教育部直属高校经济活动内部控制指南教财厅2号.docx

教育部直属高校经济活动内部控制指南教财厅2号.docx

《教育部直属高校经济活动内部控制指南教财厅2号.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《教育部直属高校经济活动内部控制指南教财厅2号.docx（43页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

教育部直属高校经济活动内部控制指南教财厅2号

教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）ﻫ教财厅〔2０１6〕２号

部属各高等学校：

根据财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2０１２〕２１号）和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2０１5〕24号）要求，为推动部属各高等学校进一步完善内部控制,提高内部管理水平，我部研究制定了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，现印发给你们。

请各校根据管理工作实际，参照该指南要求,尽快组织部署相关工作，确保２0１6年底前完成内部控制的建立和实施。

执行中如有困难与问题,请及时反馈我部财务司。

教育部办公厅

2０1６年４月20日

内部控制实施指南

第一章总则

第一条高校内部控制是指学校为实现办学目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控.高校内部控制的目标主要包括：

保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益.

第二条　高校内部控制建设要紧紧围绕学校办学目标和事业发展规划，坚持服务于学校人才培养和科学研究。

通过规范管理、有效控制、追责问效、防范风险,支持学校的可持续发展。

第三条　高校党政领导班子及其各级领导干部要高度重视内部控制建设,要将建立健全内部控制作为高校健全治理体系和提高治理能力建设的重要组成部分，列入学校长期规划，常抓不懈。

第四条　高校内部控制建设应当遵循下列原则:

（一）　全面性原则:

内部控制应当贯穿学校经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

（二）重要性原则：

在全面控制的基础上，学校应当关注重要经济活动及其可能产生的重大风险.

（三）　制衡性原则:

学校应当在岗位设置、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督的工作机制。

（四）　适应性原则:

内部控制应当符合国家有关法律法规和学校实际情况，并随着外部环境变化、经济活动特点和管理要求提高，不断修订和完善。

第二章组织架构

第五条　高校党委要发挥在学校内部控制建设中的领导作用；校长是内部控制建设工作的首要责任人,对内部控制的建立健全和有效实施负责；学校领导班子其他成员要抓好各自分管领域的内部控制建设工作;学校内部各部门负责人对本部门的内部控制建设承担具体责任．

第六条　高校要成立由校长担任组长的内部控制建设领导小组,负责领导内部控制建设工作。

领导小组的主要职责是:

规划和制定学校内部控制建设的基本思路、工作重点、建设计划等；组织全校各部门开展内部控制建设；建立健全学校内部控制建设组织体系,推动内部控制建设常态化.

第七条高校要成立专门负责内部控制建设的职能部门，或者明确内部控制建设的牵头部门,负责组织协调全校的内部控制建设。

其主要职责是:

组织梳理学校各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点,选择风险应对策略,在此基础上根据国家有关规定建立健全学校各项内部管理制度并督促相关人员认真执行。

第八条　高校要成立由内部审计部门或相关部门牵头组成的内部控制建设监督检查工作小组,负责对全校内部控制建立与实施情况开展内部监督检查,并定期组织编制学校风险评估报告,对学校内部控制的完善性、有效性等做出评价。

第九条　高校应当明确财务、纪检监察、人事、采购、基建、资产、科研管理和审计等部门或岗位在内部控制建设、实施与监督检查中的职责权限,以及内部控制建设、实施与监督的程序和要求，并充分发挥各职能部门在内部控制建设、实施与监督检查中的作用.

第三章建设任务

第十条高校应当按照内部控制的要求,在内部控制建设领导小组的领导下通过全面梳理预决算、收支、采购、资产、建设项目、合同等各项经济业务流程,明确业务环节，分析风险隐患,完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，加强对学校层面和业务层面的内部控制,实现内部控制体系全面、有效实施。

第十一条高校要按照决策、执行和监督相互分离、相互制约的要求，建立重大事项议事决策机制。

要根据确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督的原则，科学设置机构及岗位，明确各岗位职责权限和权利运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗。

对重点领域的关键岗位，在健全岗位设置、设定任岗条件的基础上,选用适合人员,并建立干部交流和定期轮岗制度,不具备轮岗条件的应当采用专项审计等内控措施。

第十二条　高校应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项检查,检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制；通过自我评价,评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制.同时,高校要将内部控制监督检查、自我评价结果纳入领导干部经济责任审计内容与干部考核体系、将评价结果与个人考核挂钩，实行追责问责，促进内部控制规范有效执行。

第十三条高校应当积极推进内部控制信息公开，逐步建立健全内部控制自我评价报告公开制度，通过面向学校内部和外部定期公开内部控制相关信息,逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，更好地发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。

第十四条　高校应加强对附属单位的监管。

学校对不同类型的附属单位可以实行不同的经济监管方式，这些方式包括但不限于会计委派制、会计报表审核、内部审计、委托社会审计等。

对于独立的事业法人、企业法人、社团法人等，学校应通过合法有效的形式履行出资人职责、维护出资人权益,规范附属单位经济行为．

内部控制应用指南

第１号—控制环境

第一章　总则

第一条本指南所称控制环境,是指高校内部控制存在和发展的空间，是实施内部控制的基础，直接影响、制约着内部控制的建立和执行,主要包括发展规划、内部控制组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计及信息系统等方面。

第二条高校内部控制应重点关注控制环境中的下列风险:

（一）发展规划不明确，或规划实施不到位，可能导致学校盲目发展，脱离实际,造成资源浪费，难以形成竞争优势，丧失发展机遇和动力。

（二）治理结构不完善,缺乏科学决策、良性运行机制和有效执行，可能导致高校事业发展停滞或缓慢，难以实现发展目标。

（三）内部机构设计不科学，权责分配不合理，可能导致机构重叠、职能交叉或缺失、推诿扯皮，运行效率低下.岗位设置不合理，岗位职责不明确，可能导致关键岗位缺失控制和监督,产生控制风险.

（四）会计与信息系统建设不到位,人力资源政策不合理，缺乏积极向上的大学文化等，可能造成内部控制建设贯彻落实不到位。

第三条控制环境建设应当全面考虑学校经济活动的决策、执行和监督全过程,关注重要经济活动及其可能产生的的重大风险。

第二章　发展规划

第四条发展规划是指高校结合自身定位,在对现实状况进行综合分析和对未来趋势进行科学预测的基础上，制定并实施的长远发展愿景与发展计划.

第五条　高校应当设立或指定相关机构负责发展规划的制定与落实工作，明确部门职责、议事规则和岗位要求.

第六条　高校根据发展愿景制定战略规划,发展愿景的制定应在充分调查研究、科学分析预测和广泛征求意见的基础上进行。

发展规划应当确定每个发展阶段的具体目标、工作任务和实施路径.

第七条高校发展规划方案按照学校法定程序批准后实施.需报送教育部审批的,应在报经教育部审批后方可实施。

第八条学校应当根据发展规划编制年度工作计划；同时完善发展规划贯彻落实的保障制度，确保发展规划的有效实施．

第九条高校规划管理部门应当加强对规划实施情况的监控,定期收集和分析相关信息，对于明显偏离发展规划的情况应及时报告；确需对发展规划做出调整的，应当按照规定权限和程序调整发展。

第三章　组织架构

第十条组织架构是指高校按照国家有关法律法规、大学章程，结合高校实际,明确内部各层级机构设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排，包括组织机构和岗位设置等。

第十一条高校应当按照科学、精简、高效、透明、制衡的原则,综合考虑发展战略、管理要求和学校文化等因素,合理设置组织机构,明确各机构的职责权限、人员任职条件、议事规则和工作程序，避免职能交叉、缺失或权责过于集中。

第十二条高校党委应切实负起对学校内部控制工作的领导责任，按规定权限集体研究决定经济活动重大事项，支持校长依法自主负责地开展内部控制建设.

第十三条校长在党委领导下全面负责学校的内部控制各项工作.校长办公会议按规定权限对学校经济活动重要事项进行决策．党政领导班子其他成员按照“一岗双责”的要求，根据分工抓好职责范围内的内部控制工作.

第十四条高校应对现有治理结构和内部机构设置进行全面梳理,并对内部机构设置的合理性和运行的效率性等定期进行评估，及时进行调整、消除存在的缺陷。

第十五条高校应将内部控制与组织机构设置有机联系起来，确保组织机构设置科学、机制运行顺畅、控制监督有力。

第十六条高校应当单独设置内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作,为内部控制的建立与实施工作提供强有力的组织保障。

第十七条高校应当根据内部控制的总体要求，合理划分校内各部门的职能,厘清各部门在组织层面和业务层面内部控制中的角色和分工,确定具体岗位、职责和工作要求等，明确各个岗位的权限和相互制衡关系。

第十八条高校在确定岗位职责和分工的过程中，应当体现不相容职务相互分离的要求。

不相容职务通常包括：

可行性研究与决策审批;决策审批与执行；执行与监督检查等。

第十九条高校应当制定组织结构图、业务流程图、岗（职）位职责和权限指引等内部管理制度或相关文件，使教职工了解和掌握组织架构设计及权责分配情况,正确履行职责.

第四章运行机制

第二十条运行机制是指包括决策机制、执行机制、协同机制、监督机制等在内的保证高校内部控制目标实现的内部运行和制衡机制。

第二十一条高校的重大经济决策、重大经济事项、大额资金支付业务等，应当按照规定的权限和程序实行集体决策审批或者联签制度，并应以记实方式记录集体决策过程。

对于重大事项，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见.

重大经济决策、重大经济事项、大额资金支付业务的具体内容或标准由高校根据实际情况自行确定.

第二十二条高校应建立并完善包括不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、资产保护控制、会计控制、单据控制、信息公开控制、信息技术控制等措施在内的内部控制执行机制。

第二十三条　高校应当建立健全“以预算为主线、资金管控为核心”的业务流程协同机制，积极发挥财务、政府采购、基建、资产管理、科研、合同管理等与经济活动相关部门或岗位的作用，保证内部控制在分权的基础上充分高效地运行。

第二十四条高校应充分发挥内部审计、纪检监察部门的作用,通过内部控制评价和内部审计监督及时发现内部控制建立和实施中的问题和薄弱环节，并及时改进,确保内部控制体系得以有效运行。

第五章关键岗位与人员

第二十五条高校内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的重要岗位。

第二十六条　高校应当明确关键岗位职责权限、任职条件和工作要求,切实做到因事设岗、以岗选人、避免因人设事或设岗.并遵循德才兼备、以德为先和公开、公平、公正的原则,通过公开招聘、竞争上岗等多种方式选聘具备与关键岗位相适应的资格和能力，能够胜任岗位职责要求的优秀人才。

第二十七条高校应当加强内部控制关键岗位工作人员的职业道德教育和业务培训,不断提高工作人员的职业道德水平和综合素质，不断提升员工的专业技能及业务水平．

第二十八条高校应当制定关键岗位人员定期轮岗制度，根据学校实际情况明确轮岗范围、轮岗周期、轮岗方式等。

对暂不具备轮岗条件的，应当采取专项审计等控制措施替代轮岗制度，确保关键岗位工作人员认真依法履行岗位职责。

第二十九条高校应当建立健全关键岗位人员退出机制,明确退出的条件和程序，确保退出机制得到有效实施。

高校内部控制关键岗位人员离职前,应根据有关法律法规和单位规定进行工作交接、离任审计等。

第三十条　高校应当建立和完善关键岗位人员考核奖惩机制，定期对关键岗位人员履职尽责情况进行考核与评估，并根据考核与评估结果实施奖惩.

第六章会计与信息系统

第三十一条　高校的会计与信息系统,包括会计系统和信息系统，其中会计系统是指高校会计机构、会计人员和会计工作的有机组合，信息系统是指高校利用计算机和通信技术,对经济活动过程中产生的数据进行集成、转化和提升所形成的信息化管理平台.

第三十二条高校应当按照《会计法》等法律法规要求,建立健全会计机构，明确会计机构的职责和权限，依法合理设置会计工作岗位，进行岗位授权和职责分工，配备具备资格条件的会计工作人员,加强会计人员专业技能培训,明确学校会计工作的责任主体，为会计管理工作有序运转提供组织和人员保障。

第三十三条　高校应当根据《会计法》等法律法规，结合学校实际建立内部会计管理制度,制定会计工作的基础规范,明确会计管理要求,确保会计工作有章可循、有据可依．

第三十四条高校应当按照《会计法》等法规的要求，对学校发生的各项经济业务进行记录、归集、分类和编报，完善会计业务处理流程,充分发挥会计系统的控制职能。

第三十五条高校应当根据内部控制相关要求,结合组织机构、业务过程、技术能力等因素，制定信息系统建设总体规划，健全信息系统管理程序，设置信息系统管理岗位，明确信息系统管理责任，对信息系统实行归口管理。

第三十六条　高校应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制,将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中,并确保各重要信息系统之间的互联互通、信息共享和业务协同。

以减少或消除人为操纵因素，提高办事效率和管理水平，促进信息公开和廉政建设，增强经济活动处理过程与结果的透明和公正.

第三十七条高校要强化信息系统的安全管理，建立用户管理制度、系统数据定期备份制度、信息系统安全保密和泄密责任追究制度等措施,确保重要信息系统安全、可靠,增强信息安全保障能力。

第2号-预决算管理

第一章　总则

第一条　本指南所称预算，是指高校根据事业发展规划和计划编制的年度财务收支计划.

本指南所称决算,是指高校根据年度预算执行结果编制的年度报告，包括年度决算报表和财务情况说明书。

第二条　高校预决算管理应当重点关注下列风险:

（一）预算与事业发展规划不匹配，预算与资产配置计划相脱节,预算编制资料不充分,编制方法不专业等原因可能导致预算无法获得批准,影响学校年度工作计划的完成,或事业发展目标实现的风险。

（二）预算执行不规范,出现无预算、超预算开支，或者预算执行进度严重滞后等情形,可能造成资金浪费或闲置的风险.

（三）预算调整未按程序执行,可能导致预算控制失效或产生相关舞弊行为的风险.

（四）未开展或实施规范的预算绩效评价工作,可能导致预算资金配置或使用效益低下的风险。

（五）会计决算信息不真实、不完整、不准确、不及时，可能导致财务信息无法客观反映高校实际情况和决策失误的风险。

第三条高校应建立健全预决算管理体制和运行机制，明确各相关部门的职责权限、授权批准程序和工作协调机制,制订和完善预决算管理各项规章制度。

全面梳理和分析预决算管理各环节的风险，并采取合理手段进行有效控制。

第二章岗位设置和职责

第四条高校应当建立健全预决算的议事决策机制和监督检查制度，确定预决算归口管理部门和预算执行主体，明确各自职责、分工和权限。

高校预决算机构一般包括决策机构、执行机构和监督机构。

第五条　高校应设立预算管理委员会或类似机构,负责拟定预决算政策，审议年度预算及具体分解方案,协调解决预算编制、调整与执行过程中出现的问题,组织开展预算绩效考核和预决算结果分析评价等工作.

总会计师或分管财务工作的校领导应协助学校主要负责人开展预决算管理工作。

第六条高校应当合理设置预决算管理岗位，明确相关岗位的职责权限,确保预算编制与预算审批、预算审批与预算执行、预算执行与预算考核、决算编制与审核、决算审核与审批等不相容岗位的分离。

第三章　预算编制

第七条　高校应当在正确评价历年预算执行结果，合理预计当年收支规模的前提下,围绕学校事业发展规划、年度工作计划确定预算编制原则,明确预算绩效目标,并将绩效目标按职能或任务分解、下达到校内各个预算执行部门。

第八条高校应按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序,综合考虑结转和结余情况，按照上级主管部门要求,采用科学、合理的方法编制预算。

第九条高校财务部门应综合测算预算年度各项收入，对各单位预算建议数进行审核、汇总,经过充分论证、反复沟通实现收支平衡.

对于基本建设工程、大型修缮工程、信息化项目和大宗物资采购等重大事项,应组织对项目的必要性、方案的可行性以及金额的合理性等进行科学论证,必要时应组织相关专家进行论证。

第十条高校应当建立健全预算审批管理制度,明确预算审批权限;严格执行“三重一大”程序，逐级审批.学校预算履行审批决策程序后方可上报教育部.

第四章　预算执行与调整

第十一条　高校应将上级批复的预算收入任务和支出指标分解后，下达到预算执行单位.下达任务或指标时应明确每一笔预算资金的经济责任人，确保事权与收入、支出责任相结合。

第十二条高校应重视并认真做好预算执行工作,加快预算执行进度;加强对结转结余资金管理,制定政策盘活存量资金,建立预算统筹调剂机制.

第十三条　高校应严格按照法律法规组织会计核算和开展会计监督。

监督内容包括各预算执行单位是否依法依规组织收入，各类支出是否符合依据、标准、审批权限和使用要求,项目支出预算是否专款专用等。

第十四条高校应定期提供预算执行情况分析报告，提请预算委员会或类似机构研究预算执行中存在的问题，并提出解决问题的建议方案，按规定程序提交预算决策机构研究审定。

第十五条高校应建立“先有预算、后有支出”的预算支出机制,保持预算的稳定性和严肃性。

同时,高校应当建立健全校内预算调整申请与审批程序.对由于工作任务变动等客观因素导致确需增加、减少或取消预算的,应当严格按有关规定履行相应的预算调整审批程序。

第五章决算

第十六条高校应建立决算编制审核制度，明确报表编制和资料提供的责任主体、审批权限和时间要求等，确保决算真实、完整、准确、及时,符合有关法律法规要求.

第十七条　高校在编制年度财务报告前，应当进行必要的固定资产盘查、债权债务核实、对外投资核对、费用清算、收入催缴等工作，确保财务信息真实完整,全面、如实反映学校年度财务状况和收支情况.

第十八条高校应当加强对汇总报表资料来源单位的财务管理和监督，确保其会计资料和财务报表的真实性、准确性。

第十九条高校应当加强决算数据分析和分析结果运用工作,科学设置财务分析指标，对学校财务状况、学校与校内各部门财务收支等进行横向与纵向比较,为学校决策提供依据。

第二十条高校应按规定编制决算报表附注和说明,做到内容完整、数据准确、分析到位。

第二十一条高校决算报告编制完成后,应按规定进程序审批后报教育部批准。

经教育部批复后的决算应及时整理归档，永久保存.

第六章预算绩效管理

第二十二条高校应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制．

第二十三条　高校在预算编制时对项目支出和整体支出设置绩效目标。

项目支出绩效目标由业务职能部门根据专项发展规划目标设定，整体支出绩效目标由学校根据发展规划目标和年度目标设定。

绩效目标应能清晰反映预算资金的预期产出和效益。

绩效指标应尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述,但应具有可衡量性。

第二十四条预算执行结束后,高校应根据主管部门要求对照确定的绩效目标开展绩效自评,形成相应的自评结果,作为学校预、决算的组成内容和以后年度预算申请、安排的重要基础。

高校应建立对预算绩效目标完成情况的考核机制，并将评价结果与年度考核挂钩，与以后年度预算分配挂钩。

第七章预算监督

第二十五条高校应组织对年度预算收支执行情况进行审计,并将预算收支审计和绩效评价结果纳入校内各部门主要负责人年度考核和经济责任审计范畴。

第二十六条　高校应通过教代会、校园网等多种渠道向校内公开预决算信息，接受内部监督;应按照教育部规定主动公开预决算报表及说明,接受社会监督.

第3号—资产管理

第一章总则

第一条　本指南所称资产是指高校占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。

高校的资产主要包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等.在建工程中基建工程、修缮工程管理由《应用指南第9号—工程项目管理》规范,购置的需安装的设备管理由《应用指南第8号—采购管理》规范。

第二条高校资产管理应当重点关注下列风险：

（一）内部控制不完善，货币资金可能被挪用或贪污等对高校造成损失.

（二）实物资产配置不合理、验收盘点不及时或手续不全、使用不当、维护不力、出租出借管理不规范和处置程序不合规等,可能导致资产价值贬损、使用效能低下、资产遗失、出现安全隐患或者资源浪费.

（三）无形资产缺乏核心技术、权属不清、技术落后、存在重大技术安全隐患，可能导致法律纠纷、缺乏可持续发展能力。

（四）对外投资论证不足,投资科学性、合理性受限，可能导致投资权属存在隐患，投资无效益或负效益，资产的安全、完整无法保障.

（五）应计提折旧的固定资产未按规定计提折旧或无形资产未按规定摊销，导致财务信息不真实、不完整。

第三条高校应当加强各项资产管理，全面梳理资产管理流程，及时发现资产管理中的薄弱环节，采取切实有效措施加以改进，不断提高资产管理水平。

第二章岗位设置和职责

第四条高校应当合理设置资产管理岗位，确保关键岗位人员合理配置,切实做到资产业务不相容岗位相互分离、制约和相互监督。

第五条　高校应当合理设置资产管理业务涉及的货币资金、固定资产、存货、无形资产和对外投资控制环节中相关部门和岗位,明确其各自的职责范围、审批权限、工作要求等,并严格落实岗位责任制。

第六条　货币资金业务的不相容岗位至少包括:

货币资金支付的审批与执行;货币资金的保管与盘点清查；货币资金的会计记录与审计监督.

实物资产业务不相容岗位至少包括：

实物资产的预算编制、审批与执行;实物资产的采购、验收与款项支付；实物资产的保管与会计记录；实物资产的处置审批与执行。

无形资产业务的不相容岗位至少包括：

无形资产的预算编制、审批与执行;无形资产的取得、验收与款项支付。

对外投资业务不相容岗位至少包括：

对外投资项目可行性研究与评估;对外投资的决策与执行；对外投资处置的审批与执行.

第三章货币资金

第七条　高校应当按照规定的程序办理货币资金支付业务．

（一）支付申请。

单位有关部门或个人用款时，应当提前向审批人提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并附有效经济合同或相关证明。

（二）支付审批。

审批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批。

属于“三重一大＂事项的,还应实行集体决策和审批.

（三）支付复核。

复核人应当对批准后的货币资金支付申请进行复核,复核货币资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确，手续及相关单证是否齐备,金额计算是否准确,支付方式、支付单位是否妥当等.复核无误后，交由出纳人员办理支付手续。

（四）办理支付。

出纳人员应当根据复核无误的支付申请,按规定办理货币资金支付手续，及时登记现金和银