我国环卫行业概况研究.docx

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我国环卫行业概况研究

我国环卫行业概况研究

（一）行业概述

环境卫生管理是一个多样、复杂和持续的公共服务系统工程，不仅包括城市

的市容市貌卫生管理，也涵盖了乡镇、农村地区的环境卫生整治工作，在城乡环

境综合管理中有非常重要的地位。

根据原国家建设部发布的《城市环境卫生当前产业实施办法》（建城[1991]637号）的定义，城市环境卫生是指为有效治理城

市垃圾、粪便等城市生活废弃物，为城市人民创造清洁、优美的生活和工作环境

而进行的垃圾、粪便的收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的

总称。

环境卫生管理是指城乡空间环境的卫生和城乡容貌的管理，主要包括街巷、

市政道路、公共场所、水域等区域的环境保洁，市政绿化管养，垃圾、粪便等生

活废弃物的收集、分类、运输、中转、处置、处理、综合利用，垃圾压缩站、公

厕的管理，城乡环境卫生设置规划、建设、运营等产业链条。

城乡市容是一个地方城市形象的窗口和名片，其环境卫生管理水平是考量一

个城市和地区管理水平高低的重要标志，也是城市和地区发展的重要软实力之

一。

因此，环境卫生管理的发展水平对一个城市和地区的发展产生重要而深远的

影响。

（二）行业管理

1、主管部门

（1）行政主管部门

根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，国务院城市建设行政主管部

门主管全国城市市容和环境卫生工作。

省、自治区人民政府城市建设行政主管部

门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。

城市人民政府市容环境卫生

行政主管部门负责本行政区域的环境卫生管理工作。

国务院城市建设行政主管部门，即住房和城乡建设部（简称“住建部”），作

为行业的主要国家监管部门，住建部主要负责拟订和制定环境卫生行业及市场的

相关法规、规章制度、相关行业标准及资质资格标准并监督执行，指导地方城乡

建设与管理行政主管部门的相关工作。

住建部城市建设司为负责管理环境卫生管

理行业的机构，其具体职能包括：

拟订城市建设和市政公用事业的发展战略、中

长期规划、改革措施、规章，指导城市市政设施、园林、市容环境治理、城建监

察工作，指导城镇污水处理设施和管网配套建设，指导城市规划区的绿化政策等。

（2）行业协会

我国环境卫生管理行业全国性的行业自律组织为中国城市环境卫生协会（简

称“中环协”）。

中环协是由国家住建部城市建设司监督管理、民政部登记的全国

性行业非营利性自律组织。

中环协的主要任务为制定行业管理、行业自律规范以

及服务标准；参与制定国家行业发展规划；开展法律、法规和行业发展及其技术

经济政策研究；培育和规范市容和环境卫生市场，维护会员合法权益；提供咨询

和信息服务；评估、审查和推广新技术、新产品、新工艺以及科研成果；组织人

员培训；开展国际交流与合作；承担业务主管部门和会员委托办理的有关事项。

除了中环协以外，各省市均有政府主导的环境卫生管理协会，这些行业协会在规

范市场、规范企业管理、学术研究等方面起了积极的作用。

公司作为中国城市环境卫生协会常务理事单位，积极协助相关部门加强行业

自律监管，提高服务质量，促进环境卫生管理事业健康发展。

2、法律法规

随着对城乡环境卫生问题的逐步重视和环境保护投入的不断增加，我国政府

和立法机关针对人居环境治理、环境卫生管理出台了一系列的法律法规、管理办

法、评价标准、发展规划和实施方案，引导和规范行业健康快速发展。

3、产业政策

环境卫生管理行业有着维持社会和谐、解决促进就业、改善和提高人民日常

生活质量等重要作用，我国对环境卫生管理行业产业政策为鼓励发展。

根据我国

《产业结构调整指导目录》（2011年本），环境卫生管理行业属于鼓励类第三十

七项“其他服务业”和第三十八项“环境保护与资源节约综合利用”。

近年来国

家先后发布多项促进行业发展的重要政策文件。

我国对环境卫生管理及相关行业

的主要产业政策如下：

（1）《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）

2002年12月17日，原国家建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进

程的意见》（建城[2002]272号），明确提出开放市政公用行业市场，鼓励社会

资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，

形成多元化的投资结构；允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营；通过招标

发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位

或承包单位；建立市政公用行业特许经营制度；转变政府管理方式，市政公用行

业主管部门从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场；加强领导，积

极稳妥推进市场化进程。

（2）《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）

2013年9月26日，国务院办公厅国办发[2013]96号《关于政府向社

会力量购买服务的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。

该《指导意见》指出

国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服

务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。

《指导意见》主要包括充分

认识政府向社会力量购买服务的重要性、正确把握政府向社会力量购买服务的总

体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作、扎实推进政府向社会力量

购买服务工作四部分。

（3）《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发[2014]69号）

2014年12月27日，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发[2014]69号），意见明确三项基本原则，坚持排污者付费，坚持市场化运作，坚持政府引导推动。

同时提出主要目标，到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。

环境公用设施投资运营体制改革基本完成，高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系基本形成；第三方治理业态和模式趋于成熟，涌现一批技术能力强、运营管理水平高、综合信用好、具有国际竞争力的环境服务公司。

（4）《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》

2016年发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲

要》，纲要对于建设和谐宜居城市，提升城市环境治理，加快新型城市建设，加

强城市基础设施建设，加强环境基础设施建设，加快城镇垃圾处理设施建设，提

高垃圾焚烧处理率，做好垃圾渗滤液处理处置，推进环境保护大数据建设提出了

明确的要求。

同时提出加大环境综合治理力度，创新环境治理理念和方式，形成

政府、企业、公众共治的环境治理体系，实现环境质量总体改善。

（5）《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》

2016年2月6日《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作

的若干意见》指出：

实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜

居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好，并提出七点具体意

见：

强化城市规划工作、塑造城市特色风貌、提升城市建筑水平、推进节能城市

建设、完善城市公共服务，营造城市宜居环境，创新城市治理方式。

（6）《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号）

2016年9月22日，住建部国家发改委、财政部、国土资源部、中国人民

银行等部门发布《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城

市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号），意见

明确将拓宽民间资本投资渠道，规范直接投资，鼓励民间资本通过政府和社会资

本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营；鼓励间接投资；提高产业集中

度。

鼓励市县、乡镇和村级污水收集处理、垃圾处理项目“打包”投资和运营，

实施统一招标、建设和运行，探索市政公用设施建设运营以城带乡模式。

（7）《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作的通知》（财金[2016]90号）

2016年10月11日，《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作

通知》（财金[2016]90号），通知提出十点要求，分别是大力践行公共服务领域

供给侧结构性改革，进一步加大PPP模式推广应用力度，积极引导各类社会资

本参与，扎实做好项目前期论证，着力规范推进项目实施，充分发挥示范项目引

领作用，因地制宜完善管理制度机制，切实有效履行财政管理职能，简政放权释

放市场主体潜力，进一步加大财政扶持力度，充分发挥PPP综合信息平台作用。

（8）《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）

2016年10月24日，国家发展改革委发布了《传统基础设施领域实施政府

和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）导则适用范围为在能

源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施

领域采用PPP模式的项目。

该导则对传统基础设施领域政府和社会资本合作

（PPP）项目的实施方式、项目储备、项目论证、社会资本方选择方式、项目执

行流程作出指导要求。

（9）《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（发改办环资

[2016]2851号）

2016年12月31日，国家发展改革委办公厅、住房城乡建设部办公厅发布

《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（发改办环资[2016]2851号），规划意见稿提出大力推行PPP合营、特许经营和污染第三

方治理模式，鼓励各类社会资本积极参与城镇垃圾无害化处理设施的投资、建设

和经营。

“十三五”期间全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的主要任务

为：

加快处理设施建设、完善垃圾收运体系、加大存量治理力度、推进餐厨垃圾

资源利用与无害化处理、推行生活垃圾分类、加强监管能力建设。

明确了到2020

年底，直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）生活垃圾无害化处理率达到

100%；其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上，县城（建成区）生活垃圾无害化处理率达到80%以上，建制镇生活垃圾无害化处理率达到70%以上，提出特大城市和大城市要按标准建设与处理处置设施相配套的大中型垃圾转运站，按照转运量与运输距离合理配置收转运车辆，鼓励区域内车辆统筹，可考虑采用第三方外包方式运输。

（10）《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发[2017]26号）

2017年3月18日，国务院办公厅转发国家发改委、国家住房城乡建设部

制定的《生活垃圾分类制度实施方案》，提出“鼓励社会资本参与生活垃圾分类

收集、运输和处理。

积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式，通过公开

招标引入专业化服务公司。

”该方案对推动生活垃圾分类、完善城市管理和服务

等进行了部署，到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形

成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活

垃圾回收利用率达到35%以上。

（11）《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财

建[2017]455号）

2017年7月1日，国家财政部、国家住房城乡建设部、国家农业部、国家

环境保护部联合发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模

式的通知》（财建[2017]455号），总体目标为：

政府参与的新建污水、垃圾处理

项目全面实施PPP模式；有序推进存量项目转型为PPP模式；尽快在该领域内

形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品

和服务供给结构明显优化；符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理

项目，政府参与的途径限于PPP模式；政府与社会资本间应签署PPP协议，明确权益分配和风险分担机制，并通过成立具有独立法人资格的PPP项目公司实现项目商业风险隔离。

（12）《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》（环规财函[2017]172号）

为进一步推行第三方治理模式，并对第三方治理推行工作提出专业化意见，

指导全国各地开展相关工作，环境保护部于2017年8月出台《环境保护部关

于推进环境污染第三方治理的实施意见》（环规财函[2017]172号），要求以环境

污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向，推动建立排污者付费、第三方治

理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制，引导社会资本积极参与，不断

提升治理效率和专业化水平。

（13）《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发[2017]79号）

2017年9月1日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步激发民间

有效投资活力促进经济持续健康发展指导意见》（国办发[2017]79号），主要内

容为：

深入推进“放管服”改革，不断优化营商环境；开展民间投资项目报建审

批情况清理核查，提高审批服务水平；推动产业转型升级，支持民间投资创新发

展；鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，促进基础设施和公用

事业建设；降低企业经营成本，增强民间投资动力；努力破解融资难题，为民间

资本提供多样化融资服务；加强政务诚信建设，确保政府诚信履约；加强政策统

筹协调，稳定市场预期和投资信心；构建“亲”“清”新型政商关系，增强政府

服务意识和能力；狠抓各项政策措施落地见效，增强民营企业获得感。

该指导意

见的发布，目的为进一步激发民间有效投资活力，促进经济持续健康发展。

（14）十九大报告

2017年10月18日，党的十九大报告提出“中国特色社会主义进入新时代，

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的

发展之间的矛盾”，提出着力解决突出环境问题，开展农村人居环境整治行动，

加强固体废弃物和垃圾处置，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。

（15）住房城乡建设部关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知（建城[2017]253号）

2017年12月20日，国家住建部发布《住房城乡建设部关于加快推进部分

重点城市生活垃圾分类工作的通知》（建城[2017]253号），加快推进北京、天津、

上海等46个重点城市生活垃圾分类工作今年均要形成若干垃圾分类示范片区。

通知要求，到2018年3月底，46个重点城市要出台生活垃圾分类管理实施方案或行动计划，明确年度工作目标，细化工作内容，量化工作任务。

2018年，46个重点城市均要形成若干垃圾分类示范片区，探索建立宣传发动、收运配套、设施建设等方面的工作机制。

2020年底前，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统，2035年前，46个重点城市全面建立城市生活垃圾分类制度，垃圾分类达到国际先进水平。

（16）《农村人居环境整治三年行动方案》

2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治

三年行动方案》，强调改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴

战略的一项重要任务，提出以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理

和村容村貌提升为主攻方向，动员各方力量，整合各种资源，强化各项举措，加

快补齐农村人居环境突出短板，为实现全面建成小康社会目标打下坚实基础。

（三）行业基本情况

1、行业发展历程

环境卫生管理行业是为有效处理城乡生活废弃物，为人民群众创造清洁、优

美的生活和工作环境而进行的有关生活废弃物清扫、保洁、收集、运输、处理、

处置、综合利用和社会管理等活动的行业总称。

具体来说，环境卫生管理主要包

括街巷、市政道路、公共场所、水域等区域的保洁，市政绿化养护，垃圾、粪便

等生活废弃物的收集、清除、运输、中转、处置、处理、综合利用，环境卫生设

施规划、建设、运营等。

长期以来，环境卫生管理的供给责任一直由政府承担，传统环卫作为一项公

共事业，由政府“一揽子”包办，最初与外部市场主体的合作仅限于设备采购和

施工采购，运营管理责任由政府企事业单位承担。

近年来，随着市场经济体制改

革的深入，政府意识到仅靠财政投资和管理进行城乡市容环境卫生的治理工作存

在很大局限性，因此政府开始采取“国退民进”的方式，由原来对环境卫生管理

服务的大包大揽逐步转变为由政府购买服务并强化监督职责，通过引入各种市场

主体参与环境卫生管理工作，提高环卫作业工作效率。

特别是2013年《国务

院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）发布，

明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，自此各地

环卫市场化力度明显增强。

我国的环卫市场化改革历程正在经历“从南到北、从

沿海到内地”的发展过程，而我国的环卫服务体制也正在经历从“政府专营”到

“市场化”，再到“公私合营（PPP）”的变迁过程。

我国的环境卫生管理行业的

发展阶段情况如下：

（1）政府行政管理阶段（1949年-2002年）

公共环境卫生管理的服务兴起于欧美，二十世纪九十年代公共环卫服务概念

逐渐传入我国。

在市政环卫领域，我国自建国以来直至二十一世纪初期，一直是

在政府主导下，由事业单位的城市管理、市容市貌管理部门等进行实施与监管，

事业单位是环境卫生管理的主体，偶尔会有一些边缘业务交给个体户性质的企业

或单位承担，业务量和产值规模都很小。

（2）小规模市场化试点阶段（2003年-2013年）

2002年，国家住房和城乡建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进

程的意见》（以下简称“《意见》”），提出要开放市政公用行业市场，对供水、供

气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招

标选择投资主体。

同时，建立市政公用行业特许经营制度，特许经营的范围包括

城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利

益和涉及有限公共资源配置的行业。

《意见》出台后，在我国沿海发达地区由一

些零星项目公开招投标开始，逐步出现了市场化的雏形，一些环卫服务公司也开

始朝着中小企业规模的方向发展。

有些城市启动了政府采购环卫作业服务的试

点，随着一批专业化企业的出现和发展，环境卫生管理行业的市场化的趋势愈加

明显。

（3）市场化快速发展阶段（2013年以后）

党的十八大明确了政府职能转变，打造公共服务型政府，公共服务项目的市

场化趋势越发明朗。

十八届三中全会进一步明确了全面深化改革，政府采购环境

卫生管理服务使得该行业社会化、市场化的运营得到更有效的发展，给环境卫生

服务行业带来了新的机遇和有力支持。

2013年国务院办公厅发布《关于政府向

社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，

加大政府购买服务力度；2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广

政府和社会资本合作（PPP）模式，并于2015年下发《关于在公共服务领域推

广政府和社会资本合作模式指导意见》，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合

作，参与公共基础设施的建设。

在该意见指导下，国家发改委和国家财政部分别

先后建立了PPP项目库，环卫领域PPP项目陆续出现；2017年3月，国务院

办公厅发布《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施

方案通知》，提出到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形

成可复制、可推广生活垃圾分类模式，在46个城市先行试点生活垃圾强制分

类；2017年5月住建部下发《关于开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利

用示范工作的通知》，公布100个农村生活垃圾分类试点区县。

一系列政策的出

台，给环境卫生管理市场化注入新的推进剂，在政策和市场环境的推动下，环境

卫生管理企业也逐步从小规模企业、中小企业向大型规模企业的方向成长，由小

型环卫企业向城乡环境卫生管理一体化服务企业、城乡环境综合运营商的方向迈

进。

2、行业发展现状和特点

（1）行业发展现状

近年来，国家政策的陆续出台加之生活垃圾逐年增加的现状，都催化了环境

卫生管理行业的发展，使得环卫作业、垃圾处理市场规模进一步扩大。

根据住建

部发布的《2016年城乡建设统计公报》，截至2016年末全国城市道路清扫保

洁面积79.5亿平方米，其中机械清扫面积47.5亿平方米，机械清扫率59.7%；

全年清运生活垃圾、粪便2.17亿吨，比上年增长5.3%；全国县城道路清扫保洁面积25.1亿平方米，其中机械清扫面积12.7亿平方米，机械清扫率50.7%；全年清运生活垃圾、粪便0.71亿吨；总体上来看，全国的清扫保洁面积和垃圾清运量近年来都呈现逐年上升的趋势。

根据中国城市环境卫生协会研究部、上海市环境工程设计科学研究院有限公

司联合发布的《中国城市环境卫生行业年度发展研究报告》（2016-2017），2016

年全国城市道路清扫市场空间约为795.00亿元，全国城市生活垃圾市场空间约152.30亿元，两者合计达到947.30亿元；此外，2016年县城道路清扫保洁和垃圾清运的市场规模约301.00亿元，因此全国城市及县城环卫整体市场规模已达到1,248.3亿元，而2016年我国环卫服务市场招标合同每年服务金额为244.00亿元，可见目前环卫服务的市场化程度仅约为20%。

若剔除掉已经全面市场化的北京、上海、深圳三地（三地合计市场规模约120-150亿每年），则目前国内环卫市场化率仅为10%左右，对比美国约65%的市场化率，我国环卫服务市场空间巨大。

考虑到各地逐渐在推动城乡环卫一体化，乡镇道路清扫保洁市场也有一定的规模，尤其是城镇化加快带来更大清扫面积及更高垃圾清运量，环卫市场将进一步扩大，并有望在2020年突破2,000亿元。

（2）行业发展特点

目前，环境卫生管理行业的服务项目有一个共同特点：

属于城市公共服务的

一部分，环境卫生管理服务项目的市场化主要通过公开招投标的形式进行，过程

公开、透明，政府采购资金来源于财政专项经费。

环境卫生管理行业属于公共服

务事业，行业发展受宏观经济调控因素影响较小，属于刚性需求，资金也属于刚

性支出，收入来源为政府财政预算，支付有保障，违约风险低，且无明显的周期

性波动。

当前环境卫生管理面临机械化率程度低、环卫工人老龄化程度高等问题，政

府面临财政和环境双重压力，有动力推动环境卫生管理的市场化发展。

目前行业

正处于由政府负责提供公共服务向市场化快速发展的阶段，在市场化政策及各级

政府的推动下，全国各地的环境卫生管理发展已形成了良好趋势，市场化进程由

沿海、一线城市向内陆及中小城市推广，市场容量得到了快速释放，行业发展迅

猛，再加上行业的运营模式决定了异地复制难度较小，叠加其公共事业具备天然

的垄断效应，市场化的集中度在向优势企业靠拢，并将迅速提升。

随着PPP合营模式的推广，环境卫生管理的服务内容从清扫保洁、绿化管

养等环卫服务逐步扩充运营内容以及向下游不断延伸拓展，包括垃圾分类收运、

公共基础设施建设、填埋场运营及垃圾处置发电等领域，环卫一体化管理成为本

行业主流模式。

PPP模式的环境卫生一体化管理一般具有项目规模大、服务时

间长、服务经费高等特点，给企业的发展带来新机遇的同时，投标及中标履约时

缴纳的高额的投标保证金和履约保证金也对企业提出了更高的资金需求。

资本