政府投资管理研究.docx

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政府投资管理研究

政府投资管理研究

一研究背景和意义

区域经济的发展离不开基础设施和公共服务设施的建设，而大多数基础设施和公共服务设施由于具有公共品或准公共品特征，使得私人投资者的投资意愿不强。

因此政府自然地承担起基础设施和公共服务设施建设的职责。

政府既是基础设施和公共服务设施项目的决策者、管理者，又是项目资金来源的供给者和组织者。

由于政府投资项目的公共品特征，多数项目没有特定明确的投资利益回报对象，因此在项目规划、审批、建设、验收等一系列环节中，很容易形成管理力度不够、决策力量不强的局面，从而出现管理缺位或决策失误的现象。

但政府投资项目也会受到政府财政和公共资源的约束，因此也会寻求经济效益和社会效益最大化的目标。

而管理缺位或决策失误都将使政府决策者偏离这个目标，更有甚者，可能造成政府财政资金的滥用和公共资源的浪费等不良后果。

因此政府应该从投资项目的决策机制、审批程序、组织实施方式、管理手段、监管机制等各个环节入手，搭建合理、完善的政府投资管理制度法规体系，并在此基础上建立起符合政府管理规范、符合经济社会发展趋势、符合人民根本利益的政府投资运行机制。

在对政府投资的管理建设上，我国目前已经取得了一定的成绩，主要体现在以下几个方面：

一是已经建立了政府投资法律法规体系。

2004年7月，国务院颁布了国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》指出，要合理界定政府投资范围，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域；要健全政府投资项目决策机制；要规范政府投资资金管理；要简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限；要加强政府投资项目管理，改进建设实施方式；要引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。

此后地方各级政府根据该文件要求，纷纷建立起地方政府投资管理的暂行规定或条例等相关法规制度。

此外，针对政府投资管理过程中的项目核准、采购、审计等细节问题，国务院和相关管理部门也出台了专门的法律法规和管理制度，并颁布各地方执行。

目前，政府投资管理已经成为政府法律法规体系中的重要组成部分，为各级政府的投资活动提供了法律依据。

二是已经形成了多种政府投资管理模式。

各级政府在实践过程中以及借鉴国内外经验基础上形成了丰富多样的政府投资管理模式。

在政府投资项目融资模式上，除采取成立项目公司进行融资的模式外，还采取了BOT[1]模式、TOT[2]模式、ABS[3]模式、PPP[4]模式等多种项目融资模式。

在政府投资项目组织管理模式上，形成了项目法人型模式和政府机关型、事业单位型和企业型的专业机构组织管理模式。

在项目建设实施模式上，除传统模式外，还形成了工程项目管理模式和工程总承包等多种模式。

三是已经拥有了专门的政府投资管理组织和队伍。

改革开放以来，投资一直都是拉动经济的最主要引擎。

而其中以基础设施和公共服务为主的政府投资所扮演的角色越来越重要。

特别是2009年以来在中央四万亿投资的带动下，各地政府均加快了基础设施建设步伐，投资力度进一步加大。

目前，政府投资管理已经成为各级政府的重点工作之一。

围绕政府投资，各级政府均搭建了政府投资管理架构，设置了专门负责投资管理的部门，并培养了一批在政府投融资、工程管理、审计监察等专门领域的管理人才，为提高政府投资管理水平和推动进一步的投资管理体制改革奠定了基础。

但当前经济和社会形势的变化，已经对政府投资管理及运行机制产生了深刻影响。

战略性新兴产业的经济结构转型、民间私募股权投资基金的兴起、政府管理决策的公开化和透明化、项目投资和金融领域的产品和运作方式的创新、工程项目的大型化及技术复杂化等新的变化，都对以前的政府投资管理体制造成一定冲击，使之无法与这些新形势、新变化相适应。

因此，加强对政府投资管理及运行机制研究，进一步明确政府投资的目标，完善投资项目管理模式及运行机制，结合当前的经济社会环境变化，从中长期考虑政府投资管理体制的机构、程序和政策应该如何设计，可以有效提高政府投资效能，充分发挥政府投资的引导和带动作用。

二政府投资管理面临的问题

虽然我国的政府投资管理具备一定的基础，获得了一定的成绩，但总体来看，相对西方发达国家仍显落后，在体制机制上仍存在一些弱点和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）政府投资决策机制有待完善

目前，政府投资决策机制尚存在有待进一步完善的几个方面：

一是部分项目立项程序不严，有的甚至先让项目上马，再履行审批程序；二是决策主体权责有待进一步明晰，表现为决策部门既有发改委，也有行业主管部门，往往造成审批效率低下，甚至出现重复审批；三是项目咨询评估和专家评审环节，大多采用指定方式而非竞争方式进行委托，地方项目咨询评估费用由项目单位支付，不利于评审结论的公正和客观。

产生上述问题的原因主要有以下几点：

一是政府投资决策过程开放程度不够高，有待更加科学化与民主化。

相关部门或利益相关方参与较少，即使参与，也缺乏足够的话语权。

特别是项目决策过程对公众不够开放，决策者不能全面了解公众对公共产品的需求意愿。

二是人大在项目决策中的参与程度不够。

人大作为政府最高决策机构却较少实质性地介入政府投资项目方案的编制审查，审查中一般仅满足重大事项的知晓，而对项目可行性、资金计划安排、项目潜在风险等具体内容涉及不深。

三是决策失误问责机制不健全。

法规制度对决策失误处罚规定不具体，可操作性较差，导致金额较大项目存在不同程度的决策失误，在建项目超概算、超规模、超标准的现象时有发生。

（二）政府投资建设管理体系存在缺陷

政府投资项目从立项、设计、招投标到施工等环节的全方位控制体系尚未建立完善，缺乏责任追究机制，投资建设管理体系存在一定缺陷。

一是缺乏专业性的业主，导致投资金额较难控制。

许多非经营性政府投资项目由相关单位自己设立一次性临时建设管理机构，自己做外行业主。

尽管大部分工作可以委托设计、监理、咨询公司，但没有专业知识，就无法为项目建设实施提供专业意见，对设计部门的优化设计方案提出要求，参与合同管理，监督工程施工，组织竣工验收等。

临时性、一次性管理班子缺乏工程项目管理经验，且常常会从本单位利益出发，提高建设标准，增加工程内容，从而突破投资限额。

二是代建制存在多处缺陷。

目前各地方政府对于大型政府投资项目普遍采用了代建制，但目前各地实行的代建制存在适用范围较为随意、代建单位的法律地位得不到落实、政府监督代建单位的事务性工作过多、代建制存在较大委托代理风险、代建管理费收费标准不合理、代建市场不成熟等各方面的问题和缺陷。

如何进一步完善代建制也成为地方政府投资管理的重点课题之一。

三是全方位投资控制体系尚未建立。

投资控制全过程包括立项、设计、招投标、施工、监理等环节。

目前各地方政府的投资尚存在立项环节投资估算不准确、对设计阶段不够重视、招投标不规范、施工单位公平竞争氛围未形成、监理与施工方对建设单位缺乏诚信等情况。

（三）政府投资项目风险管理体系不健全

政府投资项目从项目前期工作到最后的竣工验收各个环节都存在一定风险，需要建立一套完整的风险管理体系进行风险管控。

但目前的政府投资项目风险管理体系还不健全，主要表现在以下方面：

一是工程保险制度不完善，工程保险观念淡薄。

目前工程保险法律法规不完善，目前可依的仅有《建筑法》、《保险法》、《招投标法》和《担保法》中一些原则性规定，缺乏具体配套措施，操作性不强。

建设单位缺乏保险观念，业主和承包商缺少投保的激励和压力，经常忽视对在建工程的保险工作。

工程保险的受益者，如建筑工人、消费者缺少话语权，对强势业主和承包商也难以形成足够压力。

此外，工程保险中介机构和专门人才比较缺乏。

二是投资中介机构市场发展不健全，不利于项目前期决策的风险管控。

由于投资中介机构改革不到位，工程咨询等投资中介仍未实现与相应的政府行业管理部门脱钩，依赖行政权力垄断各自行业和区域的中介服务市场，排斥同行业参与竞争，人为地形成了市场分割，降低了市场配置资源的效率；更为严重的是，因利益驱使，担心得罪投资主管部门而失去生意来源，而提供“虚假”和“违规”服务，不敢正面揭示项目可能面临的风险，公正性和科学性大打折扣。

三是对项目实施过程中的微观风险缺乏把控。

政府对项目的管理资源有限，管理精力多放在项目决策、协调和监督等方面，对项目建设过程本身管控有限，多数缺乏专门的管理机构和办法。

但风险往往出现在项目建设过程中，例如招投标流于形式、随意变更建设标准、工程质量安全不到位等。

这些风险最终将对项目的进度、成本和经济社会效益造成影响。

（四）政府投资监督体制存在问题

政府投资活动需要一定外部监督以及部门间的相互监督，以避免政府部门滥用职权、以权谋私等现象，使得政府投资偏离经济社会效益最大化目标。

目前我国的政府投资监管体制存在以下几个问题：

一是内部监督，自己监督自己。

政府投资大多由行业管理部门组织实施，但投资监管机构又隶属于行业管理部门，投资的组织实施与监管都在行业部门内开展。

例如，交通建设项目的提出、组织实施、资金的拨付与使用和监管，基本上都由交通部门内部分工负责。

这种投资、建设、管理、监督与使用五位一体的投资监管体制，使得交通行政管理部门同时拥有工程建设项目“业主”的组织实施职权和行业部门的行政监督职权。

二是重复监督与监督缺位并存。

由于法律依据缺失，发改委、财政、审计以及行业主管部门都拥有对政府投资项目的监督职能，但是具体监督职能界定得不够明确，实施中出现业务交叉；并且部门之间尚没有建立有效的信息沟通机制，致使重复监督比较突出，既浪费资源，又增加了业主负担。

另外，尽管监管单位很多，但信息无法共享，没有一个部门或机构能真正实行全面和完整的监管。

一些重要环节，如项目的决策、概预算、设计变更、招投标、施工、工程、材料计量、监理、质量验收等，监督不充分，对政府部门本身的监督也比较缺乏。

三是媒体和公众的监督渠道不通畅。

政府投资项目的最终目标是提升社会的公共福利。

由于政府掌握的相关信息并不能保证政府在决策与实施过程中完全实现其既定目标，因此应充分注重公众与政府在决策及执行中的及时沟通与交流，这种沟通交流既能弥补信息不对称带来的损失，又能起到监督政府投资的作用。

但现阶段，政府与公众间并未有效建立起这种交流机制，公众的知情权、媒体的监督功能还未发挥有效职能。

三西方发达国家经验借鉴

西方发达国家政府投资管理活动开展时间较早，管理体制机制较为健全，可以为我国的政府投资管理提供可资借鉴的经验。

（一）建立严格的项目决策程序

发达市场经济国家和地区政府重视规范的项目决策程序，如对于立项申请和可行性研究报告，通常有政府和议会的双层审批，议会审批机制严格、有效。

以美国联邦总务署的项目运行过程为例，一个大型项目的设计、审定，需要如下三个阶段：

一是制定5年滚动投资计划，建立项目储备库；二是从项目库中挑选成熟项目向管理和预算办公室及国会申请预算；三是管理和预算办公室与国会通过后，项目正式生效，总务署按照预算安排进行建设实施管理。

重视政府投资的长远计划，例如日本政府制定中长期计划和专门计划，单个项目决策要在中长期计划之内。

重视公众和专家、专业机构的参与，包括将项目信息向公众公开、就项目方案举行听证会等，项目决策的透明度较高，项目决策的科学性、合理性较强。

以美国为例，美国各级政府都很重视咨询，是咨询机构的重要客户之一，咨询成为政府决策过程的法定程序。

无论是实业项目还是研究项目，利用和调动政府机构以外的专业人才和资源，是政府项目决策的基本思路，政府项目的论证、投资、实施、验收等各环节和阶段都要有咨询报告。

咨询公司可以通过投标的方式取得政府项目，咨询费允许纳入成本，不征所得税。

咨询人员或机构不受任何社会力量和利害关系左右，站在独立立场上提供服务，确保执业的独立性和超脱性。

（二）设立专门机构，实行集中专业化管理

发达国家对于政府投资项目，一般都设立专门机构代行业主