公益诉讼相关问题研究.docx

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公益诉讼相关问题研究

公益诉讼相关问题研究

梅帅

《民事诉讼法》第五十五条第二款规定，人民检察院在履行职责过程中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。

前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

行政机关不依法履职的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

至此，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予了检察机关提起公益诉讼的职责。

1、行政公益诉讼的法律监督和公益属性

公益诉讼制度虽已在立法中确立，但仍有必要对其存在的意义进行分析和探讨，以明晰其在法律体系中的独特作用，进而指引制度实践。

对公益诉讼制度的意义，目前检察机关和学界已形成一定共识，即认为有利于加强对国家利益和社会公共利益的保护，有利于促进法治政府建设，有利于健全检察监督体系，丰富法律监督内涵。

概而言之，即公益诉讼制度的目的和意义，在于法律监督和维护公益。

法律监督和维护公益是检察机关提起公益诉讼的理论源泉和功能支撑，也是互相关联、相互依存的两个维度。

在公益诉讼制度中，维护公益和法律监督互为目的和手段。

特别是在行政公益诉讼中，通过公益诉讼制度维护公益，有助于法律监督权的行使，通过法律监督权的行使，有助于更好的维护公益。

因此，公益诉讼，特别是行政公益诉讼，要把握好法律监督和维护公益这两个维度。

法律监督是检察机关为了维护国家法制统一和法律的正确实施，根据法律授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作。

在行政公益诉讼中，检察机关通过诉前程序和提起诉讼，对行政机关违法行使职权或者不作为的行为进行监督，从而履行法律监督机关的法律监督职责，确保法律得到正确实施。

对公益的维护，有多种方式，可以通过公民等个人维护，可以通过行政机关以行政执法的方式维护，也可以通过监察的方式维护，还可以通过诉讼的方式维护，建立多元化的维护机制能对公共利益提供更全面的保护，也能弥补各种方式的不足。

通过诉讼的方式维护公益，具有天然的公正性优势，也是与依法治国，以法治思维、法治方式进行社会治理的应有题中之义。

诉讼的结构是当事人对立诉辩，法院居中审理裁判。

这种结构，可以充分发挥诉辩双方的积极性和主动性，给予双方充分的举证质证辩论机会，有利于充分发现事实、明晰争议，有助于法院准确查明事实、正确适用法律，保证了裁判的实体公正和形式公正，实现程序正义和实体正义。

因此，通过诉讼，公正能得到较好的保证。

行政公益诉讼正是通过检察机关行使法律监督权，按照法律规定的手段，履行督促程序，在督促无果后行使诉权，通过审判权的居中裁判来维护公共利益。

2、国家利益和社会公共利益的界定

如前所述，公益诉讼特别是检察机关提起行政公益诉讼的目的

是，通过行使法律监督权维护国家利益和社会公共利益。

因此，需要正确界定国家和社会公共利益。

国家和社会公共利益，有两个层次的。

一是作为个体层面上的国家和社会公共利益。

这个层面上的国家和社会公共利益是具体的利益。

国家和社会如同拟制人。

被侵害的利益是归属于国家和不特定多数人的。

比如，侵害了国家和不特定多数人的财产权。

二是作为整体意义上的国家和社会公共利益。

这个层面上的国家和社会公共利益，是整体的、抽象的，它包括法秩序等抽象价值。

比如，虽没有侵害国家和社会的具体利益，但侵害了国家的法律秩序等抽象利益。

民事公益诉讼中的国家和社会公共利益，应该是个体层面上的国家和社会公共利益。

行政公益诉讼中的国家和社会公共利益，因提起诉讼的主体是检察机关，检察机关具有法律监督职能，且行政公益诉讼不仅在于维护国家和社会公共利益，还在于监督依法行政，故，可以是抽象的、整体意义上的国家和社会公共利益。

行政机关存在的意义就在于维护国家和社会公共利益，行政本身就具有公益性。

行政管理的是公共事务而非私人事务，即使在行政管理中涉及到了具体的行政相对人，其目的也是为了实现国家对社会进行管理的职能，是为了维护国家和社会的整体利益和普遍利益。

行政机关实施行政管理行为，依据的行政法等公法。

而公法和私法，正是从调整的是公益还是私益进行区分。

以调整和规范公共利益为主的是公法，以规范和调整私人利益的是私法。

如《中华人民共和国土地管理法》第一条规定“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法”。

维护社会主义公有制，合理利用土地资源，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，都关系到国家利益。

而制定本法就是为了维护这些利益，也即为了维护国家利益。

法律是为了保护相应的利益的，公法主要是为了保护国家利益和公共利益的，因此，从广义上理解，行政法所禁止和惩戒的，就是违反和侵害了整体意义、抽象意义上的国家和社会公共利益的。

当然，从检察机关提起公益诉讼的制度实践来看，国家和社会公共利益的范围应该审慎认定，逐步扩大。

在制度实践之初，可以更侧重对国家和社会具体的公共利益进行保护。

在制度实践较为成熟，出台了相关司法解释后，可以加强对国家和社会抽象的、整体的公共利益进行保护。

有的行政法律法规，在法律条文中直接规定了立法目的就是为了维护公共利益，在这种情况下，可以直接认定，违反了该法律的相关规定，即是侵害了公共利益。

3、行政公益诉讼的范围

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》将行政公益诉讼的范围限定在“生态环境和资源保护、国有资产、国有土地使用权出让”等领域，将被告规定为在上述领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

《行政诉讼法》第二十五条第四款将行政公益诉讼的范围规定为“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等领域，将被告规定为在上述领域负有监督管理职责且违法行使职权或者不作为的行政机关。

《行政诉讼法》第二十五条第四款，将食品药品安全纳入了行政公益诉讼的范围，将《实施办法》中的“国有资产”修改为了“国有财产”。

国有财产的范围比国有资产更广，财产包括资产但不限于资产。

国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家和社会提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。

国有财产包括国有资产，还归国家所有的现有财产和应当归国家所有的期待财产。

民商法等私法。

财产的损失，包括所受损失和所失利益。

所受损害是积极的损失，是现有财产的直接减少或财产权益受到限制。

所失利益是消极的损失，是本来应当获得的财产未能获得。

民商法等私法保护和救济的财产权益既包括所受损损失，也包括所失利益。

如《合同法》第一百三十条规定了损害赔偿的范围，该条规定，损害赔偿额应当相当于因违约造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。

《侵权责任法》第十六条在规定因人身损害而导致的损害赔偿中，不仅包括医疗费、护理费等为治疗和康复支出的费用，还包括因误工减少的损失即包括了所失利益。

在行政公益诉讼中对相关概念的界定，也要遵循法律统一性和概念同一性的要求，参照其他法律规定和理论定义来认定行政公益诉讼中财产的内涵和外延。

因此，国有财产，不仅应包括现在财产，还应包括确定可以获得的财产。

给国有财产造成的损失不仅包括直接损失，还应包括间接损失。

给国有财产造成的侵害，不仅包括已经造成侵害，还应包括已有侵害之虞而需排除妨碍、消除侵害的危险。

当然对“确定可以获得的财产”的认定，要从严把握，首先，它必须是依据事物发展规律，在没有因异常因素介入时，确定、确实可以获得的利益。

生态环境和资源保护，是行政公益诉讼的重要领域，也是民事公益诉讼的重要领域。

这个领域和范围的确立，为通过公益诉讼保护环境提供了依据和路径。

4、行政公益诉讼的被告

关于行政公益诉讼被告的范围，有两种不同的观点，第一种认为，是直接负有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国土土地使用权出让监督管理职责的行政机关。

比如该观点认为，在环境领域作为被告的行政机关只能是环保部门。

在食品药品安全领域作为被告的行政机关只能是食品药品监督部门。

第二种观点认为，不仅包括直接负有监督管理职责的行政机关，还包括因未履行监督管理职责致使上述领域公共利益遭受侵害的行政机关。

比如该观点认为，土壤污染的环境案件，不仅环保部门可以作为被告，国土部门也可以作为被告。

水污染的案件，水利部门和农业部门也可以作为被告。

以上两种观点，实际上是从主体的角度来确认被告的范围，还是从公益的角度来确认被告的范围。

行政公益诉讼是对公共利益的维护，确定被告的主要标准，应该是是否侵害了公共利益，是否侵害了属于上述领域即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国土土地使用权出让的公共利益。

只要侵害的公共利益属于上述领域且行政机关负有监管职责但违法行使职权或者不作为，就可以作为行政公益诉讼的被告，而不用限定于行政机关本身即属于上述领域。

第二种观点也得到了相关案例的支持。

如甲市人民检察院诉甲市国土资源局行政公益诉讼案，行政相对人非法占用农用地作为尾矿库污染土壤和水体。

检察机关认为，虽侵害的公益主要属于环保领域，但甲市国土资源局和大冶市环境保护局均对其违法行为负有监督管理职责，且甲市国土资源局怠于履行职责的行为与公益造成侵害的因果关系更为密切，故甲市国土资源局可以作为侵害环境公益的被告。

对检察机关的主张，法院予以了支持。

从该案例来看，在环保领域不负有直接监管职责，但对行政相对人的违法行为负有监管职责，且怠于履行监管职责的行为与环境公益遭受侵害之间具有一定程度的因果关系，即可作为认为符合公益诉讼的领域要求，可以作为行政公益诉讼的被告。

环保领域如此，其他领域亦然。

行政公益诉讼的被告的，要结合行政公益诉讼在行政诉讼法中的地位、体系、逻辑结构来确定。

行政公益诉讼被规定在《行政诉讼法》中，其应根据《行政诉讼法》已有的规定。

又因其不同于普通行政诉讼的特征，所以，在行政诉讼法没有规定的情况下，或行政诉讼法的规定与行政公益诉讼制度的立法目的相违背的情况下，可以根据其立法目的、制度价值、本身规律保持其规范适用的独特性。

《行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告......行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

根据《行政诉讼法》的规定，认定行政机关是否能够作为被告，从行为上判断即可。

即可将作出行政行为的行政机关直接作为行政公益诉讼的被告。

如果其不具有相关监督管理职责，不符合行政主体资格，人民法院可直接判决确认行政行为无效。

在未作出行政行为的情况下，如何认定行政公益诉讼的被告。

根据《行政诉讼法》第二十五条规定来看，是否负有监督管理职责，是认定的主要标准。

因此，在行政公益诉讼中，违法行使职权的行政机关可以直接作为被告。

未作出行政行为，但负有监督管理职责的行政机关，也可以作为被告。

当两者同时存在的时候，就需要根据谁作为被告更利于公共利益的维护，来选择被告。

比如，甲县环保局对丙作出行政处罚后，发现其对丙的违法行为的处罚权应由丙县环保局行使。

在此种情况下，甲县环保局可以作为被告。

如果丙县环保局负有监督管理职责，在检察机关发出诉前检察建议后，仍不履行职责的。

检察机关也可以选择其作为被告。

行政机关的监管职责通常有不同来源。

有观点认为，监督管理职责的产生通常有三种方式，第一种是法律法规规章的设定。

即法律法规规章直接赋予行政机关具体职权。

它的赋予包括行政权能和行为权能的赋予。

行使权力的主体是行政机关。

第二种是法律法规规章的授权。

即法律法规规章对权力的初始设定，不包括将已经获得的权利转移给其他主体行使。

它的授权也包括行政权