二元户籍制度的政治经济学分析.docx

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二元户籍制度的政治经济学分析

二元户籍制度的政治经济学分析

摘要：

对二元户籍制度的形成及其复杂的政治经济背景进行了分析，认为在特定的历史条件下具有其合理性，但随着改革开放的深入进行，二元户籍制度虽然也在同步进行着渐进式调整，但其深层次问题尚没有得到根本性解决，成为农村社会和城镇化发展的制度性制约因素。

因此，在二元户籍制度依然存在的情况下，统筹城乡发展规划，推进公共资源在城乡之间均衡配置，加快建立城乡统一的社会保障机制，建立城乡统一的人力资源市场，并加快相关政策配套措施的制定和实施，才意味着户籍制度改革的真正开始。

关键词：

二元户籍制度；户籍改革；城乡统筹；社会保障机制

前言

世界上大多数国家实行的都是一元户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由。

近代以来，各国都将公民的自由迁徙权进行了法律规定。

根据荷兰学者马尔赛文对142部成文宪法的统计，有81部宪法规定了迁徙自由，占总数的57%。

例如，1947年《意大利共和国宪法》第16条规定：

“除非根据保健和安全方面的理由法律可按一般程序规定某些限制外，每个公民均可在国内任何地区自由迁徙和居住。

不得以政治理由规定任何限制。

”1949年《德意志联邦共和国基本法》第11条规定：

“一是所有德国人在联邦领土内均享有迁徙之自由。

二是此项权利唯在因缺乏充分生存基础而致公众遭受特别负担时，或为防止对联邦或各邦之存在或自由民主基本原则构成之危险，或为防止疫疾、天然灾害或重大不幸事件，或为保护少年免遭遗弃，或为预防犯罪而有必要时，始得依法律限制之”。

有些国家的宪法虽然未规定迁徙自由，但作为一项自然权利，可以在司法中予以保护。

中国历史上也有迁徙自由的宪法规定。

最早承认迁徙自由的是1912年的《中华民国临时约法》，该法第6条第7款规定：

“人民有居住迁徙之自由。

”自此以后，无论是北洋政府，还是国民党政府制定的宪法性文件，也都不得不承认公民有迁徙自由。

从1939年中国共产党领导的根据地制定《陕甘宁边区施政纲领》起，根据地的法律也开始注重对迁徙自由的保护。

新中国成立后，公民“居住和迁徙的自由”权力却逐渐被取消，建立实行了限制迁徙自由的城乡二元户籍制度，这是由中共的执政理念所决定还是另有其由？

国内许多学者或从经济学、或从社会学及法学角度对此做了大量研究，并提出其在改革新时期的变革方向。

然而，二元户籍制度的形成，是由政治、经济、历史等多方面因素造成的，任何一种单一学科的独立研究，都不能洞察其根本，更不足以为其变革提供合适的方案。

更何况，新中国的政治决策人不是西方经济学中的理性人，他们是马克思主义者，因此公共选择理论等西方政治经济理论无法解释他们的行为，只有马克思主义的政治经济学才能真正理解二元户籍政策的形成和作用及其在改革开放新时期应有的演变方式。

一、二元户籍制度是工业化初期的一种被动选择，不但是减轻城市压力，稳定社会秩序的法律手段，也是实行农村集体化，支持城市工业化战略的政治经济手段

新中国成立之初，公民的流动和迁徙权利是得到承认和保障的。

建国前夕制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年9月第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都规定了公民有“居住和迁徙自由”的权力。

为了把握人口发展动向，1955年6月，国务院指示在全国范围内进行经常性的户口登记工作，要求民众在迁徙时履行关于户口转出和转入的义务，而对流动和迁徙本身，并没有任何限制。

基于这种宽松的环境，此前此后的几年间，户口的迁移非常频繁，仅1954—1956年，迁移的人口达7700万。

户口大量迁移的原因主要是城市和工业的发展。

经过1950—1952年的短暂的恢复期，中国政府制定了第一个五年规划，确立了把落后的农业国建设成先进的工业国这一国家目标，并从1953年开始了激进的工业化建设步伐。

随后几年，出现了一个城市化的高潮，有研究表明，在至1957年结束的第一个五年计划期间，全国新建的城市和工业区达到38个，大规模扩张的城市和工业区达到54个。

1952—1957年间，城市人口的年增加率达到了6.8%，远远超过全国人口增加率的2.4%和农村人口增加率的1.7%。

八年间增加的近4200万城镇人口中，来自农村的社会增加的比例达到总量的60.7%，其中包括由政府和企业从农村招致的和农民自发流入的两部分。

然而，建国初期的城市基础设施薄弱，农村人口的大量涌入引发了一系列“城市问题”。

首先是就业问题，除了从建国以前继承下来的失业人口，建国后每年新增的就业人口也不断增加。

其次是粮食和副食的供应问题，这个问题早在1953年就已显现，并直接导致了农产品统购统销制度的建立。

到了1956年，这一问题开始再度困扰着中央政府和各地的城市当局，据1957年9月2日的《人民日报》社论透露，1956年供应城市的粮食比上一年度增加了15%，但仍然不能满足急剧增加的城市人口的需要，导致部分城市不得不削减对居民的供应量。

蔬菜、食盐、食用油、鸡蛋和乳制品等供应也都出现了严重的短缺。

第三，随着城市人口的增加，主要大中城市的人均居住面积都在下降，从1949—1956年，人均住房面积北京从6.6平方米下降到5平方米，上海从5.7下降到4.8平方米。

除上述问题之外，交通、教育和医疗等公共设施也都存在着普遍的紧张状况。

城市居民对此非常不满，致使1957年春季一些城市出现了骚动。

形势的严峻使政府意识到，如果不限制城市人口的膨胀，城市的安定将难以保障，工业化基础可能崩溃。

同时，1956年就在中国工业化刚刚起步之时，由于中苏交恶，苏联停止了对中国工业化的后续投资。

苏联停止援助后，政府财政赤字大规模增加，基本丧失了扩大再生产能力，没有新增扩大再生产就没有新增就业，政府不得不把进城的人向外迁移。

促使户籍制度建立另一重要原因来自农业和农村内部。

从1952开始兴起的农业合作运动，从互助组到初级社，到1956年进入到高级社时代。

与初级社相比，高级社在组织规模和生产关系上都有很大不同，初级社承认土地的私有，而高级社将土地的私有改为公有，实际上确立了集体所有制。

在农业集体化过程中，强迫入社现象严重；在高级社，尽管入社的农民劳动时间在增加，但个人收入却在减少，所以，1957年一些地方出现了退社的骚动，同时浙江、山西、四川等地出现了包产到户的趋势；另有一部分农民以逃离农村，进入城市来对抗现实，给农业生产带来不利影响，也扰乱了合作社其他社员的心绪。

然而，农业集体化是执政党既定的国家战略，通过农业集体化，提高国家对土地、劳动力等农业生产要素的掌控能力，减少同千千万万“小农”打交道的交易成本，从而为剥夺“农业剩余”，支持国家工业化发展建立起制度保障。

显然易见，无论是出于减轻城市压力的需要，还是出于巩固合作社、维护集体化制度的需要，都要求限制农民的自由迁徙并建立一项与之配套的制度。

1958年，国家颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排。

温铁军在他的《我们是怎样失去迁徙自由的》一文中指出，在1952—1957年中国一五计划时期，大约有2000多万农民工已经自由流动进入城市。

但从1959年开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出2000万人。

1960年的大饥荒迫使政府对农村人口向城市迁移采取了更严厉的控制，并实行反城市化的措施，将城市人口大规模向农村转移。

1961年开始，用三年时间，动员2000万以上人口重新返回农村，其中1961年辞退872万职工，共有1000万人口返回农村。

1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：

对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

限制农民自由迁徙的二元户籍制度在不断强化中成为维持人民公社存在与发展的重要制度力量。

从此，中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制。

二、人民公社时期，二元户籍制度与人民公社制度、统购统销制度形成制度安排上的内在统一，符合重工业优先发展的战略要求，但捆绑在土地上的劳动力既不能实现农业的外延式增长，也不能实现内涵式增长，致使农业生产效率低下

20世纪50年代中后期，中国的工业化进程如火如荼，但基本上还是处于工业化启动阶段，需要农业提供资金为工业化铺路，而当时的农业生产力发展水平低下，资金投入少，农业发展基本上依靠的是劳动力投入，如果农业劳动力的大量减少将导致农业生产的下降。

因此，把农民限制在土地上的二元户籍制度有效地阻止了农业劳动力的大量流失。

伴随着二元户籍制度，还有人民公社体制和统购统销制度，这三位一体的模式形成了中国农村经济体制的核心。

在此体制下，农业中的土地、资金和劳动力被集中起来使用，国家安排生产计划、农产品销售、个人消费品的分配。

这种体制的确达到了制度安排的内在统一，符合当时重工业优先发展的战略要求。

优先发展重工业战略的制度安排只要求把农民捆绑在土地上，为工业发展提供“农业剩余”，提供足够的原料和食物基础，并保证这一系列的“提供”过程顺利无障碍，但却忽视农业自身的发展，忽视了农民利益。

低廉的农产品收购价格，平均主义的劳动报酬和生产要素性的压抑，极大地伤害了农民的积极性及资源的配置效率，使农村经济发展缓慢，利民经济利益得不到基本的保证。

特别是二元户籍制度构筑的“农业户口”与“城市户口”，成为差别化分配各种利益的最直接标签，造成了在社会实际利益分配上的不平等。

人民公社时期，城市人口享受到了从出生到死亡的各种保障制度，这些保障靠国家财政补贴维护。

据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3万元～4万元，2亿多人就需要6万多亿元……。

然而，占人口80%、只能提供积累不能分享工业化收益的农民一直与这种制度无缘，土地成为他们唯一的保障。

两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。

1961年之后，要成为国营企业工人一般首先要有城市户口。

在整个社会，干部、工人、农民之间的阶级分野非常分明。

户口制度的辐射力量是惊人的。

人们很快发现，其背后逐渐附加了从社会保障到教育、医疗、公共服务等几乎所有公民权益的城乡化差异。

城乡之间建立起一种在政治、经济、文化社会基础上的全方位不平等，由此也衍生了长期二元社会结构下城市市民的“一等公民”与农业人口的“二等公民”的社会地位。

去掉“农”字标签，获得与城市公民平等的社会身份，成为几代农民百折不挠、掺杂无数辛酸血泪的奋斗史。

面对社会的不公平对待，农民不可能没有怨气，他们反抗的方式是在缺乏必要的劳动监督配套奖惩措施的集体劳动中“消极怠工”，尽管人民公社不断进行集体主义教育，寄希望于公社社员的觉悟，但任何教育在“社会整体利益分配不公平”和“干好干坏一个样，多干少干一个样”的现实面前都显得苍白无力，“偷赖”成为集体劳动时的普遍现象，人们一边劳动一边谈着“某人终于吃上商品粮”的传奇故事。

由此产生的后果是捆绑在土地上的劳动力既不能实现农业的外延式增长，也不能实现内涵式增长，农业生产效率低下。

在严格的二元户籍政策下，从1958—1978年长达三十年里，中国工业化获得了较大发展，但城镇化仅从1958年的16.3%提高到1978年的17.92%，几乎停滞。

三、农村改革新时期，二元户籍制度虽然能使兼业农民可以在城市与乡村之间进退自如，从而维持城乡社会稳定，但随着社会经济的发展，越来越成为前进路上的一种障碍性力量

1978年中国农村改革以后，具有农业户口所有人都能分得一份土地，这份土地不仅是农民收入的重要来源，实际上也承载着农民的社会保障职责。

有了这块土地，农民就可以在城市与农村之间进退自如，土地成为农民最后的生存基金。

人民公社时期，农民不被允许进行非农经济活动，农民收入的增长主要由集体经济决定。

农村改革以后，农民收入主要由农业收入和非农收入两大部分组成。

农业改革初期，由于联产承包责任制的实施，农业生产力获得解放，农业生产发展迅速，农民的农业收入显著增长。

从1978—1984年，全国农民人均纯收入年均增长17.7%。

但随着农村改革所带来的制度性能量释放完毕，农民收入增长速度显著放慢。

1985—1988年为4.9%；1989—1991年为1.9%；1992—2000年4.6%，其中从1997—2000年，分别为8.5%、3.4%、2.2%和2.1%，连续四年下降；2001—2003年分别为5.7%、4.8%、4.3%，再次呈下降趋势。

2004年国家开始减免农业税，又发放各种农业补贴，农民的农业收入有所增长。

由于允许农民进城务工经商，虽然农民收入结构发生显著变化，非农收入增加，但以土地为主的家庭经营收入仍占农民收入的半壁江山，农民收入总体增长缓慢。

农民收入增长缓慢与二元户籍制度是否有关系呢？

答案是肯定的。

农民增收的途径虽然有多种选择，如提高农业劳动生产率，加大农业产业结构调整的力度，政府从政策和财力上进一步扶持农业，提高农产品的价格等等。

但是，在现有条件下，这些选择对于农民增收的支持效果都是极其有限的，因为这些措施都使农民增收面临强大的市场约束和资源约束。

农民要从农业获得和城市居民一样的收入，其根本在于农业规模化生产和经营。

一家一户的小农经济不可能大幅度提高收入。

而农业规模经营除了有土地流转制度，还必须使农民有流转土地的意愿。

农民不愿流转土地的根本原因如果没有和城镇居民一样的社会保障，卖掉了土地就没有了安全感。

可以说，农业户籍制度把亿万农民捆绑在土地上，使得土地规模经营发展缓慢。

另一方面，进城打工、经商的农民则往往受到农业户口的限制，很多行业被限制进入，或者由于农民户口而受到经营者岐视而克扣和压低工资。

为保证城市居民就业，有的对进城农民工在总量上进行控制，在职业、工种上进行限制，提供就业岗位先城后乡，“本地户口优先”，有的还强制性收取管理费用、用工调节费，要办理名目繁多的证件，收费过多、过滥等等，使农民工为了谋到一个职位往往要付出比城里人多几倍的努力。

由于户籍制度限制，民工进城容易定居难。

现行的户籍管理制度事进城农民工所面临的劳动就业、技能培训、子女义务教育、社会保障等方面差别与歧视的制度基础。

许多城市都设有各种有形和无形的限制农民进入的障碍，“城门紧闭”或“城门半开”现象仍然很普遍。

实际上，他们中有相当一部分人就业状况、收入水平等相对稳定，具备条件在城市安家落户，但由于城乡户口身份的不同，致使他们仍然被城市排挤在外，在工作地和户口所在地两头奔波。

他们因为受身份所限，在婚嫁、教育、住房、社会保障等方面面临一系列困难，加大了支出。

在日常生活中还要交暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、外地务工经商人员管理服务费等费用，增加了务工的成本。

另一方面，二元户籍制度也阻碍了农村社会事业的发展。

农村的合作医疗制度、大病救助、计划生育补助等，有效地化解了农民看病难的问题，但大多数青壮年农民都在异地打工，农村的合作医疗并不能解决他们的问题。

农村低保、五保、基本养老、失地农民的基本养老等制度的推行，有效的化解了农民的养老和低收入群体的生计问题，但与城市居民的社会保障相比，显示出社会的不公平性。

虽然义务教育免除学杂费和教育助学制度，解决了农村孩子上学难的问题。

但由于户籍制度的限制，大量儿童不能随父母异地就学，农村产生了大量留守儿童。

这些留守儿童长时间缺乏父母亲情的抚慰与关怀，父母在他们的印象中不过是汇款单、新衣服、书包之类的代名词。

家庭教育的缺失，使他们在心理上和生理上的需要得不到满足，性格极易变得内向、自卑、孤僻，情感相对冷漠，人际交往能力差，一定程度上造成了这些儿童的思想道德、心理健康的断档。

总之，在新的历史时期，二元户籍制度的继续存在，已成为影响农民收入的重要因素，已成为影响农村社会发展的重要因素，阻碍了城乡社会城乡一体化发展进程。

四、二元户籍制度的变革，早在改革开放初期就已开始，从中国现实国情出发，这种“变革”三十多年来一直在渐进中进行，虽然解决了一些“农民在城镇落户”问题，但户籍制度背后的一些深层次问题尚没有消除

任何一种模式都有它产生的时代背景，都有一定的时效性，一旦这种模式的优势发挥到极致，或者说这种发展战略完成了它的历史使命，就必须进行改革。

由于城市与乡村之间的发展严重不平衡，地区之间的差别也较大，因此对于二元户籍制度的改革不能采取一次性“取消”的激进式改革，而是要随社会发展进程采取渐进式改革。

从1978年开始的农村改革，不仅是农业经营体制的改革，而且是农村政策的全方位改革。

户籍制度改革也在此时已拉开了序幕。

1984年，中共中央发出一号文件，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户；继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：

从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

随着市场经济为导向的工业化进程的进一步推进，城镇化步骤加快，对城乡二元户籍制度形成了强烈的冲击。

进入21世纪以来，作为城镇化战略的重要内容，国家进一步推动了城镇户籍改革，并取得了突破性的进展，城镇化和工业化的发展落差渐趋平衡。

2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

2010年中央一号文件提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

随着户籍改革的深入，在户籍制度背后的一些深层次问题也逐步显性化，涉及方方面面的利益调整。

因此，户籍改革必须在统筹兼顾中稳步推进，与新农村建设的城乡政策相配套，全面破除城乡二元结构的利益壁垒。

2012年2月，国务院办公厅发布关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，提出要分类明确户口迁移政策。

在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口；在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口；继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。

五、深化户籍制度改革，加快相关政策配套措施的制定和实施，实行城乡社会经济统筹发展，推进公共资源在城乡之间均衡配置，是最终彻底消除二元户籍制度的稳健选择

城镇落户政策的调整是推进城镇化的重要步骤，但要彻底消除二元户籍制度，建立健全城乡一体化制度是关键。

户籍制度改革涉及非常广泛的权利与利益的再分配，如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。

在二元户籍制度仍然存在的情况下，只有推进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，统筹城乡发展规划，加快建立城乡统一的社会保障机制，建立城乡统一的人力资源市场，才意味着户籍改革的真正开始。

因此加快相关政策配套措施的制定和实施是彻底打破城乡二元结构的当务之急，使医疗保障、劳动保障等社会保障应覆盖农村，解决农村劳动力的制度制约。

只有进一步改革就业、养老、教育、医疗、住房等方面的社会保障制度，取消在社会保障制度上的城乡差别，使离土农民也成为社会保障体系的直接受益者，才能使进城农民彻底割断对土地的依赖关系，顺利实现农村劳动力向城镇的转移。

在以上基础上，二元户籍制度的彻底取消所引起人口流动，才是有序合理的流动，才不至于引起城镇人口的急剧暴增和农村人口的急剧减少，从而使一元户籍制度顺利实现。