促进人与自然和谐发展，确保国家实施以生态建设为主的林业发展战略顺利实施的重要保障。

4、加强森林防火工作是适应全球气候变暖的客观需要

世界气象组织新闻公报表明，近年来，受厄尔尼诺、拉尼娜、温室效应等影响，全球气候异常，气温升高，旱涝不均等自然灾害为历史罕见。

1860～2000年间，全球地面平均温度上升了大约O．6一O．9℃，其中11个最暖的年份出现在l985年以后。

伴随着气候形势的异常，森林火灾的发生日趋频繁。

进入新世纪后，世界上森林火灾次数及过火面积大幅度上升。

据专家分析预测，目前全球气温仍然在以每1O年0．2℃的速度上升，全球气候变暖为森林火灾的发生提供了条件。

因此，做好森林防火工作，保护好森林资源，充分发挥森林的固碳功能，是维护生态平衡，减缓全球气候变暖进程的客观需要。

5、加强森林防火工作是林火管理迈向现代化的需要

近年来，世界林业发达国家越来越重视森林防火工作的规化和科学化，林火管理逐步迈向现代化。

从世界森林防火发展走势看，呈现出几个明显特征：

一是尊重林火的双重性，树立：

“健康的森林成就健康的国家”的理念，倡导科学用火，不断促进森林健康。

二是以人为本，将优先保护人身安全、社区安全、重要措施安全作为制定防火政策和实施防扑火措施的重要原则，处处体现“以人为本、安全笫一”的思想。

三是管理规，政府在扑火救灾中充分履行公共服务和后勤保障职能，物资的采购、储备、调用，森林消防队伍的建设和管理，森林防火宣传教育等，都有相应的标准和工作规。

与发达国家相比，我国森林防火工作还存在一些不足，亟待改进。

在工作理念上，还没有彻底摆脱传统观念，缺乏预见性、前瞻性，制约了森林防火的创新发展；在管理机制上，部分地方还在墨守固有的工作模式，末能真正实现由单一的行政手段向行政、经济、法律和技术等手段综合治火转变；在扑火手段上，主要依靠人力扑救，缺乏先进的灭火装备，扑火效能有待进一步提高；在信息化建设上，存在不规、不统一、不够快捷高效等问题；在森林防火投资上，总量不足，地区间差异较大，基础设施设备不完善、不配套。

因此，正视这些问题和不足，认真找出差距，制定有力措施，在充分发挥自身优势的基础上，全面提升我国森林防火工作整体水平，是我国林火管理迈向现代化的需要。

二、总体思路

（一）指导思想

以理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，坚持“预防为主、积极消灭”的工作方针，发挥“专群结合、群防群治”的制度优势，树立以林火管理为核心和防控森林大火的思想理念，以保障森林资源和人民生命财产安全为根本，以科技为依托，以森林重点火险区综合治理为突破口，通过科学分区与分类和加强林火管理与控制、提升装备水平、改善设施条件、建立高效快速反应的应急处置系统，进一步建设和完善森林防火预防、扑救、保障三大体系，逐步建立森林防火的长效机制，全面加强森林防火工作，最大限度地减少森林火灾对森林资源和人民生命财产的危害，为促进人与自然和谐、构建和谐社会做出贡献。

（二）基本原则

1、坚持以人为本、保护森林资源的原则

森林防火工作的主要目的是保护森林资源，但在森林防火工作中，应把保障林区广大人民群众生命安全放在第一位，把保护一线扑救火灾人员的生命安全放在第一位，尽量减少或杜绝因森林火灾造成的人员伤亡和财产损失。

2、坚持以防为主，防救并举、综合治理的原则

积极预防，加强森林防火宣传教育，构建专群结合、群防群治的防控体系；加强林火监测、通信、预警与阻隔带等基础设施建设，加强扑火队伍和大型装备能力建设，提高扑火快速反应和控制火灾能力，做到“打早、打小、打了”；落实森林防火领导干部任期目标责任制，完善森林防火规章制度，运用行政、经济、法律和技术等手段对森林重点火险区实施综合治理。

3、坚持统筹规划，分步实施，突出重点的原则

全国统筹规划，统一布局，针对各区域的特点，制订相应的发展目标和建设思路；明确重点建设区域，对重点区域重点倾斜，加大建设力度，按照轻重缓急，分批分期实施。

4、坚持科学分类，加强火源管理的原则

根据森林火灾发生、发展的自然规律和可控制程度对林火进行科学分类，针对火险因子类别、防控基础和资源条件、保护对象重要性，认真总结经验教训，结合发展的新情况等综合因素对林区进行合理区划，分区、分类进行林火管理与控制。

5、坚持以科技为先导，宣传教育优先的原则

充分利用现代科技手段防控森林火灾，运用先进实用的防扑火设备和手段，提高科技含量；开发、引进、推广新型扑火机具与装备；重视宣传教育和人才培养，有计划、有重点地组织林区广大干部群众学习森林防火知识，全面提升公民的森林防火意识。

6、坚持资源共享，政府主导，各部门齐抓共管的原则

以政府为主导，林业部门与各部门通力合作，充分利用、外部可利用资源和社会公共资源与协作条件，坚持建管并重、加强后续管理和设施设备资源的充分利用，最大限度地实现资源共享和优化配置；结合当前林权制度改革的新情况，继续坚持广大群众和社区联防等符合中国特色行之有效的林火管理手段，从而促进形成政府主导、各部门通力协作、齐抓共管、全社会共同关注和参与的森林防火机制。

7、坚持地方政府责任制，积极拓展资金筹措渠道的原则

认真贯彻《森林法》和《森林防火条例》，落实地方政府森林防火责任制，把森林防火作为公共突发事件应急处置系统建设的重要容，把建设项目纳入地方政府国民经济和社会发展的总体规划，把森林防火预防和扑救的日常经费纳入财政预算，调动社会、受益单位对森林防火的资金投入。

8、坚持加强与其他林业建设工程相结合的原则

加强林业部门各项建设工程的相互衔接，避免建设重复交叉，在实施过程中与其他工程密切配合，如工程隔离带和生物阻隔带建设实行与造林“四同步”，即同步规划、同步设计、同步施工、同步验收。

（三）奋斗目标

总目标：

建设森林防火预防、扑救、保障三大体系，大幅提高森林防火装备水平、改善基础设施条件，增强预警、监测、应急处置和扑救能力，实现火灾防控现代化、管理工作规化、队伍建设专业化，扑救工作科学化，使森林火灾受害率稳定控制在l‰以下。

具体是：

——初步建成全国森林火险预警监测体系，实现在防火期，制作并发布未来24小时及48小时的森林火灾发生概率预报及林火行为预报；森林林火监测能力和水平得到进一步提高，实现卫星监测成果发布时效性l00％在3O分钟；了望覆盖率达到9O％。

——加强工程隔离带和生物阻隔带建设，形成阻隔功能较强，自然、工程、生物相结合的高效林火阻隔网络体系。

——初步实现由语音模拟通信向数字化语音和数据传输相结合的通信模式转变，使重点治理区域森林防火语音通讯平均覆盖率达到95％以上，一般治理区域达到85％以上；完成一般治理县森林防火机构的信息传输与处理系统建设，建成较为先进完善的国家森林防火信息传输与处理系统。

——进一步构建专群结合、群防群治的防控体系，森林航空消防能力、专业扑火队伍装备水平、快速反应与火灾扑救能力进一步提高，当日到达火场并扑火火灾率力争达到98％。

——森林防火科研开发体系，森林防火宣教培训体系，森林火灾损失评估和火案勘查体系较为完善，通过全面开展可燃物处理等积极的火险降低措施，使我国森林防火工作进入现代林火管理阶段，重大火灾得到有效控制。

（四）区划布局

加强森林防火工作必须因地制宜，突出重点，根据不同区域森林防火特点，实行分区施策，分类指导。

l、六大区域布局

按照森林资源分布、气候、地理等因子，考虑到便于全国森林防火工作协调和建设布局，明确各区域建设重点，将全国区划为东北、西南、西北、东南、中部和华北6个森林防火建设区域，其中东北、西南区域为重点建设区域。

（l）东北区域：

包括、、和4个省（区）。

该区域是我国有森林资源分布最为集中的地区，防火任务重，易发生重特大森林火灾，境外火、草原火对森林资源威胁严重。

主要建设思路：

加强突发公共事件应急体系建设，加强部门之间协调，提高协同作战能力；建立健全森林火险预警系统；加强雷电、航空巡护和了望监测系统建设，提高了望监测覆盖率和通讯覆盖率；加强防火隔离带建设；加强火场应急通信能力和大型防火装备水平，提高航空消防能力，