基于日本IP网络的普遍服务与接入提供探讨.docx
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基于日本IP网络的普遍服务与接入提供探讨
基于日本IP网络的普遍服务与普遍接入提供探讨
HitoshiMitomoa,*,NobuykiTajirib
a早稻田大学亚洲太平洋研究院
b早稻田大学全球信息与通讯研究所
关键词：
普遍服务公共电话交换网络网络迁移普遍服务基金普遍接入支付意愿日本
摘要：
普遍服务是在监管体系管理下的，旨在对基于公共电话交换网络（PSTN）的全国范围的基本电话服务接入提供保障。
然而，进行中的IP网络迁移对现存管理架构将如何适应这个变化提出了挑战。
以日本为例，本文对网络迁移下的日本普遍服务提出了一个概述，并探讨了针对普遍服务在使现有体系适应该新环境过程中对消费者偏好进行评估的重要性。
在对包括普遍服务基金的现有体系和向IP网络转换过程中带来的影响进行描述后，并回顾了政府在应对此类变化的反应。
此外，提出了一个为保障普遍接入而非特殊服务的普遍接入制度。
为了实现普遍接入这样一个新的监管体系，对于类似普遍接入范围和补偿金充分保障的问题的研究是有必要的。
文中实施了一个强调评估针对普遍接入的消费者偏好或支付意愿的重要性的，基于实验性架构的经验分析，用来检验消费者在被充分告知了事由后是否愿意接受因为维系普遍接入而带来的额外负担。
最后，一些针对未来研究普遍服务的挑战被提及。
1.引言
确保普遍服务的提供是通信领域的一项重要政策问题。
在许多国家，政府为了确保包括那些居住在高成本和低需求地区居民在内的全体居民能够以可承担价格在任何时间、任何地点实现基本电话服务的接入，已经做出了长久的努力。
由于市场已经形成了一个由多方运营商提供通讯服务的竞争环境，政府也相应设立了一个普遍服务基金（USF），它通过从盈利性的城市向缺乏盈利性的乡村、从高需求地区向低需求地区实行收入补贴来调整这些运营商成本负担。
然而现今的通信产业正处于一个转型阶段，在此阶段中公共电话交换网络（PSTN）和其他现存网络正在被IP网络所替代。
以宽带接入为例的IP网络主要正从城市扩展到乡村地区，并正逐渐取代公共电话交换网络（PSTN）。
然而这种扩散在乡村地区进展缓慢并且还有很大比例的PSTN存在。
由于城市和乡村地区的盈利性差异，在基于公共电话交换网络（PSTN）的基本电话服务上维持现存的普遍服务基金（USF）体系存在一定难度。
对于普遍服务基金（USF）的挑战则是如何适应在网络迁移下的现存体系。
与公共电话交换网络（PSTN）不同，IP网络提供接入而非特殊服务。
通过IP网络，用户不仅能享受一项简单的电话服务，也能享受其他可通过网络实现的服务。
这意味着以确保基本电话服务的提供为目标的普遍服务体系应该由基于IP网络的普遍接入来替代。
一个将成本考虑在内的问题是，这个体系应该保证全国人民获得哪种程度的接入？
与此同时，如果普遍服务基金想要通过IP网络来确保普遍接入或服务的提供，那么对于基金的充分资助则是必要的。
通过来自基金的辅助，在非公共电话交换网络（PSTN）区域提供接入或服务的运营商将获得扩大他们各自用户基数的机会。
然而，如果没有充分的资助来覆盖此项协助赤字，运营商们将缺乏动力来提供此类新服务。
因此，现存的普遍服务基金（USF）体系应该有意识地资助这些潜在运营商使他们即使在高成本或低需求地区也能开展商业活动。
为了解决这些问题，了解消费者对于普遍服务愿意支付数额的偏好或支付意愿（WTP）是有帮助的，因为最终是消费者承担了提供普遍服务或接入带来的费用。
本文旨在对发生在日本管制体系内的针对网络迁移的普遍服务变化进行讨论并提供一个评估消费者偏好的方法来解决以上问题。
日本将是一个很好的案例，因为它有终结公共电话交换网络（PSTN）并推行基于IP的服务的态势，而另一方面日本政府为了实现在2010年以前覆盖所有家庭的目标，正在促进宽带网络的扩张；为了应对向IP网络的转变所产生的改革现存普遍服务基金（USF）体系的需求，国内事务和通讯部门（MIC）提出了一项针对普遍接入的规制改革。
本文结构如下。
一个针对日本的关于普遍服务基金（USF）现存管制架构的概述将在第2章节提出。
而章节3将讨论在维系普遍服务中逐渐增长的IP基础服务对于公共电话交换网络（PSTN）的主导作用产生的影响。
然后，通过引入一项政府建议，章节4介绍了一个针对普遍接入新框架体系的必要性，而这个普遍接入是为了适应即将到来的“一切基于IP”网络的新环境。
第5章节指出了评价针对普遍接入的消费者偏好的重要性。
第6章，通过利用一项问卷调查所收集的数据得出了一个关于愿意为普遍接入提供支付的消费者数量的经验性评估。
最后一个章节则提出了结论并指出了未来关于普遍接入研究所面临的挑战。
2.日本现存的普遍服务体系架构
2.1概述
与其他许多国家的状况类似，日本的普遍服务被定义为一项基本的电话服务，它的提供由立法保障。
管制日本通信产业的《通信商业法》定义基本的通信服务在人们日常生活中不可或缺，因此它的提供必须被保障。
这项基本服务必须满足三个关键要求：
（1）本质性（对每一个人的生活具有本质影响）；
（2）可支付（任何人可承担其费用）；以及（3）可实现（不受地区限制即任何地区可接入），由此一个针对所有人的全覆盖得到保障。
在此法律下，MIC指定了基于公共电话交换网络（PSTN）的如下服务作为基本通信服务：
（a）订户电话线接入，包括那些在偏远岛屿的模拟固定电话的电话服务；（b）公共付费电话，这是以确保最小户外通讯的范畴来分类的；以及（c）免费紧急呼救，包括向警察，消防部门以及海岸警卫队的呼救。
本地呼叫服务曾经是基本服务的一部分，但是自2006年以后就从该列表中被删除。
应该指出，日本的普遍服务设计是基于缩小地理鸿沟以保障那些包括山区和偏远岛屿在内的高成本地区的基本电话服务的实现。
此项服务接入的对象并未包括那些低收入家庭或少数民族，而这往往被视为社会福利政策。
此外，最近出现的诸如移动电话和以网络电话（VolP）为例的基于IP网络的服务并未包括在此类普遍服务的分类体系中。
日本的普遍服务长时间以来都是由NTT或其附属地方公司（西NTT和东NTT）来提供的。
在2002年以前，普遍服务的提供都一直作为一项强加于NTT的法定义务，它允许NTT通过用户间的交叉补贴来使为高成本地区提供电话服务带来的财政赤字被低成本地区的盈余所覆盖。
由于本地电话市场尤其是在可盈利的城市区域的竞争日趋激烈，NTT在其电话业务损失了显著比例的收入。
与此同时，NTT仍不得不继续在那些非盈利的乡村地区提供普遍服务。
实际上，基本通信服务的赤字已经逐步提高，并且承担在高成本区域的开支变得更为困难。
为了维持在这样一个竞争环境中普遍服务的提供，议会已经在2002年通过了修订的通信商业法，通过引入普遍服务基金（USF）体系来分散相关通信运营商间的成本。
在次修订法案下，符合资格的通信运营商将被MIC规定以一种适当、公平和稳定的方式来提供普遍服务，并给予了接受来自普遍服务基金补贴的权利。
NTT的本地网络运营商，东NTT和西NTT被指定为合格的运营商并以一个统一的全国率来各自提供一种普遍服务。
普遍服务基金结构
普遍服务基金自2006年开始实施。
其结构在图片1中详细列出。
图1
--电话数基础分配
--通信收入超过一亿日元的运行商负责
--贡献计算及补贴
--贡献收集和补助金发放
（6）贡献支付
Callars,Ellfble
电话运营商设备的受益者
普遍服务
管理机构
5）贡献通知
（4）授权
（2）提供相关数据
（3）补助申请
MIC
（7）补助金发放
（1）普遍服务成本估计
Ellglble
电话运营商
2.2.1覆盖普遍服务成本提供的补偿
支付给符合普遍服务资质的运营商的总津贴在每一会计年度结算，该结算使用的是MIC表述的一套计算机制。
在对历史费用数据详细调查的基础上，每一本地呼叫区域（LA）的每一根用户电话线的成本将由一个长期成本定价（LRIC）模型来确定，以消除低效率。
此时，每用户电话线的成本高于所有用户电话线成本4.9%及以上的区域将被定义为高成本区域。
而在这些区域中被普遍服务基金补贴的是那些相对于国家平均成本两倍标准差以上的区域，如图2描述。
然而，这个体系仅仅被设计来补贴普遍服务有限比例的成本。
在2007年的财政年度中，普遍服务赤字达到了1255亿日元（折合12.5亿美元，US$1=JPY100）；分别为来自东NTT的718亿日元和来自西NTT得536亿日元。
另一方面，这两个公司从普遍服务基金得到的补贴总额在当年为152亿日元。
成本费用/每用户电话线*每地区
补贴额
全国平均成本
低成本地区
高成本地区
获补助区域
（前4.9%）
图2
3.在IP网络迁移下的普遍服务基金
3.1新服务出现与IP网络迁移
普遍服务基金最初的主要政策目标是引进一个可以使所有与普遍服务相关的通信运营商共同承担此项附带成本的体系架构。
在上述环境中，这个新的架构似乎是成功的，因为两家具有资质的运营商：
东NTT和西NTT对补贴支付实际发生的事实似乎感到满意，即使补贴只覆盖了赤字很小的一部分。
然而，随着近年来通信领域的科技创新，许多新服务在日本出现并且逐渐在用户中流行起来。
例如，宽带自20世纪90年代后期出现以来便持续扩张。
在全国1.27亿人口和5300万户家庭中，宽带用户（不包括移动电话）现已超过了3000万。
与其他国家相比，日本的一个显著特征是，全国范围内光纤到户（FTTH）的家庭覆盖已经超过了90%，数目达到了1400万，几乎半数是宽带用户并超过了ADSL用户。
此外，截止到2009年3月，可实现3G或3.5G的移动电话数目已到了1.12亿。
与此同时，IP网络迁移也在进程中。
通信网络已经逐步提高了IP网络的比重。
宽带是一个典型IP网络。
至于电话，同宽带用户增长相同，更多的电话通过IP网络实现。
实际上，在2008年3月末，已分配的VoIP用户数已超过了2000万。
与此相反，新服务的采用和新网络的开展在地域上出现了比例失衡，两者主要集中在了城市。
例如，Takachi和Mtiomo（2005）报告说，日本城市基于家庭的可实现光纤到户（FTTH）基尼系数是0.49，体现了光纤到户接入在城市和乡村地区的提供并不均衡。
这些网络在乡村地区的延迟建设和运营可以用两个原因解释：
业务非盈利性和较低的规模经济性和密度。
随着这些地区的人口负增长和人口老龄化，吸引足够多用户以使得宽带服务提供具有可行性将更加困难。
3.2公共电话交换网络（PSTN）的衰落
虽然大部分电话用户仍通过PSTN来完成通话，基于PSTN的传统基本电话和其他服务正在失去其主导地位。
模拟电话用户线的数目已经从2003年的0.509亿变化到了2007年的0.396亿，下降了22.2%。
很明显，其正在被能给用户带来更多先进便利服务的宽带和移动电话所取代。
PSTN的衰落在更优服务确实可行的城市地区更为明显。
在同一时期，由于宽带和移动电话的接入仍然受到限制，在其他地区下降率为23.6%时，PSTN在高成本地区只有3.6%的下降。
这表明居住在高成本地区的人们仍然依赖于PSTN提供服务。
另一方面，PSTN服务的相关成本并没有下降，因为这些服务要求一个最低投入作为维护电缆和设备的费用。
随着收入的下降，这导致了更大的赤字。
提供普遍服务的运营损失在2005,2006,2007年三个财政年度分别达到了518亿日元，849亿日元和1225亿日元。
3.3宽带扩散对于普遍服务基金的影响
宽带扩散和PSTN服务衰退对现存的旨在维持基于PSTN服务的普遍服务基金产生了不利的影响，如图3所示。
在低成本地区PSTN用户线数目的减少已降低了支持普遍服务基金的线路数目，而另一方面，高成本地区的PSTN用户线数目仍然保持稳定。
与此同时，在城市区域低成本线路的减少使得全国平均单位线路成本上升，进而提高了补偿基准，而此时提供普遍服务的成本实际上并未变化。
这两个效应都导致了对高成本地区投入的降低，也遗留了更大比例的未补偿地区。
这体现了当前基准计算的一个缺陷，而且赤字的增加可能威胁到普遍服务的稳定性。
为了解决这个压力，MIC在2009年改革了普遍服务基金体系，依据的是2008年的通信委员会将截止2007年底使用VoIP服务的合计573万的光纤到户用户数加到了FTTH的总用户数中。
这项改革旨在扭转上面提及的趋势，以此来恢复那些能够支持基金的用户线，并保持计算基准在IP网络迁移明显化之前的位置。
3.4偏远山区宽带部署的政府资助
如上所述，由于在许多偏远山区从PSTN到IP网络的迁移进程缓慢，导致在这些地方PSTN仍然占主导而宽带接入难以实现。
这一问题值得严肃对待认真解决，因为宽带部署对于这些经济发展相对滞后的偏远地区有着积极影响。
这一新网络被期望在多方面成为发展动力。
例如，互联网接入能够鼓励人们移居到偏远地区，因为被接入的感觉能够淡化偏僻或孤独的感觉。
4.普遍接入：
普遍服务基金变化
4.1关于USF改革的政府建议
在日本现行的管理体制下，普遍服务基金支持了在高成本地区基于PSTN网络的基本电话服务的提供。
如果这一体制保持不变，PSTN高额的维护成本将会阻碍其服务的提供和正在进行中的从PSTN到IP网络的迁移以及政府为促进宽带接入所做的努力。
但是若上述政府政策实现了全国范围内宽带覆盖的目标，全国范围包括偏远地区在内的宽带接入将得以实现。
这将削弱基于PSTN的基本电话服务作为单一普遍服务的必要性，并展开这一可能性：
宽带接入，或更为普遍的，IP网络接入对于全国的人们来说则是必须保障的。
在这个意义上，现存的仅覆盖PSTN网络普遍服务的管理架构将需要显著的改变。
为解决这一问题，MIC成立了一个研究小组考虑从一个更广阔的视角探讨普遍服务基金体系将如何重组以适应网络迁移和其他环境变化。
这一小组在2007年提供了一个报告，建议以一个新的监管体系架构来协调IP网络扩散到普遍服务提供中，以此实现普遍接入。
这一报告建议普遍服务时间框架根据网络迁移的程度分为两个阶段。
第一阶段是PSTN和IP网络并存时期，直到前者被后者完全替代。
根据这一报告，这一时期将持续到2010年到来或更晚。
第二个时期将在PSTN完全转向全IP网络后出现，在2010年早期或更晚。
在这一阶段，由于PSTN已被IP网络替代，任何通讯服务，不管有线或无线，都能提供给接入网络的人。
因为普遍服务基金的基本含义是覆盖既有网络提供基本服务给用户的费用，这将不能很好适应IP网络能提供任何服务的新环境。
与确保特殊服务提供的普遍服务不同，这一新概念将是为接入一个能提供各种服务满足用户日常生活独立需求网络提供保障。
图3：
基准法缺点。
来源：
通信协会（2008）
4.2普遍接入要考虑的问题
考虑到倾向IP网路的技术趋势，政府以普遍接入替代普遍服务的动力就有充分的理由。
然而，关于普遍接入的提供以及相关步骤和进程的规格与框架细节并没有在政府工作报告或其他后续文件中讨论，仅仅是列为了以下的研究事项：
普遍服务的定义和要求，愿意提供普遍接入的合格运营商，普遍接入成本的结算方法，以及为这基金提供赞助的管理架构。
由于未来研究的事项包括上述提及的部分与普遍接入相关，关于普遍服务基金体系成立和改革的前述考虑都可以应用。
但是在过去关于普遍服务基金体系成立和改革的讨论中，一个重要的视角被忽略了，那就是：
消费者对于保障全国人民基本通信服务或网络接入的偏好。
加入这一因素将有利于关于普遍接入的未来研究，比如描述普遍接入范围和为接入提供商确保足够的补偿金。
5．消费者对普遍接入的偏好
5.1消费者偏好和普遍接入范围的重要性
一项政策性事务的普遍服务意味着全国范围内的基本通信服务提供的实现不能仅靠市场机制，更需要管制机制或相关政策。
从这一点来说，一个在普遍服务监管体系下的市场比起没有这一体系的市场需要追求更高的社会福利的实现。
然而，在过去关于普遍服务基金体系的建立和改革的讨论中，这一视角被忽略了，很可能的原因就是基本通信服务是如此不可或缺以至于从来没有人怀疑过全国人民保障这一权利的必要性。
为了评价一个普遍服务基金是否以及在多大程度上提高了社会福利，成本-利润分析可以被利用。
此处更重要的是评估这一体系带来的好处，因为成本信息已经在过去的讨论作为计量部分被讨论。
消费者偏好在收益评价中扮演了一个关键角色。
对于普遍服务的偏好可以用支付意愿来衡量，也就是说，消费者愿意为此支付多少钱。
这可以通过一个作为全国范围偏好了解部分的调查来实现。
这同样可以应用到普遍服务的区域决定中来。
对于区域有不同的选择。
比如说，需要为普遍服务保障多快的接入速度或能力？
普遍服务应该只覆盖固定网络还是应包括无线网络？
哪些地区应该被普遍服务覆盖？
为了回答上述问题并决定普遍接入的范围，衡量每一个选择的收益和成本同样重要。
5.2需要充足补贴：
在现有计划下解决问题
衡量关于普遍接入的消费者偏好对于解决在现存普遍服务基金计划下过低的补贴同样有帮助，至少在日本的环境下是这样。
如上所述，在日本2007财政年度中，普遍服务总支付额仅为1520万日元。
即使考虑到地理和社会差异，这一总额相较于同样采用基准方式的美国来说仍然过低。
MIC每年在决定这一补贴时很大程度上考虑了消费者负担，在2007年，MIC改变了计费方法以抑制终结用户的收费。
这样的结果是，这一资助额仅覆盖了提供普遍服务成本非常小的一部分。
这一体系在如此低的资助额下仍能得以维持的原因是，除了法定监管体系允许被MIC授权的任何通信运营商提供普遍服务之外，很大程度上依靠东NTT和西NTT，这两个在位者的财政状况被认为足够强大足以消化这一负担。
这一依靠在位运营商的策略将难以实行，因为通信网络正在向全IP网络转变。
一方面，更加剧烈的市场竞争将给东NTT和西NTT留下更少的利润空间来承担这额外的负担。
更何况，运营者而非在位者，包括致力于特定地区的本地运营商，都被期望于扩展各自的服务区域作为高成本地区实现可接入情形的更优选择，但这需要来自普遍服务基金的额外补贴。
显然，提供普遍接入本身并不是一项盈利的事业，并且非在位者也没有像NTT那样雄厚的经济基础。
那些新加入者因为提供普遍接入而产生的赤字应该由USF进行补贴。
就这一点而言，对于普遍接入的额外补贴进行进一步资助看起来不大可行。
现在这个问题在于普通消费者是否会轻易拒绝或接受所负担资费的上升，而这一提议被消费者团体强烈反对。
如果他们的可接受度过低以致不能支撑普遍接入，一个更佳的监管框架就应该被提出。
如果消费者乐意支付比现有体系下更多的资费，来自消费团体的阻力则有可能是因为信息稀缺和缺乏对普遍服务的理解。
无论如何，只要对于普遍服务的支付意愿被正确评估，这一情形就会清晰。
6.关于普遍接入支付意愿的估计
6.1评估目的
在前面部分，我们就评估消费者对于普遍服务或接入的重要性进行了探讨。
作为对将来普遍接入范围和解决日本补贴问题的贡献，作者建议通过利用调查数据的经验性实验方法来评价普遍接入的消费者偏好。
6.2方法
对于类似全球环境的非市场商品利益，以下方法可提供使用。
其中一个用于检验的典型工具是述性偏好方法（SP），研究者通过一个在一系列假设情境下的调查，要求调查者通过排列、打分或选择来揭示消费者对于商品和服务的评价。
普遍使用的方法是条件评估法（CVM）和联合分析。
这些方法将评估对于商品或服务的假设需求曲线以及WTP的中位数和平均数，进而通过这些方法评估总社会效益。
本文中，CVM应用于日本消费者对于普遍接入的支付意愿的评估分析。
宽带和移动电话被选作普遍接入的代理，因为他们被日本的大多数人所使用进而能被认为是普遍接入的良好样本。
应该指出的是，有多种原因会使得述性偏好方法得出的评估价值出现偏差。
没有人能说这一评估价值能完美的代表真正的消费者偏好。
进一步说，更为明智的是将这一限制铭记于心并将这一评估应用于普遍服务的研究中。
6.3调查
为了评估消费者支付意愿，一个调查机构在2009年3月进行了一项网络调查。
这项调查包括了406名来自全国的18岁及以上的得调查者。
这些调查者是这家调查机构通过其预注册监视器从回复该调查的1600人中随机抽取的。
这些调查者特征，诸如年龄、性别、收入和居住地，在表1-3中显示。
只有调查者的年龄（18岁及以上）这一情形在该调查中被强加。
表1应答者特征
（1）：
年龄和性别
年纪
女性
男性
总数
18-29
63
30
93
30-39
96
59
155
40-49
42
46
88
50-59
21
31
52
60-
4
14
18
合计
226
180
406
表2应答者特征
（2）：
家庭年均收入
0-2000000日元
2000000-399999999日元
22
4000000-599999999日元
63
6000000-799999999日元
98
8000000-999999999日元
90
10000000-119999999日元
48
12000000-149999999日元
15
15000000-199999999日元
8
20000000日元及以上
7
未知或不可计
2
合计
53
表3应答者特征（3）：
住宅及不可用服务
居住在山区或偏远岛屿
78
宽带接入和移动电话均不可实现
0
只有宽带接入不可实现
3
只有电话接入不可实现
5
宽带接入和移动电话均可实现
58
未知
12
未居住于山区或偏远岛屿
328
合计
405
注释：
上述数据基于应答者回答。
可能并未准确代表他们居住的地区。
表4调查结果：
应答者人数（接受或拒绝比例）
表5消费者消费支付意愿估计（WTP）：
宽带
表5消费者消费支付意愿估计（WTP）：
移动电话
在这个调查中，应答者被问及他们愿意为保障普遍接入支付多少。
这里有几项注意。
首先，在回答这一问题前，应答者会被告知日本普遍服务的基本信息，包括其目的和体系。
第二，一个假设情景：
宽带接入和移动电话都在日本被大多人普遍适用被设立，这被设定为普遍接入的技术支持，因为普遍接入的细节还没有被决定。
此外，还假设现存USF体系的基本架构，即仍然维持通讯服务使用者每月定额支付以保障普遍服务的提供。
在这些假设条件下，应答者被问及对于这两种作为普遍接入技术的支付意愿。
第三，为了获得这些应答者的支付意愿，一个“单界二分选择”的方法被使用，即应答者被问及是否愿意接受从10日元到2000日元的预先设定的七个价值之一作为他们假设的对于基金的每月支付。
这一结果在表4中被显示。
我们可以看到一个普遍趋势是随着价值的提高可接受的应答者数目下降。
总的来说，调查发现接近三分之二的应答者甚至不知道普遍服务基金体系的存在，包括他们账单上对该基金的每月支付。
6.4估计
通过以上结论，对宽带和移动电话各能推测出一条假想的需求曲线，因此可以得到WTP的中间值和均值。
通过CMV方法得到的用以支持该估计的统计模型，一个生存模型被应用。
这些估计值通过最大似然法计算。
估计结果在表5和表6中展示。
在作为普遍接如引入的宽带服务案例中，WTP的中间值估计为116日元/月，平均值为398日元/月。
对于移动电话服务，中间值为91日元，平均值为314日元。
基于估计值的需求曲线见图4和图5.
6.5含义
估计结果显示位于中位数区域的日本消费者愿意为作为普遍服务的宽带或移动电话服务支付约100日元/月。
与此对应，消费之的平均WTP则高于300日元，约为中间值的三倍。
这说明平均WTP值是由相对少数的高端消费者决定的。
大多数消费者将会拒绝这个平均值
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