试论公共投资项目存在的问题及监管对策.pdf

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.%2#试论公共投资项目存在的问题及监管对策王彦（四川达州职业技术学院四川达州34#）【内容摘要】随着国务院关于投资体制改革的决定的出台，新形势下，加强公共投资项目的监督和管理就成了一个新的课题。

本文初步分析了目前公共投资项目存在的问题及原因，并就如何构建一个全过程的、多层次的、立体的公共投资项目监管体系作一探讨。

【关键词】公共投资项目监管对策中图分类号：

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公共投资（:

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）是整个国民经济的基础性投入，属于国民经济的分摊成本，是其他直接生产部门赖以建立和发展的基本条件。

公共投资项目从概念上讲，指能为社会提供公共产品或公共服务的投资项目。

随着我国公共财政体制的逐步确立，它应该涵盖关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。

由此，公共投资项目主要包括以下建设项目：

政权基础设施建设，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、政法机关、人民团体的基础设施项目；城乡基础设施项目，包括城乡道路、水利设施项目；环境保护、新资源和可再生能源开发、资源节约与综合利用项目；教育、文化、卫生、体育、社会福利等社会公益事业项目；对推进高新技术产业化和经济结构调整具有重要作用的产业项目；等等。

一、公共投资项目存在问题及原因随着经济发展不同时期的客观要求，特别是$889年以来，国家实施积极的财政政策，作为“三驾马车”之一的投资对经济起到了较为明显的需求拉动作用，为实现经济增长和社会稳定作出了巨大贡献。

但是，公共投资目前也存在着一些不容忽视的问题。

（一）公共投资定位不明。

在市场经济条件下，公共投资的主要目的是通过为社会提供公共产品来纠正市场失灵和优化资源配置，其主要领域是非赢利性的领域，侧重于社会福利水平的提高，而非经济速度的增长。

然而在我国，公共投资的定位有些偏差，它成了保持经济增长的主要因素，偏离了公共投资的基本功能，有些居然投向了高竞争领域。

（二）效率低下。

目前，我国公共投资还存在投入产出效果差，规模效益低。

一些基础设施的重复建设多，经济效益低，特别是工程质量低劣和工程腐败现象更造成了社会资源的极大浪费，致使公共资本遭到滥用，效率低下。

（三）投资来源单一，政府负担过重。

由于我国的一些体制性障碍，如某些领域的进入门槛过高，非国有经济缺乏有效的融资渠道，公共投资项目主要靠政府投入。

按照这一趋势，私人投资如果不能肩负带动经济增长的重任，国家将没有足够财力承担全部投资，负担过重会导致政府超负荷运转和经济发展出现后劲不足的严峻局面。

二、加强公共投资项目的监管对策

（一）健全公共投资项目的决策机制决策是事情能否成功和是否有效的开始。

公共投资项目意义重大，决策的正确与否至关重要，因此必须以“科学的发展观”为指导，树立“五个统筹”的观念，在已建立的决策规则和程序的基础上，进一步坚持与完善，同时努力增强项目决策者的自身素质，提高公共投资项目决策的科学化、民主化水平和公众参与程度。

公共投资项目一般都应经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，而且咨询评估要引入竞争机制，采取招标等公开方式确立咨询评估中介机构，并制定合理的竞争规则。

对一些特别重大的公共投资项目还应实行专家评议制度，非经专家评估不得盲目决策。

还应建立公共投资项目储备库，逐步实行公共投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。

（二）规范公共投资项目审批制度，严格审批程序根据投资形式的不同，区别对待。

对采用政府直接投资和资本金注入方式的公共投资项目，要严格项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算等审批工作环节，只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节，非经国家特别批准，不得简化建设程序。

对采用政府投资补助、转贷和贷款贴息方式的，要认真审批建设项目，也不得采取“化整为零”等方式逃避上级主管部门的审批管理。

对个人资金或社会资金等其他资本投入的公共投资项目要严格从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，审查项目申请报告，完善核准和备案程序。

（三）建立公共投资项目责任追究制度针对工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位与公共投资项目的各个环节，根据“权责统一”原则，确立相应的责任约束。

严格执行招投标法、建筑法等有关法律法规，加大执法力度，对不遵守法律法规和行业规则给国家和社会造成重大损失的，要依法追究有关部门和单位、责任人的行政、刑事、民事责任。

（四）完善公共投资项目投资制衡机制投资主管部门（主要是发改委）、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对公共投资项目的管理进行相互监督，相互制约。

政府投资主管部门，应负责对公共投资项目的审批管理和监督。

政府财政主管部门应按照建立公共财政体制的要求，严格实行建设项目资金的国库集中支付制度，对建设项目的财务活动履行财政财务管理和监督职责。

其他有关行业主管部门也要按照职责加强各自行业的公共投资项目的监督和管理。

审计机关要依法全面履行职责，加大对公共投资项目和主管部门的监督和再监督，大力69万方数据推行绩效审计，提高公共投资管理水平和投资效益。

（五）鼓励投资主体多元化，完善公共投资项目建设实施方式当前的公共投资领域尤其是在城市基础设施领域，投资主体多元化和融资渠道多样化的机制远未获得充分发育和发展，对政府和国有单位的投资依赖程度很高。

公共投资领域逐步向国内民间私人投资开放，是公共投资发展的必然趋势，我们应鼓励和支持吸收社会和民间闲散资金，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，以此来弥补资金的不足。

对非经营性公共投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，实行交钥匙工程，即不是由使用者进行建设，而是由专业化的项目管理单位负责，将竣工验收后的工程移交给使用单位使用，以提高项目质量，减少项目腐败，发挥投资效益。

（六）完善重大项目稽察制度建立公共投资项目后评价制度我国自!

年实施重大建设项目稽察制度以来，稽察制度为确保公共投资项目质量，发挥国家投资效益起了举足轻重的作用。

目前的稽察制度还有许多尚待完善之处，特别是对项目建成后的效益评价还处于起步阶段。

因此，我们既要完善现行稽察制度的薄弱和疏漏环节，同时对项目的事前、事中，尤其是事后的效益评价进行认真研究，建立公共投资项目后评价制度，对公共投资项目进行全过程监管。

这样，就可以对将来的投资决策提供有益帮助，减少决策的盲目性、不可行性，为充分发挥国家投资效益起到保障作用。

（七）建立公共投资项目的社会监督机制单靠政府对公共投资项目的监督是远远不够的，在信息技术日益发达的今天，作为国家的主人的人民群众和作为舆论监督喉舌的新闻媒体更应发挥其前沿监督作用。

因为公共投资项目一般而言都是为公众服务的，与人民群众的生活息息相关，国家应鼓励公众和新闻媒体参与到对公共投资项目的监督中来，实行举报、投诉、公开曝光、奖励等制度，使公共投资项目处于全社会的“阳光监督”之下，以降低政府监督成本和减少“豆腐渣工程”、“胡子工程”、“形象工程”、“政绩工程”。

（上接第#$页）共同出资。

具体地说，政府应当为那些有助于普遍提高全民文化素质的教育和文化事业出资，为公共卫生事业出资，为基础科学研究出资，而且要尽其所能地加大科研经费的投入。

鉴于地区间经济发展的不平衡，还要进一步强化财政转移支付制度建设，对部分经济困难地区实施有效支持，避免地区间社会事业发展水平差距过大。

除此之外，要鼓励私立学校、医院和民间科研机构的发展，并在以下几方面采取配套改革措施：

%&加快行政事业单位体制改革进程。

在市场经济条件下财政支出就是为了满足社会公共需要的，文科卫等事业单位应具备适应社会主义市场经济体制的要求，满足公共服务需要和精简、高效三个特征，对事业单位的改革首先应改革管理体制。

基于这样一个理论原则，行政与服务就要进行剥离，严格实行“政事分开，政企分开，事企分开”。

前者本着“精简、统一、效能的原则，主要是政策引导、依法监督，搞好服务，监督国有资产的保值增值。

由直接管理转向间接管理；由部门管理转向行业管理；由微观管理转向宏观管理；由以行政手段管理为主转向以经济和法律手段管理为主。

后者是改制转企，进入市场，搞好经营开发，按“现代企业制度”进行市场化运作。

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&改革完善经费供应形式。

随着经济体制改革的深化和市场机制的完善，事业单位的改革要有利于增强单位的活力，有利于经济建设和社会事业协调发展，有利于减轻国家财政负担。

按照公共与私人需要、政府与市场职能进行划分，该由政府拿钱的足额安排资金，该与财政供给脱钩的，坚决推向市场，自行发展、自求平衡。

具体方法是：

一是精简全额拨款和部分差额补贴单位的人数；二是将一些全额拨款的事业单位改为差额补贴或自收自支，将一些差额补贴的单位改为自收自支或实行企业化管理；三是改变一些单位内部机构和人员的经费形式，不“吃财政”或少“吃财政”；四是将现在作为事业单位管理但实际性质是企业的一些单位明确列为企业；五是对完善公共卫生设施，贯彻九年义务教育，重点加大对科研的投入，国家财政在多么困难的情况下也要安排到位，对其支出的绝对规模和其占财政支出的比重要规定一个具有法律效力的指标，并对其经费落实、使用和核算加强管理和审计监督；再就是对医、药分离、价格管制改革等措施，要尽快与市场接轨，无论是兼顾公平与效率，还是政府和市场的结合，最终都是通过社会经济稳定和发展体现出来的。

&改革完善事业单位财务制度。

事业单位财务规则是整个事业单位财务制度体系中最基本、最高层次的法规，是所有国有事业单位必须遵守的行为规范。

这些单位在引入市场机制，实行企业化管理后，必须依据事业单位财务规则制定相应的内部财务管理规定，根据国家产权处置、产权制度和分配制度有关规定，加强经济核算。

如推行定额管理，改进资金分配办法，按市场交换原则，加强收支和效益核算，实行“零基预算”等，有的单位应直接改用企业财务规则进行成本核算。

通过科学管理来提高经费的使用效益。

做到既有公益性，又有经营性，既要讲社会效益，又要讲经济效益。

（&改革完善筹资渠道相应法规。

事业单位要逐步打破国家包办的格局，关键在于解决资金来源问题。

近几年，各地涌现了民办的学校、科研机构、文艺表演团体和私立医院，初步形成了政府拨款为主，多渠道筹集资金的格局。

这个过程中，政府和财政部门只侧重于自身拨款及其支出的管理，缺少对单位自身出资，还有与企业横向联合，与外商合资合作，金融贷款、捐赠和赞助等收入来源的配套规章制度和法规的管理。

这些政策的出台要以宏观调控为主，重点是以优化资源的配置，减少浪费，杜绝恶性竞争，满足人民群众的需求为目的。

）&完善劳动就业社会保障制度改革。

文科卫等事业单位体制改革不仅涉及社会事业的长期发展，也必然涉及众多社会事业机构和个人利益。

从很大程度上讲，也是政府、单位和个人之间关系模式的全面调整过程。

在我国现阶段，这些单位是一个非常庞大的、知识分子非常集中的群体，也是实事上存在着大量富余人员的群体。

由于这些单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。

显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。

但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。

从很大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。

在这一问题上，国有企业的改革实践已有深刻的经验教训。

#万方数据试论公共投资项目存在的问题及监管对策试论公共投资项目存在的问题及监管对策作者：

王彦作者单位：

四川达州职业技术学院,四川,达州,635000刊名：

社科纵横英文刊名：

SOCIALSCIENCESREVIEW年，卷（期）：

2005,20（