金融危机与我国弹性工时制度的实施.docx

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金融危机与我国弹性工时制度的实施

金融危机与我国弹性工时制度的实施

    一、我国弹性工时制度法律规定的现状

    工时是工作时间的简称，是指劳动者按照劳动合同的约定在用人单位从事工作或生产的时间，它是劳动者的劳动能力与生产资料直接结合的时间，也是实现劳动过程的时间，是劳动的自然尺度。

工资和工时，是劳动关系的两大核心内容。

前者为劳动者给付劳务所得报酬的多少问题，除法律规定的最低标准外，原则上由劳动者和用人单位双方协商确定；后者是劳动者每日或每周工作时间长短问题，包括休息休假，一般由法律予以强制规范，对劳动关系的双方当事人均有约束力。

弹性工作时间，又称变形工作时间，是相对于标准工作时间而言的，在一定时间内，所定工作时间在一定限制下，劳动者的工作时间和休息休假不再按照标准工作时间样态执行，而是根据企业所在的行业特点或实际需要作有弹性的安排。

弹性工作时间的最大优势在于用人单位和劳动者能够根据需要调派工作时间。

工时的弹性化是世界工时制度发展的趋势。

“观诸世界各主要国家皆有劳工弹性工时制度之规定……易言之已有多数国家允许劳资协商，使劳工之工时及休假得依行业特性或实际需要做妥适安排。

”①按照我国《劳动法》和1995年3月国务院公布的《关于职工工作时刻的规定》，我国职工实行的标准工时制度为“职工每日工作8小时，每周工作40小时”。

同时《劳动法》第39条规定：

“企业因生产特点不能实行本法第三十六条、第三十八条规定的，经劳动行政部门批准，能够实行其他工作和休息办法。

”这为国家劳动行政部门确立弹性工作时刻提供了法律依据。

1994年国家劳动部公布的《关于企业实行不按时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》（以下简称《审批办法》），肯定了弹性工作时刻的两种形式：

不按时工作时刻和综合计算工作时刻。

从此，弹性工时制度在我国走上了操作层面。

国务院公布的《关于职工工作时刻的规定》第5条对弹性工时制度作了进一步的肯定：

“因工作性质或生产特点的限制，不能实行每日工作8小时、每周工作40小时标准工时制度的，依照国家有关规定，能够实行其他工作和休息办法。

”

（一）不定时工作时间实施的范围和条件

    不定时工作时间是指每日没有固定工作时数的工时形式。

实行该工时制度的劳动者，有时日工作时间少于日标准工作时间，有时长于日标准工作时间。

但用人单位仍然要按照劳动合同约定的标准和方式支付劳动者的工资，即劳动者的工资报酬不因每日工作时数的长短而受影响。

    根据《审批办法》的规定，可以将不定时工作时间的适用范围和条件概括如下：

    1.适用的企业范围：

适用于我国境内的企业。

    2.适用的人员范围：

企业中的高级管理人员、外勤人员、推销人员、部分值班人员和其他因工作无法按标准工作时间衡量的职工；企业中的长途运输人员、出租汽车司机和铁路、港口、仓库的部分装卸人员及因工作性质特殊，需机动作业的职工；其他因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，适合实行不定时工作制的职工。

    3.适用的程序：

企业需要实行不定时工时制，要根据企业的性质报经劳动行政部门批准。

《审批办法》第7条规定：

“中央直属企业实行不定时工作制和综合计算工作制等其他工作和休息办法的，经国务院行业主管部门审核，报国务院劳动行政部门批准。

地方企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制等其他工作和休息办法的审批办法，由各省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门制定，报国务院劳动行政部门备案。

”

（二）综合计算工作时间实施的范围和条件

    综合计算工作时间是指用人单位因生产或工作的特点，劳动者的工作时间不宜以日计算，需要分别以周、月、季、年等为周期，通过选用集中工作、集中休息、轮休调休、弹性工作时间等适当方式进行综合计算工作时间长度（小时数）的一种工时形式。

实行这一工时形式的企业，无论选用周、月为周期，还是以季、年为周期综合计算工作时间，职工的平均周和日工作时间应与法定的标准工作时间相同，超过法定标准工作时间部分，应视为加班。

    根据《审批办法》的规定，综合计算工时制度只适用于按照《审批办法》第7条规定履行审批手续的我国境内企业，同时还要具备下列条件之一：

    1.交通、铁路、邮电、水运、航空、渔业等行业中因工作性质特殊，需连续作业的职工。

    2.地质及资源勘探、建筑、制盐、制糖、旅游等受季节和自然条件限制的行业的部分职工。

    3.其他适合实行综合计算工时工作制的职工。

    （三）弹性工时制度下延长工作时间的认定及加班工资的支付

    在我国规定的两种弹性工时形态中，不定时工时制度无法对员工进行严格的考核，所以当实行不定时工时制度的员工因工作需要延长工作时间时，根据我国《关于工资支付暂行条例》第13条第4款的规定，用人单位无需向员工支付加班工资；在综合计算工时制度下，虽然加班时间的认定以法律规定的日和周平均标准工作时间为尺度，实行综合计算工时的员工在计算周期内的日和周平均工作时间超过标准的，则要视为加班，但两者加班工资的计算标准不同。

按照我国劳动法律法规的规定，在标准工时制度下，根据用人单位在法定标准工作时间的制度工时以外延长工作时间及安排休息日和法定节假日工作应支付的加班工资，分别为劳动合同约定劳动者本人小时或日工资标准的150％、200％和300％；而在综合计算工时制度下，延长工作时间的加班工资的支付标准为劳动合同约定的劳动者小时工资的150％。

    综上所述，弹性工作时间在满足用人单位和劳动者灵活安排工作时间和降低用人单位劳动成本增加竞争力的同时，也直接影响到劳动者在劳动关系中的利益。

在资本逐利的驱动下，弹性工时制度很容易成为用人单位逃避支付员工加班工资的借口。

也许正因如此，我国法律规定，企业要实行不定时工时制度或综合计算工时制度，除要具备规定的生产或工作特点条件外，还必须向国家劳动行政部门履行审批手续，获得批准才能实施指定的弹性工时制度。

    二、金融危机对我国实施弹性工时的影响

    我国弹性工时制度的实施在金融危机爆发之前和之后有着明显的区别。

（一）金融危机爆发前我国弹性工时制度的实施受到严格控制

    在金融危机爆发前，具有弹性工时审批权限的政府职能部门，对企业实行不定时工时制度和综合计算工时制度的申请严格按照《审批办法》中确定的行业、工种进行审查，凡未明确列入的行业和工种，即使客观上需要实行弹性工时制度的，也很难得到批准。

例如，在服务性企业中普遍采用的“二二班制”，即一个员工连续上两个早班、两个中班、两个夜班，然后休息两天，八天为一个周期进行循环。

按照这样的工作时间安排，不仅满足了企业生产和工作性质的需要，同时劳动者每月或每年的工作时间也没有超过国家规定。

但当企业就此向政府有关部门申请以月或年为周期的综合计算工时制度时，往往以申请不符合《审批办法》规定的综合计算工时制度的条件为由不被批准。

许多企业在申请未果的情况下，继续执行“二二班制”。

而员工认为，既然政府有关部门未批准企业对“二二班制”工种的员工实行综合计算工时制度，则企业实行的“二二班制”已经构成安排员工加班的事实，因为我国法律规定的标准工作时间是以七天为一个周期计算的。

许多员工就此向企业主张加班工资。

近年来全国各地出现加班工资争议大幅飙升趋势，与弹性工时制度未能适度使用有着密切的联系。

（二）金融危机爆发后政府鼓励企业实施弹性工时制度

    金融危机爆发以来，裁员、降薪似乎成为全球劳动关系调整的主旋律，保企业、促就业也成为各国政府应对金融危机冲击的首要任务。

我国作为受深度冲击的国家之一，更是将“保企业、保就业、保稳定”作为在金融危机背景下各项工作的指导方针和工作目标。

一方面，企业订单下滑、生产经营状况不稳定，企业具有采取裁员、减员、降薪等措施缓解生存压力的内在需求；另一方面，保就业、保稳定的工作重点需要企业不裁员、不减员或少裁员、少减员。

为了实现企业、劳动者和社会各方利益的平衡，我国政府采取了一系列给企业降压减负的措施，帮助企业渡过难关。

鼓励企业实行弹性工时制度也成为我国政府应对金融危机的重要措施之一。

国家人力资源和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会／中国企业家协会三方联合下发了《关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见》。

文件中指出，生产经营困难的企业可通过集体协商，采取灵活用工、弹性工时、弹性工资、组织培训等措施，共同应对当前经济困难，稳定就业岗位和劳动关系。

深圳市劳动和社会保障局2009年5月13日公布了《深圳市实行不按时工作制和综合计算工时工作制审批管理工作试行办法》（以下简称《深圳市试行办法》）。

与《审批办法》相较，《深圳市试行办法》对弹性工时制度审批规定的主要转变有如下三点：

第一，扩大了特殊工时的适用范围，明确将国家机关、事业单位、社会集体、个体经济组织和民办非企业单位纳入不按时工作制和综合计算工时工作制审批范围，改变了特殊工时制仅适用于企业的现状。

第二，放宽了实行弹性工时的工种职位。

规定实行年薪制或劳动合同约定工资高于职工上年度月平均工资三倍以上，且能自主安排工作、休息时刻的人员，也能够实行不按时工作制；受能源、原材料供给等条件限制难以均衡生产的，受外界因素影响，生产任务不均衡的，能够按期集中安排休息、休假的都可实行综合计算工作时刻的工时制度。

第三，增加了与工会或职工代表大会协商的程序。

《深圳市试行办法》第13条规定：

“用人单位申请实行不按时工作制或综合计算工时工作制，应当与工会、职工代表大会或开展集体协商等多种形式，充分听取工会组织和员工的意见”。

据报导，自《深圳市试行办法》实施后，深圳已有千余家单位取得审批，开始实行不按时工作制②。

    三、对金融危机下我国实施弹性工时制度的反思

    在国际金融危机的大背景下，推行弹性工时制，体现了政府帮扶企业、促进经济回暖的诚意，而且在增加员工工作弹性、减少企业裁员与劳资纠纷等方面，的确存在着诸多积极意义。

《深圳市试行办法》总结我国弹性工时制实施多年的实践经验及金融危机下企业生产经营出现的新情况和新问题，及时将《审批办法》未明确列入但实践中纳入呼声比较高的工种和岗位列入不定时工时制度和综合计算工时制度的申请范围，丰富了《审批办法》中规定的“其他”适合实行综合计算工时工作制或不定时工作制职工的内容，增加了弹性工时制度规定的明确性和可操作性。

但是，我国许多地方制定和实施的宽松弹性工时制度政策，存在着突破法律框架和违反劳动法基本理论的现象，一些企业也利用在金融危机下政府放宽弹性工时审批条件的背景，大量申请不定时工时制度，为逃避支付员工加班工资寻求合法理由和借口。

（一）将弹性工时制度的适用范围扩大到国家机关和社会团体的成员，突破了法律规定的框架。

    《劳动法》第36条规定：

“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度”。

第38条规定：

“用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日”。

第39条规定：

“企业因生产特点不能实行本法第三十六条、第三十八条规定的，经劳动行政部门批准，可以实行其他工作和休息办法”。

这里的其他工作和休息办法当然包括了弹性工时办法。

从《劳动法》对标准工时制度和弹性工时制度关系的规定上看，只有因“企业生产特点不能实行”标准工时制度的，经过劳动行政部门批准后才能实施弹性工作制度。

随后国务院修订《职工工作时间的规定》第3条规定：

“职工每日工作8小时，每周工作40小时”；第7条规定：

“国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日。

企业和不能实行前款规定的统一工作时间的事业单位，可以根据实际情况灵活安排周休息日”。

国务院的这一规定，除了贯彻《劳动法》规定的标准工时制度优先适用的精神外，还明确将国家机关排除出可以实行其他工时制度之列。

《劳动法》是全国人大常委会通过的调整我国劳动关系的基本法，国务院颁布的《职工工作时间的规定》属于行政法规，而由地方政府或地方政府的相关部门颁布的暂行办法或条例，在立法阶位上属于地方政府规章。

根据我国《立法法》第79条的