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听证制度

行政许可听证制度之我见

-----行政许可执法制度改革研究调查报告

【文章摘要】2004年7月1日施行的《行政许可法》，是我国建设法治政府的重要里程碑。

这是中国的第一部行政许可法，也是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法，是全面推进依法行政、保障公民权利的重要标志。

但在实施过程中，却相应的出现了行政机关有法不依、执法不严的状况出现，以致公民权利得不到充分的保障，不利于我国法制社会的建设。

听证制度是《行政许可法》中的重要程序内容，也是行政机关贯彻公平公正原则的重要途径，调查研究行政许可听证制度对于维系行政许可决定的科学、公正性具有重要的意义。

【关键词】《行政许可法》行政许可听证制度

2008年暑假的“三下乡”实践活动，笔者作为行政法学院小分队的一份子奔赴沙坪坝区针对行政许可执法制度进行了相关的调研。

此次调研分为三项重要内容，分别是对行政机关及行政相对人进行问卷调查和对沙坪坝区行政审批服务大厅督查科科长李姜鹏进行采访。

笔者针对调查相关数据进行整理、分析和研究，并对行政许可听证制度进行阐述，从而提出自己的相关看法和建议。

一、行政许可听证制度理论与实践的出入

听证制度在1996年全国人大通过的《行政处罚法》中第一次引进于我国。

此后，在另外几部法律，如《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》中也规定了听证制度。

行政听证制度亦称听取陈述和申辩制度，核心之点是要求“吸取当事人意见”。

随着市场经济以及民主政治的发展，行政听证制度在我国得到了广泛的应用，突出表现为以下两个方面：

一方面被纳入行政听证程序的行政行为种类逐渐增多，另一方面行政听证程序也逐渐由行政处罚领域向其他领域扩展，如行政许可领域。

行政许可听证制度是指行政许可机关在作出是否准予行政许可的决定之前，告知申请人或者利害关系人听证权利，申请人或者利害关系人陈述意见、提供证据、申辩、质证以及行政许可机关听取意见、接纳证据并作出相应决定的程序法律制度。

严格来说，听证并不是一个独立的行政许可程序，它只是行政许可审查过程中的一个特殊程序。

通常认为，行政许可中的听证程序体现了对许可申请人及其他利害关系人的尊重，通过吸收申请人及其他利害关系人的参与，既有利于保障其实体权利和程序权利的实现，也能够为行政许可机关做出正确的行政许可决定奠定坚实的基础，从而增强行政许可的可接受性。

《行政许可法》第四十六～四十八条规定了行政许可的听证制度，从立法角度来说保障了公民的公平公正权利。

但是在实践调研过程当中，发现我国《行政许可法》中的听证制度不尽完善，落实性差，不能很好的保障公民的权利，没有达到当初的立法旨意。

（一）第四十六条规定：

法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

针对行政许可的听证制度，笔者采访了行政审批服务大厅的督查科科长李姜鹏，李科长就此问题作出了回答。

在程序性问题上，行政审批服务大厅基本按照法律、行政法规和地方性法规来执行，且办理许可力求做到公开和以人为本。

但在听证会问题上，李科长表示本部门目前没有举行听证会，只是在调整价格等方面由其它机关办理的需要举行听证会的按照规定来执行。

（二）第四十七条规定：

行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

笔者在对行政相对人进行问卷调查中，针对“行政许可直接涉及您重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，是否告知行政相对人享有要求听证的权利？

”这一问题中，22%的人给予了肯定的回答，即行政人员告知了相对人享有听证的权利；26%的人认为没有告知；剩下的52%对此权利完全不清楚。

◆行政许可直接涉及您的重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，是否告知您享有要求听证的权利？

A.是B.否C.不清楚

题号

选项

13

A

B

C

选项人数

22

26

52

选项比例

0.22

0.26

0.52

（三）第四十八条规定：

听证按照下列程序进行：

1、行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；

2、听证应当公开进行；

3、行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；

4、举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；

5、听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参与人确认无误后签字或者盖章。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

在调研过程中，针对听证制度问题特别对行政机关做了调查。

了解到在涉及社会公共利益的行政许可中，听证会结果直接决定许可是否作出的选项占50%，即11个人认为听证会的结果对行政许可的作出具有决定性的作用；而32%的人认为，只要召开听证会，许可做出时就会考虑，但只是部分考虑；有13%的行政人员认为是否考虑听证会结果视情况而定；只有5%的行政人员认为通常行政机关不考虑听证会结果。

◆涉及社会公共利益的行政许可，听证会、座谈会、论证会结果是否影响许可的做出？

A、听证会的结果会直接决定许可是否做出50%

B、只要召开听证会，许可做出时就会予以考虑，但只是部分考虑32%

C、是否考虑听证会结果视情况而定13%

D、通常不考虑听证会结果5%

综上说明，行政许可听证制度实践中根本没有很好的落实下去。

二、造成理论与实践出入的缘由

（一）行政许可听证制度当事人的范围过于狭窄，程序规定过于抽象。

依据《行政许可法》第46、47条的规定，行政许可的听证包括依职权听证和应申请听证两种形式。

依职权听证表现为以下两种情形：

①法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项。

就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。

例如，《公共文化体育设施条例》有关条款的规定，行政许可机关在做出最终的决定之前就只能举行听证，而不能进行自由裁量。

②行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。

行政许可机关在此基础上所做出的决定能够兼顾公共利益与个人利益之间的平衡，不至于使公共利益遭受严重的不利影响。

当然，在这种情况下，行政许可机关拥有是否进行听证的裁量权。

应申请听证，行政许可机关对于何谓“直接涉及”、何谓“他人”、何谓“重大利益”等都具有相应的解释权。

当然，从有利于行政许可决定公正、合理做出的角度出发，行政许可机关理应对上述“关键词”进行比较宽泛的解释。

根据听证范围的确定原则，那么以下行政许可事项可以免除听证：

⑴对申请人有利的许可事项。

目的在于为即将受到行政机关不利决定影响的当事人提供申辩的机会，从而保护其合法权益不受侵犯。

因此，如果行政许可决定将有利于申请人，则没有听证的必要。

⑵对申请人权利影响轻微的许可事项。

⑶不涉及公共利益及他人重大利益的许可事项。

⑷涉及国家安全的行政许可事项。

往往涉及到军事、国防、外交等国家机密，出于维护公共利益的考虑。

⑸紧急情况下实施的行政许可。

因此，行政许可听证设置了过多的“例外”，范围局限的很小，也是实施起来有很大困难的原因之一。

（二）行政相对人法律意识还相对淡薄。

在调查过程中，笔者及小分队成员是对行政相对人即餐饮行业进行的问卷调查，所以其一定办理过相关的行政许可手续，但却有52%的人对此告知权利不清楚，占了一半之多，由此可以看出公民在对自己权利的维护方面还有待提高其法律维权意识，依法保护自己的合法权益。

（三）行政执法人员要依法行事，充分贯彻行政法定原则。

在以上三项数据中，不难看出，无论是行政机关自行反应，还是行政相对人结果分析可得出，行政执法人员存在着大量不依法办事的情况，严重违法了法定原则和公正公平原则，不利于建立诚信政府和保护公民合法利益。

（四）行政程序规定过于抽象，缺乏不予听证事项的规定。

通览各国行政程序法的规定，关于行政听证例外事项，主要为列举式和间接排除式规定。

如德国《联邦行政程序法》、日本《行政程序法》和美国《联邦行政程序法》之相关规定都值得我们认真研究借鉴。

我国的《行政许可法》只规定了第四十六～四十八条为听证制度，似乎太过简略，也是导致执法难以执行的一个重要原因。

三、行政许可听证制度的完善

（一）进一步加大对听证程序的审查

对听证程序的审查分为复议审查和司法审查。

对听证程序的复议审查和司法审查，是指相对一方就适用听证程序作出的行政决定不符而申请复议或提起诉讼，由行政复议机关或人民法院对原行政机关适用的听证程序进行审查判断的活动。

简言之，是复议机关或人民法院对听证程序进行审查，进而判断具体行政行为的合法性及适当性的后动。

在美国，听证程序的一些重要原则，如案卷排他性原则，决定者必须听证原则等，几乎都与司法审查相联系，有的直接来源于司法审查的判例，有的是在司法审查的推动下经法律规定而产生。

在我国，这个问题应该越来越引起足够的重视。

（二）听证程序适用范围应逐步扩大，不应设置过多“例外”。

进一步完善行政许可听证的具体程序，扩大行政许可听证的当事人范围。

完善行政人听证制度，必然要求听证主持人独立、听证主持人与调查人职能分离、案件证据排他性规则等。

这些具体的行政听证规则需要结合我国公共行政实践进一步研究探索，如职能分离规则。

为达到行政听证会全面公开的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，特别是为吸收利害关系人参与行政听证程序，有些国家还设置了行政听证参加制度。

在完善听证制度时有必要研究这类建议。

在英国，听证程序的适用同自然公正原则的适用一样是逐步扩大的。

近年来，根据欧共体法有关规定，听证权才逐渐成为一项普遍使用的权利。

对此，英国行政法学家威廉·韦德补充说：

“听证权之所以是一项普遍原则的理由之一是授予这种权利不会有什么害处。

例外越少，行政官员就会越快地领会到这是永远不能否认或忽视的。

法律应不失时机地教授这一课。

”

（三）加强行政机关执法素质，切实保障行政相对人的合法权益。

目前确实存在着某些执法人员素质不高，执法中打骂群众、吃拿卡要、乱罚款等现象。

所以全面提高执法人员的素质，尽快造就一支适应市场经济发展的高效、廉洁的执法队伍，是推行执法责任制、依法行政的紧迫问题之一。

笔者认为，提高执法队伍素质，应从源头抓起，着重在以下四点：

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１.结合机构改革，调整、充实、加强执法队伍。

实行竞争上岗，择优录用，让素质高、能力强的人员进入执法队伍。

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２.实行持证上岗。

必须经过相关法律法规和专业知识培训，取得合格证书或专业资格，方可上岗。

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３.把行政执法教育与建立行政执法责任制相结合，使执法人员树立良好的敬业精神。

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４.执法情况定期检查考核。

对法律意识不强，法律素质不高，执法效率低下的执法人员，坚决淘汰。

（四）加强行政相对人的法律意识，学会运用法律武器维护自己的合法权益，落实好参与原则。

虽然行政行为具有单方性，其做出无须通过相对人的意见，但行政相对人作为行政法律关系中的当事人，是其中不可缺少的组成部分，应当赋予其参与的权利，以保障行政程序顺利进行；参与原则使相对人能够对自己的权利进行救济，是当代公正民主的要求；赋予相对人参与权是表现行政执法的公正性和严肃性，行政决定对其更具说服力；参与原则促使行政主体在当事人监督下公正行使职权；参与原则是我国人民政治民主的直接体现。

（五）细化对违反行政许可听证制度的责任研究。

对于没有依法举行行政许可听证将会产生什么样的法律后果，目前我国的行政实务中一般简单规定该行政决定无效，其中缺乏对于何种不同性质的违