建筑工程行业深度报告六维详解 PPP.docx

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建筑工程行业深度报告六维详解PPP

建筑工程行业深度报告六维详解PPP

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，是指为了提供某种公共产品或服务，政府与私人组织之间形成一种伙伴式合作关系。

我国的PPP模式起步较晚，2014年9月23日，财政部第一次在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中给出了我国PPP模式的准确定义，我国PPP模式的发展自此展开。

从PPP项目的本质出发，合理、合规的PPP项目虽然无法实现参与者一夜暴富的美梦，但仍然存在许多优良的投资机会；银行看待PPP项目时，既要保持审慎的态度，也不能一味地采用“一刀切”式的风险管理方式回避。

本文将从6个P的角度，即分别从：

Policies（政策环境）、Project（PPP项目）、Public（政府方）、Private（社会资本方）、Partnership（合同契约）与Preparation（前期准备工作）等方面逐一论证，寻找银行参与PPP市场的最佳切入点。

通过上述六个维度的分析，可以得出以下结论：

1）从政策影响角度来看，PPP“清库”高峰时期已过，目前已经从严监管时期进入了规范化引导时期，偏向政策支持型市场；随市场环境回暖，未来或将有更多优质的PPP项目陆续登场，“清库”之后是银行介入PPP市场的一个比较好的时机。

在评估PPP项目时应着重判断项目是否存在可能遭“清库”的违规表现，2）从PPP项目特征角度来看，我国PPP市场的主要战场位于基建行业，基建行业项目占PPP全市场近85%，而以PPP模式开展的基建项目占全基建市场超10%。

受此特征影响，我国PPP项目普遍存在资金需求量大、运营周期长、政府支付比例高等问题。

银行在评估PPP项目各参与方是需要着重评估其资金实力、运营专业性以及社会参与方的政府话语权等。

3）从地方政府方角度来看，综合考虑各省级区划的综合财力与存量PPP市场规模，我们认为市场环境较优的省份有江苏、浙江与广东省，次优的省份有山东、四川、河南与河北省，不建议介入的省份有新疆、贵州与云南省等；此外在实际操作中还需要考虑地方政府的施政风格、过往财政信誉等非量化指标。

4）从社会资本方角度来看，我们推荐选取规模较大，融资能力较强，并且具有一定专业运营能力的央企/地方国企龙头进行合作，除传统建筑总承包企业外，还可以考虑与PPP专业投资机构进行合作。

对于地方政府平台参与的PPP项目，我们认为短期内出现违约的概率较低，不过随着市场经济环境的转暖，不排除未来出现政府平台公司违约的现象，建议优先考虑综合财力表现优良的地区的地方政府平台公司。

暂时不建议介入民企参与的PPP项目。

5）从其他项目风险角度来看，为有效规避合同风险、合规风险与经营风险，银行在评估PPP项目时还应关注相关合同的合规性与有效性、物有所值评价的结果、以及项目使用者付费部分的可研分析报告的真实有效性。

1．【Policies】“清库”全面提升PPP在库项目质量

2017年我国PPP市场出现了非理性过热，既增加了政府的隐性债务风险，也增加了银行的不良资产风险。

为了尽快消除风险因素，我国迅速出台了财金92号文，“清库”工作迅速展开。

同期出台的“资管新规”等文件也使市场信用环境进一步收缩，这些政策环境的变化使PPP市场从炙手可热变成了谈虎色变。

随着清库工作进入尾声，PPP市场的各类违规现象已经大幅减少，而自财金92号文出台以来，识别库“严进”现象持续至今，使得PPP管理库的在库项目的存量与增量项目的质量均得到了保证。

PPP市场是我国重要的政府与民间资本合作的方式之一，特别是在基建领域的意义非常重大，随着配套政策的健全与官方的合规引导，未来将会出现越来越多优质的市场机会。

1.1“清库”后识别库呈严进宽出表现，项目质量得到提高

PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、和执行和移交等阶段，其中项目管理库是指准备、采购、执行和移交阶段项目，已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。

项目储备清单，即识别库，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目，但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。

只有纳入项目管理库才能称之为“入库”。

《财政部财金[2015]166号》中明确提出，未入库的项目，不能列入各地的PPP项目目录，不能通过财政预算安排支出；换句话说，入库即意味着项目得到了政府财政支出的背书，对于社会资本方参与者来说意义重大。

此前由于缺乏有效的统一管理，在市场过热时期PPP项目管理库的盲目扩张使库内项目得质量与合规性均无法得到保障，增加了企业参与风险的同时也增加了政府的负债压力。

为了进一步规范PPP市场，2017年财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，即92号文。

自此，PPP市场的“清库”工作拉开了帷幕。

根据此前财政部公布的PPP项目库集中清理情况：

各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

其中，一些已签约甚至已开工的项目、以及财政部评选的示范项目也出现在“清库”列表之内。

随着“清库”工作进入尾声，剩余的在库项目质量明显提升。

从PPP管理库整体规模来看，自92号文发布仅在2018年2月~5月期间内经历了短暂的负增长，在库数量下降336个，投资规模下降约3064.59亿元；随后又开始缓慢增长。

而PPP识别库的在库数量与投资规模则一直持续减少至今，截止目前同比2017年6月水平减少了4126个项目，投资规模降低了3.54万亿元。

分阶段来看，2018年下半年PPP项目的表现大致为：

管理库规模平稳增长，而识别库规模持续收缩，管理库增长规模略大于识别库的收缩规模，两者之和稳中小升。

由于PPP识别库是PPP管理库的前置储备，可以判断近期管理库的新增入库项目在识别库中的论证周期明显较此前有所延长，因而在项目质量与合规性方面也更具有保障。

进入2019年，PPP管理库规模继续保持稳中小升的态势，而识别库的收缩也开始趋缓，可以判断“清库”工作对两者的负向影响基本已被消化，当下无论是在库存量项目还是新入库增量项目的质量都得到了保障。

我们认为，“清库”后是银行介入PPP市场的一个比较好的时机。

1.2配套政策从监管向引导倾斜，保障未来

PPP市场有序发展PPP是我国基建类项目开展的重要模式之一，任何“一刀切”式的管理都明显不利于这一模式的正常发展。

如果把PPP市场的非理性过热比喻为一场病患，那么“清库”则是一局无麻醉的肿瘤切除术；对整个PPP市场而言，这种痛苦只是暂时的，不可能也没必要一直持续。

在将“毒瘤”项目彻底切除掉之后更加必要的后期的“药物治疗”，即“清库”后配套的一系列方向引导政策。

回顾2018年的PPP市场，伴随着“清库”工作的开展，各类指导性意见与指导性书籍也相继出版，两大PPP论坛先后召开，专项债也将部分PPP项目纳入其可选项范围之中。

这些都是“清库”配合这场手术的良药。

进入2019年，政府工作重心已经从“去杠杆”转向了“六个稳”，为有效刺激基建投资，相关部委也相继出台了一系列利好基建行业与PPP市场的新规，包括此前提出的符合条件的专项债券可以用作项目资本金、《政府投资条例》在PPP领域的适用性、提前下达部分2020年新增地方政府债务限额等。

受相关正向政策引导，2019年PPP市场回暖趋势已经显现：

月度成交规模保持稳定、增速稳步上升，而项目总落地率水平也稳定在了65%的历史最高水平。

我们判断，未来PPP的市场规模会在一个日趋规范化、法制化、合理化的政策环境下继续稳步增长，而未来政策的导向也将向着规范管理与大力支持并行的方向前进。

受此影响，未来管理库规模或将继续呈稳步增长趋势，而识别库规模也或将很快迎来止跌回升的拐点。

1.3评估PPP项目时，应有效规避的28类违规表现

根据北大法律信息网归纳，可将我国PPP项目的“清库”目标特征归纳为如下7个大类，28个子类。

从清库标准我们可以总结出以下几点：

评估政府方风险时主要关注其财承能力与是否存在违规担保；评估社会资本方风险时主要关注其公司形式与资本金的情况；针对具体项目则要关注其运营内容及物有所值评价情况。

2．【Project】PPP市场特征要求项目参与方具备较强的融资能力、运营能力与政府话语权

我国PPP市场的主战场在基础设施建设领域。

2019年7月我国基建类PPP项目累计金额已高达14.92万亿元，占比全PPP市场已高达85%。

而根据市场公开数据，早在2017年，以PPP模式开展的基建项目占全市场比重就已超过了13.6%。

可以说，我国的PPP市场是与基建行业市场紧密相连的。

据统计，我国有近85%的PPP项目周期长达11年以上，超过30%的项目周期长达21年以上。

较长的运营周期是我国PPP项目的第二大特点，这也为参与PPP项目建设的社会资本方提出了更高的要求：

除具备基础设施建设能力外，还必须具备专业的运营能力。

截至2019年7月，我国PPP项目采用政府付费模式的占比约28%，可行性缺口补助模式的占比约63%，而单一采用使用者付费模式的PPP项目仅占比9%。

从市场情况了解，多数可行性缺口补助类PPP项目中，政府所承担的补助比例高达70~80%，甚至更高；换而言之，整个PPP市场中政府的支付责任或将高达10~11万亿元，占比或将高达72.1~78.4%。

2.1基建类PPP项目规模已达14.92万亿元

根据万德咨询政府与社会资本合作库数据统计，截至2019年7月，我国全部PPP在库项目（含识别库）共有12543个，金额共约17.63万亿元；其中以基础设施建设为主体内容的项目共计9699个，占比总数77%，金额共约14.92万亿元，占比总量高达85%。

分行业来看，基建类项目为PPP模式的绝对主战场。

截至2019年9月，我国在库PPP项目中，基建类项目数量占比总体约为77%，金额占比总体约为85%。

从细分领域来看，交通运输、市政工程、片区开发与生态环保四大类项目在整体金额中占比较高；其中，交通运输与片区开发类项目的单体项目金额最高，分别约为30.58亿元与28.84亿元；而市政工程类项目的机会数量最多，截至2019年7月份，总量以达到4726个，占比PPP总体高达38%。

仅从行业分布角度考虑，综合衡量项目规模与业务机会，交通运输类、市政工程类、片区开发类以及生态建设与环境保护类均可视作银行较适宜参与的长期资产项目。

2.2我国PPP项目运营周期多长达15~25年

92号文明确指出，仅涉及工程建设而无运营内容的项目，或采用建设-移交（BT）方式实施的项目，均不可进入PPP项目管理库；由此可见，合理有效的运营是PPP项目合规的核心重点。

而基建类项目通常具有较长的运营周期，这也就对参与基建类PPP项目建设的民营资本方提出了运营方面的要求。

根据统计，有超过50%的PPP项目周期为11~20年，另有超过三分之一的PPP项目周期为20~30年。

若考虑基建类项目的建设周期为3~5年，那么多数PPP项目将具有长达15~25年的运营周期。

可见，运营期内的项目经营与成本控制将直接关系到最终的盈利水平，银行在考虑介入PPP项目时，需要重点评估社会资本方在项目行业方面的运营能力。

2.3我国PPP市场中政府支付责任占比或将高达75%

PPP模式最早起源于上世