行政事业单位内部控制规范方案讲义.docx

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行政事业单位内部控制规范方案讲义

行政事业单位内部控制规范讲义

第一章立法背景

一、当前行政事业单位存在的问题

1、财务制度执行不力

2、财务人员业务素质低

3、财务风险防控机制差

二、新一代领导集体对廉政建设的要求

三、我国行政事业单位内部控制现状

（一）当前行政事业单位内部控制存在的主要问题

　　1.费用支出缺乏有效控制。

　　行政事业单位对于行政经费的支出，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准；即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制。

　　2.固定资产控制薄弱。

　　实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。

　　3.财务管理弱化。

　　财务部门的工作限于记账、算账、报账，与业务控制脱节，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督，票据管理不到位。

　　4.岗位设置不够合理。

　　存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。

记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。

　　5.预算控制比较薄弱。

　　首先是预算编制比较粗糙，部门预算的编制一般根据当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。

其次是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

（二）行政事业单位内部控制薄弱的主要原因

　　1.内部控制观念淡薄。

　　2.内部控制制度不完善。

　　3.信息与沟通衔接不够。

　　4.管理人员业务素质不能适应内部控制工作的需要。

　　5.外部监督对单位内部控制健全性和有效性的监督检查不够。

内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分,是强调以预防为主的制度,目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生,提高管理的效果及效率。

　　目前，我国行政事业单位内部控制中存在的问题：

　　1.内控意识相对薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄。

有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了。

　　2.财务管理制度不健全。

有效的管理控制需要坚实的基础，但行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱，还需要进一步的强化。

　　3.资产管理和控制制度有待加强。

　　4.对预算控制缺乏刚性。

目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。

另一个方面部门预算涵盖范围有限，预算之外的追加调整项目仍然很多，弹性较大。

追加项目越多，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。

　　5.费用支出方面缺乏有效控制。

目前，行政事业单位对于经费的支出（特别是招待费、办公费、会议费、车辆费等）普遍缺乏严格的控制标准，即使有些单位制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就予以报销；专项经费被挤占、挪用现象也较普遍，致使专项资金未能发挥其应有的资金效益。

　　6.固定资产管理比较薄弱。

　　7.票据管理不够严格到位。

对票据的购、领、用、核销未按规定建立相应台账；对票据的使用情况未建立定期或不定期的抽查制度，容易导致一些执收部门延期上缴相应收入，甚至出现挪用公款问题；对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”等问题。

　　8.岗位设置不够合理。

由于行政事业单位编制有限，人员紧张，岗位安排不尽合理，许多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。

第二章具体内容

第一节行政事业单位内部控制的目标和原则

一、立法宗旨

进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设

二、适用范围

适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制

三、内部控制的目标

　　内部控制是由行政事业单位的领导层和全体员工实施的、旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，实现行政事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。

行政事业单位内部控制的目标是：

　　1.合法性——管理和服务活动的合法合规。

　　2.安全性——资产安全。

　　3.可靠性——财务报告及相关信息真实、完整。

　　4.效率性——提高管理服务的效率和效果。

　　5.风险防范——排除障碍实现单位发展战略。

　四、行政事业单位建立与实施内部控制应遵循的原则

　　1.全面性原则。

　　内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。

　　2.重要性原则。

　　内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。

　　3.制衡性原则。

　　内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾效率。

　　首先是防范风险，其次才是兼顾运营效率。

　　4.适应性原则。

　　内部控制应当与行政事业单位的规模、状况和风险水平等相适应，并随着情况　　

四、内部控制的要素

（一）内部环境

　　内部环境规定单位的纪律与架构，影响管理目标的制定，塑造单位文化并影响员工的控制意识，是实施内部控制的基础。

它通常包括下列方面：

　　1.单位的治理结构，比如管理层、核心部门的分工制衡及其在内部控制中的职责权限等；

　　2.单位的内部机构设置及权责分配，尽管没有统一模式，但所采用的组织结构应当有利于提升管理效能，并保证信息通畅流动；

　　3.内部审计机制，包括内部审计机构设置、人员配备、工作开展及其独立性的保证等；

　　4.单位的人力资源政策，比如关键岗位员工的强制休假制度和定期岗位轮换制度，对掌握国家秘密和其他重要秘密的员工离岗的限制性的规定等；

　　5.单位文化，管理层的诚信和道德价值观，单位全体员工的法制观念等。

（二）风险评估

　　风险是指一个潜在事项的发生对目标实现产生的影响。

　　风险评估是指单位及时识别、科学分析管理服务活动中与实现控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。

　　风险评估主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。

　　常用的风险应对策略有：

风险规避，即单位对超出风险承受度的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略；风险降低，即单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在风险承受度之内的策略；风险分担，即单位准备借助他人力量，采取业务分包、购买保险等方式和适当的控制措施，将风险控制在风险承受度之内的策略；风险承受，即单位对风险承受度之内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。

　　（三）控制活动

　　控制活动是指单位管理层根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内的政策和程序。

控制措施可概括为7个方面，即不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制。

同时规定单位应当建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制。

　　（四）信息与沟通

　　信息与沟通是指单位及时准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通，是实施内部控制的重要条件。

　　（五）内部监督

　　内部监督，即单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，对于发现的内部控制缺陷，及时加以改进。

内部监督是实施内部控制的重要保证，包括日常监督和专项监督。

第二节　内部环境

　　行政事业单位内部环境一般包括以下内容：

诚信和道德价值观念、管理哲学和经营风格、组织机构设置与权责分配、单位文化、人力资源政策、内部审计机构设置。

　　为了更好地了解内部环境，可以对内部环境的主要构成要素进行如下分析：

　　一、诚信和道德价值观念

　　诚信和道德价值观念是控制环境的重要组成部分，影响到重要业务流程的设计和运行。

内部控制的有效性直接依赖于负责创建、管理和监控内部控制的人员的诚信和道德价值观念。

（一）领导的操守和道德价值观念具有杠杆作用

　　诚信的原则和道德价值观，主要取决于单位负责人。

负责人要以身作则，并传达给全体员工，将诱发人们不诚实、非法和不道德行为的动机降至最弱。

　　管理者必须立言、立行以昭示其高水平的道德标准。

（二）制定行为准则和其他原则

　　明确可以接受的商业行为，利益冲突的处理方式，员工行为的道德标准并确保这些准则和原则的有效执行。

对员工精神规范、仪容仪表、工作纪律、待人接物、环境卫生、组织管理以及违反守则的处理办法等作出规定。

　　（三）管理者对干涉正常程序或凌驾制度行为的态度

　　努力杜绝此类现象的发生。

　　在预算审批、费用支出审批等方面均应建立职责权限的分工和设置不同级别管理层的审批权限。

　　（四）面临不现实的目标的压力

　　管理层在制定关键绩效指标时要考虑适当，过高的不现实的目标会导致员工丧失积极性和舞弊。

同时要考虑财务指标以外的指标，例如团结协作、服务意识等工作态度与学识能力方面的指标。

　　二、管理哲学和经营风格

　　管理者的管理哲学和经营风格直接决定了一个单位可能采取的内部控制方式以及内部控制制度的受重视程度。

它是控制环境中最基本、最主要的因素。

（一）管理层的主导作用

　　管理层负责单位管理服务活动的运作以及管理策略和程序的制定、执行与监督。

控制环境的每个方面在很大程度上都受管理层采取的措施和作出的决策的影响，或在某些情况下受管理层不采取某些措施或不作出某种决策的影响。

（二）管理理念

　　管理层的理念包括管理层对内部控制的理念，即管理层对内部控制以及对具体控制措施的重视程度。

　　要使控制理念成为控制环境的一个重要特质，管理层必须告知员工内部控制的重要性。

同时，只有建立适当的管理层控制机制，控制理念才能产生预期的效果。

　　衡量管理层对内部控制重视程度的重要标准，是管理层收到有关内部控制弱点及违规事件的报告时是否作出适当反应。

　　（三）管理层的经营风格

　　管理层的经营风格是指管理层所能接受的业务风险的性质。

管理层的经营风格影响管理层对待内部控制的态度，影响在处理重大事项时所作的判断。

　　管理哲学和经营风格通常对单位有普遍深入的影响。

这些影响是无形的，但可以找到一些积极和消极的标志。

　　（四）机构设置及权责分配

　　单位应当结合业务特点和内部控制要求设置内部机构，明确职责权限，将权利与责任落实到各责任单位。

单位组织结构的设置把实现单位目标所需要的工作进行分解。

　　任何组织在进行机构设置时均需要遵守下列原则：

　　①任务目标原则；②有效管理幅度原则；③分工协作原则；④权责对等原则；⑤便于操作原则；⑥动态适应性原则。

　　机构设置还需要遵循一定的程序：

①确定组织设计的基本方针和原则；②进行职能分析和职能设计；③设计组织结构的框架；④管理规范的设计；⑤人员配备和训练管理；⑥反馈和修正。

　　1.资源分配及权利配置的框架

　　建立优化的组织机构和高效的运作程序，明确授权形式和授权对象及组织行为的分配；使用、管理经济资源的权限和责任；在规范前提下高效率的运作实现组织的目标。

　　2.组织结构

　　负责人应当完全理解其控制责任并具备与其职位相称的必要的经验和知识水平。

组织结构应既不过分集中也不过分分散，应有利于信息的上行下达并且贯穿所有经营行为。

　　3.权责分配

　　单位应当结合业务特点和内部控制要求设置内部机构，明确职责