新时期特种行业的特点及管理.docx
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新时期特种行业的特点及管理
新时期特种行业的特点及管理
摘要：
特种行业是公安机关预防、控制、发现和打击违法犯罪的重要阵地和窗口。
随着我国社会经济的快速发展，公安机关治安管理部门对特种行业的管理证面临着管理观念，管理方法和管理模式的转变，新时期如何加强特种行业的管理是一个亟待解决的问题，只有从观念和具体工作方法等方面加以规范和改进，才能应对新时期、新形势的要求。
关键词：
特种行业；治安工作；管理
随着我国改革开放的不断深入，社会经济快速发展，一些工商服务业也迅速发展，不断增加，这一方面满足了社会成员生活、工作的需要和发展也活跃了市场经济，另一方面也带来了一系列的矛盾和问题，直接表现为其中一些行业所经营的业务内容和性质容易被违法犯罪人员利用进行违法犯罪活动，严重危害社会治安秩序。
为了维护时候秩序，保护人民群众的生命财产安全，促进经济建设和社会发展，公安机关必须依法对这些行业实施特殊的治安管理。
一、特种行业概述
（一）特种行业概念
特种行业，是指工商业中其所经营的业务内容和性质特殊，容易被违法犯罪分子利用进行违法犯罪活动，易发生治安灾害事故，依据国家和地方的法律、法规和规章规定由公安机关对其实施特殊治安管理的行业总称。
简称“特行”或“特业”。
特种行业与一般行业相比，既为国计民生所必需，又容易被利用进行违法犯罪活动。
特种行业经营的业务内容是经济建设、社会发展必不可少的，与广大人民群众的生活、工作息息相关，但较之其他行业更容易被人利用进行违法犯罪活动，使国家、集体财产遭受损失。
它有四个构成要件：
必须是工商服务业中的部分行业；其经营的业务必须是易被违法犯罪分子利用进行违法犯罪活动的行业；必须是由国家法律、法规明确规定的行业；必须是由公安机关实行特殊治安管理的行业。
确定是否为特种行业的根本依据是其经营业务是否容易被犯罪分子利用进行违法犯罪活动。
（二）特种行业管理的范围
公安机关治安管理部门对特种行业管理的范围是由国家政权的性质和政治、经济状况以及各个不同时期治安情况的变化来决定的。
它通过公安机关在不断实践，深化认识的基础上，由中央和地方人民政府通过立法加以规定的，它随着客观形势和管理客体活动的变化而变化，并在一定时期内处于比较稳定的状态。
自新中国建立以来，列入特种行业管理的范围，随着国家政治和经济等方面情况的变化而越来越少，管理方面的内容也越来越小，而具体工作内容则日渐更新。
建国初期的中心任务是：
消除旧中国的社会遗毒；消灭国民党残余势力的破坏活动，稳定社会治安秩序，为新中国恢复国民经济创造一个良好的社会环境。
围绕这个中心任务，公安机关确定的特种行业管理的范围较宽，具体有：
旅馆业、旧货业、印铸刻字业、修理业、公共娱乐场所、无线电器材业，此外，这个时期还把火药制造业、硫磺制造业列入了特种行业的管理范围。
开始全面建设社会主义时期（1956~1966），1956年前，我国基本完成了对私营工商业的社会主义改造，通过“三反”、“五反”运动及禁禁烟、禁毒与取缔赌博、娼妓等“清扫垃圾”运动，我国的社会治安形势大有改观，人民群众的思想警惕性普遍大有提高，基础性工作得到了加强。
于是随着这种客观形势的发展变化，有很多行业不宜再列为特种行业管理范围之内。
因此，我国对特种行业的管理范围加以调整，管理范围开始缩小，后经调整，无线电器材和火药制造业也从也中特种行业中分离出去，不再列管。
十年“文革”时期（1966~1976年），由于林彪、江青反革命集团的破坏和从上自下的“砸烂公、检、法”，公安工作遭到严重破坏，特种行业管理处于停滞状态。
社会主义建设新时期（1976~现在）1978年8月，公安部在修改过的《城市治安管理工作细则》中规定，列为特种行业管理的只有旅馆业，旧货业，印铸刻字业和修理业。
十一届三中全会以后，为了适应对外开放、对内搞活动和政治体制、经济体制改革的需要，公安部在1984年12月召开了全国公安基础工作会议，研究了特种行业管理改革的问题。
1985年3月公安部颁发了《关于改革和加强特种行业刮泥工作的通知》又决定将特种行业的管理范围再行缩小，整个修理业，一般废旧物品收购和印铸也不再列入特种行业管理。
后根据客观形势的发展变化，公安机关通过立法和下发文件等形式先后恢复印刷业为特种行业，将典当、拍卖行业纳人特种行业管理。
90年代，又将生活性废旧金属收购、旧货流通、报废汽车回收（拆解）业纳人特种行业。
目前，特种行业的范围是：
旅馆业、印章也、印刷复印业、废旧金属收购业、典当业、拍卖业、信托寄卖业。
在认真贯彻执行《条例》的同时，根据社会治安管理的需要，公安部可报国务院批准，调整特种行业管理的范围。
随着经济社会的快速发展，人们物质生活和精神生活日渐丰富，新时期特种行业的界定又面临着新的问题：
（一）舞厅、卡拉ＯＫ厅（包房）、游戏（艺）机房、台球室、游乐场等营业性娱乐行业；
（二）电影院、剧场、音像制品放映行业 （三）设置按摩项目的业务休闲行业；（四）咖啡馆、茶座、经营酒类的餐饮行业；（五）体育场（馆）、游泳池（场）、溜冰场、营业性射击场。
这些娱乐性场所由于各地方法律法规的规定不尽相同，因此，对判定是否为特种行业存在一定的争议。
二、特种行业存在的问题及对社会的影响
（一）特种行业存在的问题
十一届三中全会以来，特种行业不断繁荣发展，为了更好地进行阵地控制，防止特种行业违法犯罪的发生，政府主管部门通过行政审批等手段对特种行业进行了治安管理，形成了旅馆业、印刷业、废旧物品收购业等较完备的特种行业治安行政审批制度，并在改革开放初期起到了良好的效果。
但随着特种行业的发展，管理中也面临着许多问题，对社会造成的影响也越来越大。
主要表现为：
一些行业未经公安机关审核就擅自开业；有些旅馆旅客住店不执行登记验证制度，只认钱，不认人，对公安机关发出的统计通报，不认真核查，致使一些盗窃犯、诈骗犯、杀人犯，没有任何证件或凭借假证件，就可以住进旅馆藏身，得以逍遥法外，继续流窜作案；对服务对象和从业人员的违法犯罪活动不制止、不报告，甚至包庇隐瞒，有的刻字业不顾法律有关规定，非法为诈骗分子刻制有关单位的公章或根本不存在的“公司”、“工厂”、“机关”等单位的印章；有的印刷厂为违法犯罪分子承印非法出版物；有些废品收购站（点）更是不顾国家规定，非法收购赃物，有的甚至公然与盗窃犯罪分子相勾结，有盗有收。
这些都严重影响社会治安秩序和社会精神文明的健康发展。
（二）特种行业存在问题原因
1、个别行业法律法规滞后或过时等现象比较突出。
一些行业根据治安管理需要，已相继纳入特种行业治安管理，但由于具体的法律法规出台较慢，或有的行业虽然已经有法律法规，但有些规定已不再适应当时的形势、任务，所以，在一定意义上说，也增加了管理工作的难度。
2、特种行业经营者片面追求经济效益，忽视社会效益，违法经营现象严重。
在发展社会主义商品经济条件下，特种行业中有相当一部分单位或个人，只讲经济效益，不讲社会效益，忽视安全防范，疏于治安管理，出现只认钱，不认人现象。
根据社会治安“谁主管、谁负责”的原则,对特种行业治安管理应由公安机关、经营业主和从业人员共同承担。
但长期以来,公安机关对特种行业治安管理采取“以我为主”的指导思想,对管理过程中出现的不规范经营,急于采取行政手段介入干预,导致行业业主在行业场所中的参与度低,管理职责无从体现,行业自律机制不健全,自我管理、自我约束力功能得到不到有效的发挥,业主的安全管理意识淡薄。
3、从业人员急剧增加，人员素质相对下降。
近年来随着市场经济的深入发展，特种行业作为社会服务性行业迅速地发展扩大，从业人员急剧增加，由于进人把关不严对职工的政治思想工作、从业培训抓得不紧不实等诸多因素，造成从业人员素质下降。
有的从业人员上岗难以顶位，起不到应有的作用；甚至有的直接参与犯罪活动；有的为违法犯罪分子为伍，相互勾结进行违法犯罪活动，有的为犯罪分子进行犯罪活动提供方便，有的为违法犯罪分子进行犯罪活动作掩护；有的对违法犯罪活动“睁一只眼闭一只眼”，知情不报等等。
4、地方保护主义对特种行业治安管理起着一定的限制作用。
有些地方的行业主管或领导部门，往往从经济利益方面考虑较多，所以，对有些行业，从业人员的违法经营、违法行为，有时不能同特种行业管理部门一道进行坚决地查处；对有些行业明处经营、暗处为娼的做法，也多是“睁一只眼闭一只眼”，甚至有的地方公然警告公安机关对有些地方少插手，用不着介入治安管理。
其结果，使有些行业的违法行为得以蔓延，治安方面的问题不断增多，后果令人担忧。
5、特种行业治安管理工作弱化。
行政许可法实施后，公安机关对特种行业管理对象定义不准确，各地对列入治安管理对象的行业一直没有统一的规范表述，列管对象调整不及时。
随着形式的发展，部分以往列入治安管理对象的行业已经自然消失或失去了需要公安机关重点控制的现实意义，未及时得到清理，一些新兴的行业未能及时纳入特种行业治安管理的范围。
长期以来，公安机关对特种行业治安管理过程中存在着管理制度不健全，管理水平低下的问题，表现为管理手段单一，重审批轻管理，缺乏经常性的监督检查和深入细致的调查研究，管理工作跟不上形势发展；行业管理过程中要么一味强调严厉查处，压抑了行业发展，不利于市场经济的发展，要么一味强调政策宽松，致使行业内违法犯罪情况严重，治安状况恶化；对行业内出现的问题采取头痛医头、脚痛医脚的方法，治标不治本，根本起不到有力的管理作用。
6、特种行业治安信息收集技术方面管理落后。
随着现代科学技术的普遍应用，违法犯罪的发展趋势正朝着智能化、科技化；团伙化方面发展。
不法分子手段狡猾，方法隐蔽，给社会带来的危害越来越大。
对此，再使用传统的方法和手段去发现和控制各类违法犯罪活动，势必力不从心。
为实现特种行业治安管理的现代化，积极运用现代自然科学和技术科学的最新成果，各种科学先进的技术方法，充分发挥人、技结合的作用，是特种行业治安管理更加合理、科学。
三、公安机关如何做好特种行业的治安管理工作
（一）更新观念，勇于探索
面对新旧经济体制转轨时期，特种行业中出现的新问题、新情况，急需从事治安管理的公安民警迅速摆脱陈旧的传统意识的束缚，树立与发展社会主义市场经济相适应的新观念。
没有观念上的转变，就不能进行新探索，自然也就不可能有实际工作上的突破。
在对待特种行业治安管理工作方面的传统观念上，主要应实现三个转变：
1、转变封闭型、僵化式的思维管理模式，牢固树立服务观念，深化社会管理职能。
对特种行业的管理，是国家行政管理的一个重要组成部分，属于上层建筑领域，其性质决定它必须为经济基础服务，保证和促进社会生产力的发展，因此，必须摆脱长期以来“左”的思想的干扰和陈旧的传统观念的束缚。
正确理解“管理”与专政的关系。
既履行公安机关的专政职能，又要履行治安部门的社会管理职能。
不能因为特种行业情况复杂、容易出问题就片面强调用“专政”的方法，只重打击而忽视社会管理职能。
我们的工作不能偏离服务于党的总任务、总目标，服从服务于经济建设，促进社会生产力发展这一目标，对特种行业中出现的一些治安问题，决不仅靠传统的封闭式管理模式去限制、取缔加以解决，而应具有全面观念和战略眼光，充分发挥管理职能来加以调节和疏导。
面对新情况、新问题，启用新思路，去探索特种行业中出现的前所未有的治安问题，要主动适应改革开放的新形势，既要把治安问题解决好，又不至于因为我们的管理工作而阻碍，束缚特种行业在社会主义经济建设中应有作用的发挥。
要千方百计化消极因素为积极因素，把治安隐患消灭于未然之中。
2、变“经验型”管理为“科学型”管理，努力探求管理工作的最佳效应。
多年来，我们公安机关的治安管理部门积累了很多成功的管理经验。
经验固然宝贵，但由于不同历史时期特种行业的管理范围、管理方法的差异，形成的经验不可能是何时何地都能永久运用。
因此，我们必须在总结经验的同时，面对新情况研究新问题，发现、总结新时期特种行业治安问题的发生、发展、变化的新规律，并以此为依据，提出切实可行的治安管理的新措施，取得特种行业治安管理的最佳效果。
（二）提高素质、努力工作
随着特种行业管理工作中新问题、新情况的出现及社会主义法制建设的日渐完善，社会对我们公安机关治安管理工作的要求越来越高。
我们只有进过努力学习，提高自身的政治、业务、思想素质，才能胜任新工作，完成新任务。
1、提高政治思想素质，增强服务经济，鼓舞人民的意识。
作为执行国家治安管理职能的公安人员，必须用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论武装自己的头脑，充分认识做好特种行业管理工作与现实社会主义现代化的关系。
认真学习社会主义市场经济的基本知识，进一步解放思想，只有如此，才能明确作为特种行业管理的执法人员在贯彻“两手抓”“两手都要硬”的方针中担负的重要责任。
增强光荣感，使命感。
增强执行党的路线、方针、政策的自觉性，增强为市场经济服务，“管理就是服务”的思想意识，真心诚意、有所创新的为经济建设服务，为改革开放中的特种行业管理工作探索出新路子。
2、学习科学理论知识和科学技术，提高专业知识素质。
进行特种行业管理，接触社会的空间范围很大，会碰到方方面面的问题，为提高工作能力，特种行业的管理民警，必须注重科学理论知识和业务知识的学习。
要加强新技术、新科技学习，运用高科技技术进行管理，同时还要掌握一定的额法学、行政管理学、社会学、公安管理学、预审学、犯罪社会学、治安管理学以及有关的自然科学知识。
在业务知识方面，特种行业的管理人员应当专业化、知识化，成为特种行业管理的内行；能熟悉所管业务的范围、内容及有关的专业知识；精通所管业务的法规、制度及党和国家的有关方针、政策。
3、增强法律意识，提高执法水平。
管理特种行业的公安民警常年与特种行业经营者及从业人员乃至服务对象打交道。
既有业务上的指导，经营上的监督、管理，又有对其违法犯罪活动的惩处职责。
这就要求管理民警在履行职责时，要以事实为依据，以法律为准绳。
严格依法管理，不畏权势，坚持在法律面前人人平等，保障法律的正确实施，维护法律的严肃性。
同时，也要把自己的一切管理活动置于法律规定的范围内，正确运用人民赋予的权力，不以权谋私，不徇私枉法，要廉洁奉公，秉公办事。
只有如此，才能取信于民，提高执法水平，逐步完善和塑造人民警察的高大形象，实现治安管理的目的，取得明显效果。
（三）强化动态管理
随着改革开放的深入发展，静止、封闭的社会状态开始解体，我们面临着人、财、物大流动和各种形式的经济、文化交流频繁的社会现实。
由于特种行业的治安状况是政治、经济和社会生活各方面情况的综合反映，不可避免地处于动态的环境之中，新情况、新问题层出不穷。
面对变化了的形势，就需要治安管理人员采取以动态管理为主的方针，使特种行业管理工作有较强的适应性和灵活性，随时根据环境的变化，积极主动地采取新的管理措施和方法，努力适应环境以提高管理效益。
动态管理具体体现在管理策略的调整，更新与工作方法的灵活多样上。
1、警力布置科学、合理，突出控制效应，实现对特种行业的有效控制，首先必须改变长期形成的“坐在机关等报案、按步就班听调遣“的被动式工作惯例。
将有限的警力用好、用活，对违法犯罪分子经常涉足的场所加强警力布置，实行公开管理与秘密力量监视控制相结合的方法，及时发现问题，解决问题，实现阵地控制和重点部位的治安控制，做到不空岗、不漏岗；其次，最佳的工作时间与休整时间。
在特种行业的治安管理中，重要的是要坚持专门工作与群众路线相结合，走治安工作社会化的路子。
加强社会面控制，形成以警力为基础、行业治保组织与经营者积极参与，密切配合的多层次、多时空、点线面有机配合的社会治安控制格局。
同时，要发动群众，依靠群众，注重发挥群众治安防范力量的参与，形成转群结合的控制网络，提高社会面控制能力和打击现行犯罪能力。
在整个控制系统中，公安机关要发挥协调指导、监督职能，督促特种行业采取措施，堵塞漏洞，消除隐患。
2、全方位捕捉信息，搞好超前预测。
信息是管理的基础，没有信息，管理必然盲目行动，无的放矢。
建立多层次、多渠道的信息网络，搞好超前预测、预防，是强化动态管理的重要环节。
因此，公安机关必须充分运用各方面的手段，加强纵、横向联系，做到信息灵通。
反馈及时，涉及特种行业管理的信息内容，主要是：
（1）与特种行业有关的政治、经济、文化社会的宏观动态信息。
如：
与旅馆业有关的人财流动，集散信息，与印刷业有关的印刷品出版、疏通信息，与生产性废旧金属收购业有关的钢材等商品供需信息，等等。
（2）与特种行业有关的微观动态信息。
如：
行业经营合法，违法经营的状况信息，各种违法犯罪分子利用特种行业进行活动的信息。
（3）特种行业管理活动中的信息。
如：
公安、工商、服务、文化等各有关部门间相互协调，协作的情况信息等。
总之，特种行业要实现动态管理，必须通过占有掌握方方面面的信息，方能把我们的管理触角伸到社会的各个角落。
尤其是那些容易被违法犯罪分子利用的场所。
在搜集、占有、沟通信息的方法与渠道方面，要充分利用报刊，电台等大众传播媒介；加强与各有关部门的接触、联系、协作；深入行业内部与治保组织、群众性组织，从业人员广泛接触；运用电视监控等设备等。
是有广开信息来源，才能获取丰富、准确、有用的管理信息，经过集中归纳、综合分析、系统运用、把治安隐患排列出来，搞出成功的超前预测，取得特种行业治安管理的主动权。
（四）开展协同作战
社会治安形势千变万化，仅靠治安专业部门单枪匹马作战、独家包揽所有特种行业的治安工作任务显然是有悖于社会形势发展的需要。
因此，我们必须把严格的专业管理同社会各部门的密切协作结合起来，最大限度地发挥整个社会的总体优势，这是解决特种行业管理的又一有效措施。
要提高总体作战水平，出广泛动员人民群众积极参与治安管理外，治安部门还应同有关部门加强横向联系，开展协同作战。
1、公安机关内部各部门的合作。
公安机关治安管理部门负责对特种行业管理。
特种行业的治安问题十分繁杂、变幻莫测，除了大量的治安违法之外，刑事犯罪，其他各种犯罪也屡有发生，而各种违法犯罪活动又往往相互交叉容易诱发扩散、发生连锁反应。
因此，治安部门在大力发展打击、取缔违法犯罪行为的同时，还应主动与刑侦、内保等部门密切合作，协调行动。
各部门搜集到的情况应及时交流，互通有无，使信息迅速汇总到有关决策部门。
特种行业管理工作中要严禁狭隘的本位主义的思想观念，充分发挥公安机关整体作战的功能，理顺关系，减少内耗，使我们的特种行业治安管理工作得到事半功倍的效果。
2、治安机关与其他执法机关的合作。
特种行业本身的复杂性决定了对其实施管理中涉及到其他执法机关的分工合作。
为此，治安部门必须同工商、税收，市容，城建等部门广泛协作，齐抓共管，紧密配合，形成一个行政管理与治安管理双管齐下的整体工程。
治安管理部门治安管理职能的发挥，有赖于其他执法机关的协助和支持；其他执法机关对特种行业的管理，也需要治安部门为其坚强的后盾保证，在分工协作的过程中，各部门要明确职责，分工负责，不推诿，不扯皮。
3、搞好与外省市治安部门的横向合作。
随着市场经济体制的确立，人、财、物的大流动已成为必然。
人的流动，一方面活跃了经济，促进了生产力的发展，但同时它也给各地的治安管理，尤其是外来人口聚集密度较大的特种行业的治安管理带来了困难。
在处理外来人口的治安案件中，会涉及到取证，调查等一系列需要处理的问题。
由此，为了提高打击力度和办案质量，除了搞好本地区的协作外，还必须加强与外省市有关部门的配合，注重加强治安信息与情报交流与得力措施手段的介绍。
办案过程中，更应通力协作，密切配合，严禁地方保护主义，只有这样，才能置违法犯罪于无处立足藏身，全社会的治安形势才能得以整治与稳定。
（五）建立特种行业管理协会
行业协会是市场经济国家普遍存在的，一种旨在促进行业发展，规范行业秩序的社会经
济组织形式。
由行业内的经营单位为了实现共同目的而自愿成立的民间非营利组织，目的是实现行业自律，促进行业协调发展。
与其他经济领域相比，娱乐服务场所、特种行业有其特殊性。
主要表现为：
一是种类繁多，发展迅速。
随着市场经济的发展，人们消费多元化，场所、特行的数量和种类不断增多。
二是治安状况复杂，从业人员素质参差不齐。
三是行业竞争加剧，业主违规经营增多，诱发违法犯罪活动。
四是容易被犯罪分子利用，进行违法犯罪活动。
作为企业间的中介组织，行业协会具有重要的行业自律功能，通过制定行规会约来规范约束企业和从业人员的经营行为。
尤其是在场所、特行领域内的企业和从业人员等容易出现违法行为，因此要充分发挥其积极作用，积极参与到治安管理中来。
1、构建行业协会参与治安管理应解决的主要问题。
（1）加紧行业协会立法工作，从法律上确定行业协会的地位和作用。
没有法律上的认可和肯定，行业协会就很难健康发展，其积极作用的发挥也会受到很大的限制。
因此，要抓紧时间研究场所、特行的行业特点和特殊的治安状况，结合企业的发展要求，制定出适合现实情况的行业协会法律法规。
（2）充分重视，积极引导、支持行业协会的建立和发展。
治安行政审批改革之前，公安机关没有注意到行业协会的作用。
改革后出现管理真空，公安机关要转变传统观念，充分重视行业协会在治安管理中的积极作用。
对已建立的行业协会，公安机关要在治安管理方面给予它们支持，在还没有建立起行业协会的地方，公安机关要大胆尝试，积极引导业内企业，组建行业协会，实现行业自律。
2、创新行业协会参与治安管理的方式和途径。
（1）以行规会约来规范业内企业经营活动。
（2）通过培养教育来规范从业人员行为。
（3）开展行业自查自纠，建立有效的纠错惩罚机制。
3、建立行业协会与公安机关的动态合作关系。
（1）行业协会广泛收集信息，与公安机关共同建立新型的治安情报网络。
（2）建立行业协会与公安机关的长效对话机制。
（3）行业协会要自觉接受公安机关的治安业务指导。
总之，当前我国娱乐服务场所、特种行业发展迅猛，新兴行业不断涌现，治安状况愈加复杂，黄赌毒问题很容易发生，公安机关的管理难度越来越大。
在这种情况下，公安机关要努力加强对特种行业的管理，同时也要加强同其他部门的协作，引进其它非政府组织参与进来，与公安机关形成积极互动，实现共同管理，既缓解公安机关的警力不足和经费紧张等问题，有效降低管理成本，又大大提高和改善了治安管理的效果。
不断发现和改进治安管理的新模式，推进公安研究理论发展的需要，使公安机关对特种行业的管理更加科学、有效，使特种行业为我国社会主义现代化建设做出应有的贡献。
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