中国养老保险改革20年回望与思考上.docx

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中国养老保险改革20年回望与思考上

中国养老保险改革20年回望与思考（上）

2013-10-10

   摘要：

中国近20年养老保险改革经历了前后两个不同阶段，如今再次面临方向和路径选择的十字路口。

一个平台、两大板块、三层责任体系是中国新时期养老保险改革的不二选择。

在养老保险改革路径和顺序选择越来越多地体现出公共选择和公共决策的政治性的当下，政府尤其是中央政府的责任担当至为重要。

　　关键词：

养老保险，基础养老金，社会统筹，个人账户

　　从1991年中国确立三支柱养老保险制度迄今20年过去了，回望其改革历程，清晰地再现出两种不同晦改革路径，但其背后改革的最终方向依然模糊。

新的历史阶段行将开始，中国养老保险制度改革何去何秋，再次摆在决策者和全体国人面前。

　　一、养老保险改革20年回望

（一）两个不同的改革阶段

　　1.1991-2005年以城镇企业制度转轨为主。

这期间我国的养老保险制度改革始终围绕城镇企业劳动保险退休制向社会养老保险制度的转轨和完善进行。

1991年明确建立三支柱养老保险制度，引入个人缴费机制，开辟了养老保险基金新来源；1993年开始养老金计发办法的改革；1995年确立社会统筹和个人账户相结合（简称统账结合）的部分积累养老保险制度模式；1997年全国统一城镇企业基本养老保险制度内容；2000年探索进一步完善城镇企业基本养老保险制度；及至2005年38号文件，我国城镇企业职工基本养老保险制度基本完善，就此完成了劳动保险退休制向社会养老保险的制度转换。

　　2.2006-2012年以扩面和提高待遇为主。

这期间我国养老保险制度改革明显地由城镇企业就业人员向农村和非就业群体扩展，以追求制度的全覆盖为主要目标。

2006年灵活就业人员进入养老保险制度，同年开始探索农民工养老保险办法；2009年新型农村养老保险制度推行；2011年建立城镇居民基本养老保险制度；2012年各地陆续推行城镇集体企业人员以及“五七工”、“家属工”参加企业职工基本养老保险制度。

不难看出，这期间我国养老保险制度的覆盖范围不断扩展，从固定就业到灵活就业和农民工，从城镇到农村，从就业群体到非就业居民，经过这段时间的努力，我国养老保险实现了制度全覆盖，不再有制度空白点。

另外，这期间连续八年给企业离退休人员上调基本养老金，从2005年的713.25元／月·人上涨至2011年的1516.68元／月·人。

（二）改革的主要矛盾始终没有解决

　　虽然我国养老保险实现了制度全覆盖，但制度建设原有的问题始终没有解决，统筹层次问题、养老双轨制问题、制度碎片化问题、基金财务能力可持续问题等等，都没有任何推进。

尤其是统账结合的部分积累制度模式并未真正实现，理论上统账结合方式没有明确，实践中统账结合更没有落实到位，虽然社会统筹和个人账户的基金在征收时分开记账，但存取和支付混在一起不分彼此，因此该模式更多的是属于现收现付的名义账户制度模式。

这种统账混管的结合方式带来理论和实践的诸多矛盾。

　　1.背离基金本身规律，影响其管理和决策。

从理论上讲，社会统筹基金和个人账户基金是两种性质不同、运行规律也不同的基金（参见表1），将二者混在一起管理，无论是计算当期基金收支平衡，还是预测其债务和缺口，都是反科学的。

实践中我国有关养老金缺口及债务规模的讨论五花八门，莫衷一是与此密切相关。

　　2.模糊了各方责任，影响制度的可持续性。

正如上面所分析，社会统筹支付基础养老金，体现代际养老责任；而个人账户支付个人养老金，体现个人养老责任；由现收现付转向部分积累而产生的转制成本应由政府负责。

但由于实行统账混管，在统筹基金不足支付时直接挪用了个人账户基金，于是政府责任向企业转移、企业责任又向个人转移，各方的责任变得更加模糊，养老保险基金成为一本糊涂账，严重影响养老保险制度可持续发展。

　　3.政府回避养老保险转制成本偿还责任，影响政府公信力。

如果真正实行社会统筹基金支付基础养老金，个人账户支付个人养老金，那么养老保险转制成本必然显现，政府必须偿付，从而对政府形成现实资金压力。

因此在改革初期政府财力极为困难的情况下，政府采取了制度内消化的隐性解决办法。

但在分税制改革后，政府（尤其是中央政府）财力大为增强，又值人口红利宝贵机遇期，我们并未继续原有的改革设计，而是回避主要矛盾，转而推行给无保障者以保障和给待遇享受者以提高待遇的“布善”，以至于痛失城镇养老保险制度深化改革的良机。

扩面虽然暂时绕开了矛盾，但绕开一时，不能回避永远。

中国养老保险改革的转制成本无论如何是绕不开的，越早解决越主动。

　　二、中国养老保险制度改革方向的再度思考

　　中国统账结合养老保险制度改革的最终方向是什么？

笔者曾于2004年在《财政研究》发表文章，提问中国的部分积累制终究是过渡模式还是最终模式？

如果是过渡模式，那么最终要过渡到什么模式？

如果是最终模式，那么社会统筹和个人账户之间是怎样的结合方式？

改革20年，这样一个方向性的根本问题至今仍没有明确。

　　笔者认为未来30年我国养老保险制度改革大方向应坚持统账结合的制度模式，其模式要点可以概括为一个平台、两大板块、三层责任体系。

（一）一个平台——基础养老金

　　搭建城乡兼容、群体并蓄的基础养老金统一制度平台，所有的用人单位按照统一的费率缴纳养老保险社会统筹基金；所有参保者都按社会平均收入的60%-300%自选基数、按8%费率缴纳养老保险个人账户基金，所有的参保者均按统一制度平等享受基本养老金待遇；基础养老金由社会统筹基金支付，基础养老金：

个人缴费基数×缴费年限×1%，见图1：

基础养老金统一制度平台：

（1）与当今就业形式及城镇化发展进程相适应，彻底拆除了城乡、地域、单位、身份等等的“篱笆墙”，从而方便所有人员无障碍地参加保险和缴费，方便劳动力在全国范围内的流动，实现了养老保险的便携性；

（2）兼顾公平与效率：

在确定统筹配比待遇时适度向低收入者倾斜，以有效保证养老保险的社会公平；同时所有参保者的养老保险待遇均与个人的缴费基数和缴费年限紧密挂钩，有效保持制度对参保者的缴费激励，使制度有效率并可持续；（3）遵从现有养老保险制度架构，对于参保者个人只将养老保险统筹待遇计发基数由双基数（地区平均工资和个人平均工资）改为单基数（个人平均缴费工资），从而以最小的调整实现最大的融合，减少调整的震动。

　　可能有人会质疑以个人缴费额为基础计发基础养老金，缴费高者多得，有“保富不保贫”之嫌。

笔者认为首先是个人缴费基数最高限定在社会平均收入的300%之内，这就限制了超出老年保险基本水平之外的富人保障；二是基础养老金水平可以通过待遇配比系数做高低微调；三是基础养老金制度设计主旨是保障退休人员的基本生活，而不是调节收入高低再分配（收入调节是个人所得税之功能）。

（二）两大板块——社会统筹和个人账户分设

　　统账结合要由目前的统账混管式结合转向统账分管式结合，使社会统筹和个人账户成为明确分设的两个支柱，最终完成养老金支付的分开，将改革推向彻底，真正建立起统账结合的部分积累养老保险制度模式；s其中养老保险个人账户应明确定位为政府强制实行、体现个人责任的第二支柱，与政府强制实行的社会统筹基础养老金第一支柱并列，连同自愿性的企业年金和个人储蓄第三支柱，共同组成我国养老保险制度的芝个支柱。

　　关于统账结合的比例，从国际经验、管理方便、合理担责等方面综合考虑，笔者认为现阶段我国宜实行代际养老和个人养老各半负责，即社会统筹和个人账户各负责养老金目标替代率的一半。

假设改革设定的基本养老保险目标替代率为60%，则社会统筹基金负责30%，按照“费率二替代率×赡养比”的基金平衡公式，在30%赡养比情况下，9%缴费率即可实现社会统筹基金平衡；同时个人账户基金也负担30%目标替代率，按照保险精算原理，按照“参保者工作期间缴费额二养老期间待遇领取额”的基金平衡公式，依据费基及其变化、缴费年限、投资利率、养老金水平及其变化等参数精算确定缴费率。

如果考虑到为第三支柱发展预留一定的空间，基本养老金目标替代率设为50%，那么社会统筹基金负担25%，个人账户基金负担25%，则在30%赡养比情况下，7.5%费率即可实现社会统筹基金平衡。

　　社会统筹缴费及其基础养老金的支付，是政府（准确说应该是中央政府）应该考虑的，而个人账户缴费和养老金领取应该是参保者个人的选择。

在我国目前情况下，个人账户基金可由参保者代表委员会委托地方政府（或其他机构）实行受托管理，以实现基金投资目标回报率为主要管理目标。

　　统账分管制度设计的理论依据：

（1）源于社会统筹和个人账户是两种不同的资金（见表1）；

（2）养老保险的特点所决定的责任归宿不同也决定了统账应该分管。

从风险特点分析，养老保险所面对的是一种必然风险，就是说每个人必定要走向衰老，面对这种可明确预见的必然风险，个人应该负有责任，在劳动年龄期间为未来养老期间做出准备。

但预防老年群体性贫困，实现代际间平衡，延长人的寿命，也是政府责任和社会文明的要求，同时为个人养老基金提供市场环境以保值增值也需政府监管服务，因此，政府对养老保险也负有一定责任。

两种不同责任主体的基金理应实现分账管理；（3）国际养老保险改革的趋势和经验告诉我们，对于养老保险，政府担全责是不行的，不仅政府无力，也不符合养老保险本身规律。

如今在人口老龄化大背景下，各国政府都在缩减自身责任而着力构建多方共担的制度模式，这是一种规律，大势所趋；（4）中国现有养老保险制度运行面临诸多困难，必须改革，不改不行，而改革的方向只能是三支柱和统账分管，这一根本方向不容置疑，所需研究的只是三方各自担责比例，可随社会经济条件发展变化而调整。

统账分管推进困难的根本原因在于，个人账户基金与社会统筹基金一旦分开独立用于个人养老金支付，养老保险历史债务必将显现，政府当前的养老金支付压力加大。

虽然从长期看，统账分管有利于政府责任回调，但中国现行政治体制下，政府官员对任期负责远重于对历史负责，因此没有哪个官员愿意增加自己任期的支付压力而减少以后任期的政府压力。

其实这里有笔账必须给政府算明白，因为怕担责而实行混账管理和低层次统筹，但也正因此才造成有些省份不可避免地出现基金赤字，最终政府（主要是中央政府）还是要拿出资金进行补助。

笔者计算了从1997-2011年间，我国各级财政累计向养老保险基金补助共计12584亿元（见表2），与同期应偿还的养老保险历史债务接近，这表明最终财政还是没有规避掉自己应该负的责任，所不同的只是主动补助变成了被动补助，钱补助出去了，但却没有推进新机制的建立，岂不可悲可叹！

　　（三）三层责任体系——中央政府、地方政府、企业和个人各负其责

　　中央政府负责第一支柱基础养老金支付，保证25%（或30%）的养老金目标替代率，所筹集的社会统筹养老保险基金实行全国统筹，按31个省、市、自治区分别建立账户，分账核算和管理，基金统筹使用。

　　地方政府负责第二支柱个人账户养老金支付，其目标替代率责任为25%（或30%）。

个人账户由参保者公共选择集体确定，委托省或市级政府或其他机构实行受托管理。

但省级政府需要按市分别建立账户，分账核算和管理。

　　企业和个人按规定缴费，实行自治管理，成立参保单位和个人代表委员会，自主选择个人账户基金管理方式、投资机构以及投资方案。

第三支柱实行市场化运作，政府只负责政策制定和宏观监管，不直接管理。

　　三、中国养老保险制度改革的路径选择

　　笋账分管大方向下，具体改革路径还须公共参与，公共选择，公共决策，避免资本与权贵强奸民意，代行决策，导致不同群体的利益损益。

我国养老保险改革路径及顺序选择如下：

（一）政府养老保险历史责任量化、固化、显化养老保险第三支柱由参保单位和个人负责，第二支柱由地方政府负责，第一支柱由中央政府负责。

关于城镇企业养老保险历史债务问题，政府是绕不过去的，对此明智的选择应是精准测算，主动担当。

　　以1997年制度统一为时间点，将城镇企业养老保险新旧制度断开，使其历史债务量化、固化，并显化在每年的财政预算中，并通过逐年偿