公共危机管理的基本特征与机制构建.pdf

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2004年6月第18卷第3期华东经济管理EastChinaEconomicManagementJun.,2004Vol.18,No.3收稿日期2004）03）18作者简介吴兴军（1954）,男,河南沁阳人,教授。

公共危机管理的基本特征与机制构建吴兴军（福建行政学院福建经济管理干部学院,福建福州350003）摘要公共危机管理是公共管理的重要组成部分,政府是公共危机管理的责任人。

公共危机管理具有紧迫性、危险性、权威性、人本性和系统性五个基本特征。

我国在公共危机管理方面尚处于初始阶段,搞好公共危机管理的关键在于:

加强危机管理教育,树立危机防范意识,构建科学高效的反危机机制。

关键词公共危机管理;基本特征;机制构建中图分类号F601文献标识码A文章编号1007）5097（2004）03）0053）03OnbasiccharacteristicsandsystematicconstructionofpubliccrisismanagementWUXing-jun（FujianAdministrationCollege,FujianInstituteofEconomicManagement,Fuzhou350003,China）Abstract:

Publiccrisismanagementisanimportantpartofpublicmanagementandthegovernmentisresponsibleforthepubliccrisismanagement.Urgency,danger,authoritativeness,humanitarianismandsystematicnessarethefivebasiccharacteristicsofpubliccrisismanagement.Aspubliccrisismanagementisstillattheinitialstageinourcountry,thekeytogoodpubliccrisismanagementliesin:

strengtheningtheeducationofcrisismanagement,raisingtheawarenessofcrisisprevention,constructingscientificandefficientant-icrisissystem.Keywords:

publiccrisismanagement;basiccharacteristic;systematicconstruction在信息以电子速度传播和社会日益多元化的今天,无论是哪一个国家和地区,都面临一个不可回避的问题:

公共危机!

经济社会发展越快,城市化程度越高,发生公共危机的频率越高,危机给人们造成的危害越大。

/法轮功0邪教闹事、台海危机、/东突0恐怖活动,2003年继/非典0之后接连发生的辽宁海城豆奶中毒、清华北大校园爆炸、江西煤矿瓦斯爆炸、衡阳大火,今年以来发生的高致性禽流感、吉林大火、龙岩矿难、重庆氯气泄露、安徽阜阳劣质奶粉事件等,这些我国近年来频繁发生的公共危机事件表明,处于经济社会转型期的我国,既步入了/可以大有作为的重要战略机遇期0,同时也进入了公共危机的高发期。

公共危机已成为我国公共管理的一个重要客体,认识和掌握公共危机管理特征,科学高效地进行公共危机管理,是摆在我国各级政府面前的一项重大课题。

一、公共危机管理及其特征公共危机管理是公共管理的一个重要领域。

它是政府及其它公共组织,在科学的公共管理理念指导下,通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止和减轻公共危机灾害的管理活动。

公共危机的起因大致可分为天灾和人祸两类,台风、地震、酷暑、洪水、山体滑坡等属于天灾,恐怖袭击、金融危机、大面积停电、毒气泄露、重大交通事故等则属于人祸。

与其它类型的公共管理活动相比较,公共危机管理具有以下几个基本特征:

第一,紧迫性。

公共危机管理的客观对象是突发性灾难事件,无论是洪水、地震、山体滑坡、台风海啸等自然灾害,还是食物中毒、歌舞厅失火、大面积停电、恐怖活动等人为灾难,尽管其发生原因各异,危害轻重不同,但都是在人们准备不足或毫无准备的情况下突然发生的,面对难以确定而又存在严重危害性的天灾人祸,公共危机管理部门必须在极短的时间内做出关键性决策和进行紧急回应。

时间是公共危机管理的生命。

第二,危险性。

公共危机管理的危险性有三重含义:

一是遭受危机伤害和影响的人民群众生命财产处于危险境地,随时随地都有可能增加新的灾难或不可挽救的重大损失;二是临近或深入危机发生区域内的公共危机管理和救援人员,自身具有危险性;三是监测预警、指挥协调或参与公共危机管理的人员如果在紧要关头失职、行动不力或处置不当,将会因加重危机或延误救治时机而承担管理或法律责任。

第三,权威性。

公共危机管理的实质,是政府及其委托的社会组织,运用公共行政权力依法履行管理职责,在非常态条件下向人们提供社会保障、环境安全等公共产品的活动,属非传统安全管理。

为保证危机管理的有效性,从事公共危机管理的管理者及其管理活动,包括公共危机状况与）53）发展态势的信息发布、政府对公共危机的应对与处置意见、实施要求等,必须是具有权威的,这是危机管理的内在要求和原则。

任何与反危机决策相对抗,或轻视、延误危机管理机关要求的行为都是不允许的。

第四,人本性。

绝大多数的公共危机事件,直接和间接威胁人的生命安全和生存环境。

公共危机管理,从根本上说,就是预防和避免人的生命和生存环境遭受伤害,或尽量减少、减轻危机对人伤害的特殊管理活动。

以人为本、以人的生命安全为重、以人的生存环境为要;用最有效的措施保护人,尽最大的努力拯救人的生命,是公共危机管理的最高准则。

公共危机管理的整个过程和一切活动,必须以此为根本出发点。

第五,系统性。

世界著名管理学者劳伦斯#巴顿说:

/世界上没有一个不受灾害威胁的安全港0。

公共危机是人类社会不可避免的非正常现象,各行各业随时都有可能发生危机。

公共危机管理涉及面广泛,需要调配整合的人、财、物、信息资源多种多样,对危机的预防和处置,必须动员、组织全社会的力量积极而有序的参与方能奏效。

从公共危机管理实施的过程看,它包括建立机构、培训人员、建章立制、危机监测、预警预防、应急处置、控制修复、善后协调、评估改进等众多环节。

公共危机管理,就是对不确定的自然和社会灾难现象的系统管理。

二、我国政府在公共危机管理上的主要缺陷公共危机管理的上述特征表明:

公共危机管理是现代政府的重要职能和义不容辞的责任,政府的公共危机管理能力与行为,直接关系到政府在公民心目中的地位和形象,甚至关系到国家政权的存亡。

古今中外,因为对公共危机管理不力或处置不当而倒台的政府枚不胜举。

远有前苏联、波兰等社会主义国家,近有西班牙资产阶级政府。

前者在政治危机中崩溃,后者在遭受恐怖袭击后倒台。

为了防止和应对危机事件,许多国家特别是发达国家,无论政府还是企业、公共部门,都将危机管理作为其日常工作的一个重要的内容。

俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰等国家,在政府机构设置了专门的/紧急情况部0。

英国、日本、意大利等国家也都有这样的公共危机管理机构,如英国的危机委员会、意大利的部际危机委员会、土耳其的总理府危机委员会等。

美国在联邦政府架构中设置有/紧急情况管理署0（FEMA）,在州政府架构中有/紧急情况管理办公室0。

/9#110事件中,从美国联邦政府到纽约市政府,均表现出了较高的应对公共危机事件能力和水平。

同国外相比,我国的公共危机管理尚处在起步阶段。

2003年春天的一场SARS疫情,既显示出新一届政府领导全国人民战胜非典的坚强意志和卓越能力,也暴露了我国政府在公共危机管理上的缺陷。

第一,严重缺少公共危机管理意识。

过去由于种种原因,我们一直不能把/危机0与社会主义国家联到一起,甚至不敢直面现实生活中各种潜在的和显现的社会危机,常常用/假语言0谈论真实的危机问题。

导致我国从政府到社会、从群体到个人,严重缺乏危机和危机管理意识。

重抗灾救灾,轻监测防灾;重临时应急,轻常规建设;喜欢听莺歌燕舞,不愿闻危机钟鼓;宁肯在紧急时刻不计代价地动员全社会抗灾抢险,也不舍得于平时投入少量的人、财、物力加强防范。

在SARS疫情出现之前,不少地方的政府和公务人员根本就不了解/公共危机管理0为何物,不知道/危机0也可以管理,更不晓得/公共危机0是政府的重要管理对象,对潜在和已暴露的公共危机普遍缺乏警觉性和应变力。

第二,缺少常设的综合性公共危机管理机构。

新中国成立以来,我国政府领导人民进行过无数次艰苦卓绝、气壮山河的反危机斗争,如抗美援朝战争、金门炮战、西藏平叛,54、63、75、98年抗洪抢险,60年代初战胜三年自然灾害、76年防震抗灾、97年应对东南亚金融危机等。

通常的做法是,当危机（除战争外）来临并造成一定的灾难后,决策机关紧急宣布成立一个临时性机构,选派得力干部,依托有关职能部门组成救灾办公室、抗灾指挥部等半虚拟组织,风风火火地紧抓一阵子,待危机过后就撤消解散,人员各自回归原单位。

以后再遇到大的危机事件,就如法再次炮制一遍。

年年月月,循环往复,但始终没有建立起一个常设的综合性公共危机管理组织。

第三,缺少健全的公共危机管理法律框架。

公共危机管理发达国家的成功经验之一,是它们有个比较全面的公共危机管理法律框架,在应对紧急事态方面,有法律依据和支撑,政府应该怎么做,公民应该怎么做,相关的社会组织怎么做,法律有基本的甚至是详尽细致的规定,如美国的5联邦应急计划6、法国的5紧急状态法6、俄罗斯的5关于保护居民和领土免受自然和人为灾害法6与5事故救援机构和救援人员地位法6、东南亚一些国家的防灾减灾法等。

我国只有5戒严法6,没有紧急事态法,也没有防灾减灾法。

可喜的是,我国新一届政府在去年春天领导人民成功地化解非典危机后,迅速加强了公共危机管理法制建设,以前所未有的高速度,制定颁布了5突发公共卫生事件应急条例6。

今年三月,十届人大二次会议又通过了宪法修订案,将我国5宪法6中的/戒严0改为/紧急状态0,为我国制定全面、统一的公共危机管理法律框架奠定了基础。

第四、缺乏长期的反危机战略规划。

公共危机管理是一个跨行业、跨区域、跨时段的综合性系统管理工程。

无论是中央政府还是地方政府,都需要立足长远,注重宏观控制,建立长期的反危机战略规划,尽可能多地把握应对危机的主动权。

长期以来,我国虽然在一些领域建立了专业的危机检测与预警机构,但多是各部门单兵作战,各自为政,除危机严重时由政府进行短期的统一协调之外,平时很少进行系统整合,公共危机管理既缺乏长远战略计划,又缺乏综合协调,指挥系统紊乱,行动缺乏法定程序,造成仓促上阵、被动应对、重复治理、反复受害的尴尬局面。

三、构建完善有效的公共危机管理机制国内外不少危机管理专家指出,危机不可能绝对避免,但却可以管理、控制和化解,尽可能减少危机的发生,并把危机带来的损失降到最低限度,将公共危机转变为经济和社会发展的契机。

笔者认为,我国搞好公共危机管理的关键在于:

认真总结以往处理突发性危机事件的经验教训,借鉴国外危机管理的成功做法,按照公共危机管理规律,构建科学的公共危机管理机制,切实加强危机防范、应急处置和善后转化三个关键环节的工作。

第一,建立公共危机管理监测预警机制。

在公共危机爆发前,加强危机的预防预警,尽可能减少危机发生。

）54）从公共危机管理的目的和效果来说,危机预防比危机处理更重要。

危机管理的最佳状态是将危机消灭在萌芽之中,避免危机发生。

加强公共危机管理,首要的、也是必须的就是要加强危机预防,以最严密的制度、最精心的核查,力求避免公共危机发生,并预见可能发生的危机。

公共危机具有高度的不确定性和突发性,虽然难以预测,但其从萌生到爆发都有一个过程,一般情况下,在事前都会出现一些征兆,只要人们