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广东省东莞市

广东省东莞市

土地利用总体规划

（2006—2020年）

广东省东莞市人民政府

二○一二年六月

目录

前言1

第一章总则3

第二章土地利用现状与形势分析6

一、土地利用现状6

二、上轮规划实施评价结论10

三、土地利用形势11

第三章土地利用战略与目标14

一、市域发展战略14

二、土地利用指导思想与原则15

三、土地利用目标16

第四章土地利用结构调整与空间布局优化18

一、土地利用结构调整18

二、土地利用空间格局20

三、土地利用布局优化21

第五章统筹区域土地利用26

一、土地利用综合分区26

二、土地利用功能分区28

三、重点镇（街）土地利用指引34

第六章重点区域土地利用空间管制37

一、自然保护区空间管制37

二、水体空间管制37

三、生态绿地空间管制39

四、工业用地空间管制42

五、廊线空间管制47

第七章严格保护耕地与基本农田48

一、落实耕地与基本农田保护责任48

二、严格控制建设占用耕地和落实占补平衡制度48

三、提高耕地与基本农田质量49

四、优化耕地与基本农田布局50

五、储备耕地后备资源50

六、完善耕地与基本农田保护的制度体系50

第八章节约集约利用土地52

一、严控建设用地规模，加强用地布局引导52

二、推进“三旧”改造，积极盘活存量土地53

三、优化整合工业用地53

四、提高土地节约集约利用水平54

五、强化建设用地空间管制54

第九章中心城区土地利用控制59

一、中心城区建设规模控制59

二、中心城区发展布局60

三、中心城区土地利用空间管制62

四、中心城区生态绿地建设65

第十章土地整合与集聚66

一、“四整四聚”方针66

二、“四整四聚”措施67

第十一章土地利用重大工程与重点建设项目70

一、土地整理复垦开发70

二、现代标准农田建设工程70

三、重点建设项目71

第十二章土地生态环境建设74

一、生态主轴74

二、生态廊道74

三、生态绿核74

四、重点生态保护区75

五、生态节点76

六、网络状绿化带76

第十三章规划实施保障措施78

一、建立和完善土地利用规划管理体系，提高规划法律效力78

二、加大规划宣传，营造依法用地、规划用地的社会氛围78

三、建立土地利用总体规划的约束和指导机制78

四、运用经济调控机制，深化土地管理制度改革79

五、加大规划管理力度，保障规划有效实施79

六、加强规划监察执法力度，构建和谐用地秩序81

七、运用信息技术，提高规划管理水平81

附表82

附图：

1、东莞市地理区位图

2、东莞市土地利用现状图（2005年）

3、东莞市土地利用规划图（2006—2020年）

4、东莞市建设用地管制分区图（2006—2020年）

5、东莞市基本农田保护规划图（2006—2020年）

6、东莞市土地整治规划图（2006—2020年）

7、东莞市重大建设项目布局图（2006—2020年）

8、东莞市中心城区土地利用现状图（2005年）

9、东莞市中心城区土地利用规划图（2006—2020年）

前言

东莞市位于广东省中南部、珠江三角洲东北部，地处东经113º31´－114º15´、北纬22º39´－23º09´。

东莞市下辖28个镇4个街道办事处，土地总面积2474.13平方公里。

2005年末，全市总人口656.07万，户籍总人口165.65万人，非本地户籍人口490.42万。

此外，还有港澳台同胞70多万人，海外侨胞20多万人，是著名的侨乡。

东莞市是中国经济发展最快的地区之一，现已成为中国综合经济实力30强城市之一，形成了以制造业为主，以电子资讯产业为支柱的外向型经济结构，是国际性的加工制造业基地和中国重要的外贸出口基地。

东莞市是全国经济发展迅猛，土地资源短缺，用地需求与土地供求矛盾较集中的地区。

要落实科学发展观，建设和谐社会，统筹发展和可持续发展，必须坚持贯彻落实“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实行最严格的土地管理制度，落实土地用途管制，编制和实施好土地利用总体规划，依法用地和规划用地。

2002年东莞市被国土资源部确立为中加合作的土地利用总体规划修编试点城市之一；2003年和2004年部规划司、加拿大CIP和省国土厅曾两次来本市进行土地规划修编专题调研；2006年12月通过部、省对东莞市土地利用总体规划大纲评审，2008年8月部、省通过对规划送审稿的评审，2009年1月省政府正式批复。

《东莞市土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》）以《中华人民共和国土地管理法》、《广东省土地利用总体规划条例》、《广东省土地利用总体规划（2006—2020年）》为依据，以《市（地）级土地利用总体规划编制规程》、《广东省市县级土地利用总体规划修编技术指引（试行）》为技术标准，在已经国土资源部批准的《东莞市土地利用总体规划大纲（2006—2020年）》的基础上编制。

《规划》以切实保护耕地为主线，以节约集约用地为核心，以控制新增建设用地为重点，以优化土地利用结构和空间布局为手段，在分析全市土地利用现状与供需态势的基础上，在不突破省级规划下达的控制指标的前提下，根据东莞市经济社会发展总体部署，制定土地利用战略、目标与确定主要用地指标，对协调区域土地利用，土地利用结构与布局优化，土地用途管制与空间管制，土地利用重大工程与重点项目，土地生态环境建设等方面做了合理的规划以及制订了相应的实施措施，并将上级下达的各项土地调控指标分解落实至各镇（街），对镇级规划作指导并提出约束性的要求。

规划修编强调“调查研究——发现问题——分析问题——提出目标和解决途径”的问题导向思路，吸收加拿大CIP专家先进理念，以“四整四聚”为核心集约节约用地，以人为本建设生态环境友好城市，在创新用地理念、创新土地支撑方式、创新规划管理方法、创新规划管理手段以及规划编制技术、指标分解、空间管制等方面作了尝试。

第一章总则

一、规划目的

（1）贯彻落实科学发展观和“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，以及《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等法律、法规。

（2）将《广东省土地利用总体规划（2006—2020年）》下达东莞市的用地控制指标和重大项目进行细化和空间落实。

（3）科学地调整东莞市域土地利用战略，优化土地利用结构与布局，保障建设富强和谐新东莞——建设现代制造业名城的顺利实施。

（4）统筹安排市域范围内的各项土地利用，进行空间上的优化组合和用地时序上的安排，提高土地节约集约利用水平。

（5）加强政府对土地管理的宏观调控，使土地管理工作更加规范和有效，确保土地有序利用。

三、规划依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；

2、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）；

3、《中华人民共和国环境保护法》（1989年）；

4、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年）；

5、《土地利用总体规划编制审批暂行办法》（1993年）

6、《中华人民共和国农业法基本农田保护条例》（1999年）；

7、《中华人民共和国森林法》（1985年）；

8、《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年）；

9、《国务院关于深化土地改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

10、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）；

11、《广东省林地保护管理条例》（1998年）；

12、《广东省土地利用总体规划条例》（2008年）；

13、《广东省基本农田保护区管理条例》（1993年）；

14、《广东省土地利用总体规划（2006－2020）》（2009年）；

15、《广东省市、县级土地利用总体规划修编技术指引（试行）》；

16、《关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）；

17、《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；

18、《关于做好土地利用总体规划前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）；

19、《关于下发广东省土地利用总体规划土地利用调控指标分解方案的通知》（粤国土资规保电[2009]13号）；

20、《东莞市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

21、《东莞市土地利用总体规划（1997-2010年）》文本及说明；

22、《东莞市域总体规划（2005-2020）》（2005年）

23、《东莞市城市总体规划（2000-2015）》（2001年）；

24、《东莞市环境保护规划》（2006年）；

25、《东莞市生态保护规划》（2007年）；

26、《东莞市城市绿地系统规划》（2007年）；

27、《东莞市域生态绿线控制规划》（2008年）；

28、《东莞市城市快速轨道交通规划》（2006年）；

29、《东莞市公路网规划（2005-2030）》（2005年）；

30、《东莞市公路运输客货站场布局规划（2005—2030）》（2005年）；

31、《东莞市地表水功能区划》（2007年）；

32、《东莞市河道堤防管理规定》（2006年）；

33、东莞市其他相关规划。

三、规划范围

规划范围覆盖东莞市整个行政区域，总面积为2474.13平方公里。

四、规划期限

规划期限：

2006-2020年

规划基期：

2005年

规划近期：

2006-2010年

规划远期：

2010-2020年。

第二章土地利用现状与形势分析

一、土地利用现状

（一）土地利用结构

根据2005年土地利用现状变更调查资料，东莞市土地面积为247413公顷，其中已利用土地238904公顷。

全市农用地面积为121466公顷，占土地总面积的49.09%，其中耕地保有量33749公顷，园地45873公顷，林地36962公顷（国土统计口径，不含平地中的经济林地和四旁绿化），牧草地165公顷，其它农用地23524公顷。

全市建设用地面积为98278公顷，占土地总面积的39.72%，其中城市用地4583公顷，建制镇用地10703公顷，农村居民点用地17060公顷，其他独立建设用地49767公顷，交通运输用地9404公顷，水利设施用地5425公顷，其它建设用地1335公顷。

全市其它用地面积为27669公顷，占土地总面积的11.18%，其中水域19161公顷，自然保留地8509公顷。

2005年东莞市有可调整为耕地地类（即带K地类）面积为18806公顷，即耕地保有量（耕地加带K地类）为33749公顷。

（二）土地资源特征

1、土地类型复杂多样，以丘陵和冲积平原为主

东莞市地质构造上位于北东东向罗浮山断裂带南部边缘的北东向博罗大断裂南西部、东莞断凹盆地中，地势东南高、西北低。

土地类型复杂多样，以丘陵台地、冲积平原为主，其中丘陵台地占44.5%、冲积平原占43.3%、山地占6.2%。

市域西南濒临珠江口，海岸线长115.98公里（含内航道），海域面积43.3平方公里。

2、光热条件好，作物复种指数较高

东莞市属于亚热带季风气候，日照充足，雨量充沛，温差小，季风明显。

多年平均气温23.3℃，年极端最高气温37.8℃，年极端最低气温3.1℃。

日照时数充足，平均日照时数为1873.7小时，光热条件极佳，有利于农业再生产过程，作物复种指数高。

如种植蔬菜年可6－7造，双季稻加冬种一年可三熟。

3、林地比例偏低，生态环境系统较脆弱

2005年东莞市林地面积36962公顷，占总土地面积的14.94%，远远低于广东省同期平均水平的68.13%，而森林覆盖率为32.2%，仍低于广东省同期的55.9%和广州市的41.4%。

生态建设与环境保护用地比例较低，水土流失面积较大，物种多样性下降，生态系统维持平衡能力相对较弱。

4、土地具有多宜性,但质量中等

东莞市的土地有多宜性特点，适于种植的作物类型广泛，但土地质量中等。

按土地对农业的适宜性和生产潜力划分，本市土地都以二等地居多，农用地总体质量中等。

本市鱼塘也多为农田挖成，鱼产较高，但个别鱼塘富营养化较严重。

5、土地利用区位条件优越

东莞市地处珠三角经济活跃区，毗邻港澳，北接广州，南临深圳，海陆空交通体系完善，地理区位得天独厚。

于农来说，农产品市场需求大，流通快；于建设来讲，土地价值较高，开发回报周期短，有利于促进经济发展。

（三）土地利用特征

1、人口密度大，人均土地资源量少，土地供需矛盾突出

全市人口密度2652人/平方公里，人均土地资源量为0.0377公顷，人均耕地0.002公顷，人均林地0.0056公顷，人均建设用地0.015公顷。

分别仅为全国人均数的5.2%、2.5%、3.2%、62.3%。

随着经济的迅速发展，各行各业用地需求和可供应土地数量之间的矛盾突出。

2、建设用地比重大，土地开发程度高，土地开发后备资源匮乏

东莞市2005年建设用地占总面积比例已达39.72%，为全省平均水平的4倍多；土地利用率高达96.56%，高于全省94.59%的平均水平；其它土地中绝大部分为河流水面及难以利用开发土地，土地开发后备资源短缺。

3、工业用地需求旺盛，耕地比较效益低，耕地面积减幅较大

东莞市经济发展快速，工业用地需求极大，工业用地的土地租金收益大大高于农地租金收益，因此工业建设占用耕地驱动力较大。

即便相对于其他农用地，如园地等，耕地的比较效益也较低，因此大量耕地被转为其他农用地或建设用地。

4、土地产出率快速提高，但土地利用方式未得到根本性的转变

按照“城镇进圈、工业进园、民宅进区”的指导思想，通盘整合土地资源，严格控制建设规模，实行“一控二保三压”，土地利用率和产出率得到快速提高。

然而，粗放低效的用地模式仍未得到根本性的转变，土地投资强度及单位面积产出有待提高。

5、区域差异明显，地域分工凸现

在长期的开发利用过程中，由于自然位置与经济区位的作用，特别是区域社会经济环境与发展方向的差别的主导，东莞市的土地利用产生了一定的区域差异，无论在农用地和工业用地方面都形成了较为明显的地域分工。

如农用地中，总体而言北部以种植业用地、西部和中部以园地、东部以林业用地为主；建设用地主要向四个中心积聚，并沿着四条主干道发展，形成了典型的“点－轴”发展模式并逐渐发展成为网状结构。

（四）土地利用存在问题

1、土地资源消耗速度较快，土地持续保障压力大

1996年至2005年间，东莞市建设用地面积增加了3.54万公顷，年均增加0.32万公顷，其中居民点及独立工矿用地增加了1.48万公顷，期间耕地减少1.96万公顷，林地减少1.22万公顷。

农用地尤其是耕东莞市的土地利用率较高，其他土地面积较少，耕地后备资源十分有限，全市自然保留地只有8509公顷，仅占土地总面积的3.44%，且主要是山坡地和其它其他土地，这些土地质量相对较差，开发难度大、成本高。

在此情形下，土地资源供需矛盾突出，无论农业内部用地矛盾或农业与非农业用地的矛盾均日趋激化，土地资源持续利用的后劲不足。

2、历史发展模式导致用地布局较为分散，城镇结构较为松散

由于改革开放早期，缺乏统一规划，土地批租权分散，开发建设镇、村各自为政，用地布局形态较分散，资源整合难度较大。

工业用地布局形态失控，沿交通主要干线迅速发展，城镇空间高度连绵，用地布局混乱，空间扩散呈现以镇为中心的散漫扩展，形成各镇“星星点点，四处开花”的局面，而且这种扩展基本是在空间平衡进行，缺乏中心地带。

3、土地利用效率总体水平有待提高，土地利用模式亟待转变

在社会经济迅速发展的形势下，东莞市城镇、农村居民点、独立工矿和交通用地等建设用地的规模日益扩展，但深度开发利用不够，存在有粗放利用的现象，利用效益还有比较大的提升空间。

4、基本农田任务重，压力大

1999年省下达东莞市的基本农田保护面积为4万公顷，即使以96年的土地变更调查数计，东莞市的耕地为3.48万公顷，到2005年纯耕地只有1.49万公顷，基本农田任务远远超过耕地保有量，虽通过一部分加K的园地、鱼塘补充耕地保有量不足，但基本农田任务仍相当重。

同时，由于历史原因加上经济发展快，东莞市耕地很难大集中分布，不少被厂房、居民点包围，也有部分基本农田受工业废水和生活垃圾污染，耕作条件较差，质量不高。

5、土地污染日趋严重，环境压力大

由于经济发展迅猛，城市总体规划与土地利用总体规划相对滞后，工业布局分散零乱，缺乏合理的功能分区，环境治理跟不上，不少河段、农田受到污染，致使大量耕地土壤的退化和耕作条件的破坏，不少处于抛荒状态，农业综合生产力下降，环境压力与日俱增。

二、上轮规划实施评价结论

（一）基本农田与耕地得到严格保护

1999年广东省下达东莞市基本农田保护面积4万公顷，2003以来通过基本农田的易地保护，共核减基本农田面积0.57万公顷，实际基本农田保护任务为3.43万公顷，目前实际落实保护区面积3.431万公顷，完成省下达任务。

2005年土地变更数据显示，全耕地保有量3.38万公顷，上一轮规划中2010年的目标为3.18万公顷。

规划期内易地开发补充耕地0.3万公顷，实现了耕地占补平衡。

（二）建设用地供给不能满足需求

规划实施以来，坚持土地用途管制和“城镇进圈、工业进园、民宅进区”三进的集约用地指导思想；坚持落实四大指标、保障建设用地、集中用地、用途管制、可操作和可持续发展六项规划原则，通过整合土地资源，调整用地布局，扭转了以往“村村点火，户户冒烟”粗放低效的用地局面，加强了市、镇两级对土地的宏观调控，逐步走上集约高效用地的轨道。

1996-2005年间，农用地减少约2.66万公顷，建设用地增加3.29万公顷，比2010年规划规模超出2.98万公顷。

农村居民点用地初步得到控制，农村居民点出现总量负增长；但城镇及独立工矿用地均已突破规划控制目标，新增建设用地、建设占用耕地的规划指标不能充分满足经济的快速发展。

（三）规划已难以满足发展要求

改革开放三十多年来，东莞市GDP年均增长22%，建设用地需求较为旺盛；随着新形势的发展和新情况的变化，土地利用总体规划一些内在的矛盾逐渐显现出来，如规划的科学性与操作性有待进一步协调；土地利用总体规划与城市总体规划有待进一步衔接，规划的弹性有待提高，规划实施与用地管理的关系有待进一步密切。

因此规划应随城市发展阶段性定位和社会经济发展变化进行布局调整和修编。

三、土地利用形势

（一）土地利用面临的机遇

1、实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》的出台和珠三角一体化发展战略的实施，为东莞市变现有用地模式提供全新的机遇。

东莞市已步入后工业化时期，产业结构调整应注重高级化，随着经济、技术的进步，促进产业结构中新兴产业的不断成长，提高新兴产业在整个产业结构中的比例。

同时，适时进行产业转移，将一些无成本优势的产业转移到粤东、粤西沿海地区或北部山区的城市，从而腾出空间，集中资源发展主导产业、战略产业和城市型产业，并突破地区界限，加强产业发展区际化、国际化，建立产业的跨区域经营。

这就求东莞市必须大力开展土地利用布局整合。

2、实施《广东省实施主体功能区规划（2008-2020）》

最近广东省制定了主体功能区规划，根据区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的差异性，统筹考虑未来全省人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

东莞市被划入优化开发区，这将促进产业的升级与转移，协调城乡发展与区域土地利用。

3、东莞市实施城市发展新战略

完整的城市化，应当包括了经济要素向城市的聚集和进城的人享受到市民的政治经济与社会权益。

东莞市今后必须实施符合本地实际的科学的城市化发展战略，坚持以经济建设为中心，坚持城乡、区域、经济社会、人与自然统筹兼顾。

随着经济社会的转型，东莞市将走向以生态为主导的城市格局，构造依山傍水、环境和谐、山水城浑然一体的生态城市格局。

在功能结构上，东莞市将形成“复合中心、五大片区、生态型”的空间发展结构。

城市发展新战略的实施，必将影响区域地资源的开发利用和空间布局。

（二）土地利用面临的挑战

1、耕地保护受严峻考验

城乡发展建设将不可避免地占用部分耕地，耕地总量将减少。

在未来的发展中，如何尽可能地减少占用量和严格执行“占一补一”的规定，是解决耕地保护与建设占用矛盾的根本途径。

但东莞市耕地后备资源匮乏，且由于生态环境、资金等因素的限制，随着耕地后备资源的不断开发，开发难度不断增加，难以大规模地补充耕地，实现占补平衡存在较大困难。

2、土地利用整合任务繁重

东莞市将转变经济增长方式，大力促进技术创新，推动制造业升级，坚持改造传统产业与发展高新技术产业并重，以高新技术产业为动力，强化集聚发展，但这需要一个过程，近期仍需投入一定的建设用地。

今后应在严格控制新增用地前提下，节约集约利用土地资源，加强现有建设用地的整理，在“存量”中要“增量”，这是解决东莞市土地供需矛盾的的重要途径。

3、土地开发与生态保护矛盾突出

东莞市是珠三角核心区域经济发达地区，土地资源开发利用与生态环境保护的矛盾日益突出，为了实施耕地占补平衡，规划期内需开垦一定数量的其他土地，将不可避免地要对生态环境造成影响；今后各项建设用地增加仍将是刚性的，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和其他土地，其直接结果是造成生态建设与环境保护用地数量的减少；东莞市2020年生产总值要达到5600亿元，由此必然带来资源消耗和废物排放的增加。

如何在发展的同时，保护好人们赖以生存的环境，加强生态环境建设，控制并减少农业污染和工业、城镇废弃物排放，就变得更为迫切和更加重要。

第三章土地利用战略与目标

一、市域发展战略

（一）战略思路

东莞市位于广东省沿海城镇集聚带上，属于珠三角的东部都市圈。

来珠三角要建设成世界重要的制造业基地和充满生机与活力的世界级城镇群，应加强与广州、深圳、惠州等周边城市区域的协调发展，提高城市的集聚能力；重视生态环境的建设与优化，积极推进实现产业升实现产业升与优化，重点发展高新技术产业及相关的生产性服务业，发挥深水岸线的优势，依托深水岸线发展港口、运输、物流、旅游业。

（二）战略定位

实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》和《广东省主体功能区规划（2008-2020）》，根据区域功能定位、发展条件与实力，东莞市发展定位为珠三角东岸重要的区域性中心城市，现代制造业名城。

未来，东莞市将发挥电子信息、轻纺工业和服务业的专业化的优势，加强区域城市间的产业合作，将本市的产业发展融入到珠江三角洲地区建设世界重要制造业基地的产业体系中去，成为重要的经济发展中心；构建根植性强、创新能力突出的企业集群，促进产业链的延伸，引入和培育世界级的行业龙头企业，形成一批具有核心技术、自主品牌、附加值高的优势产品，巩固壮大东莞制造业在世界生产体系中的地位。

推进经济社会双转型，即从资源主导型经济转向创新主导型经济，从初级城市化社会转向高级城市化社会。

（三）战略目标

市域经济保持快速稳定的增长，三次产业结构不断优化，在国际、国内两大市场中主导产业充满竞争能力，经济社会发展水平处于珠三角地区各城市领先地位。

2020年国内生产总值达到5600亿元，人均值比2003年翻两番以上，全面实现城乡一体化和现代化。

二、土地利用指导思想与原则

（一）土地利用指导