我国基本公共服务均等化的战略选择.pdf

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2009年第1期社会主义研究No.1,2009（总第183期）SOCIALISMSTUDIESSerialNo.183公共服务与公共管理我国基本公共服务均等化的战略选择项继权=摘要/逐步实现基本公共服务均等化0是当前我国改革和发展的重要内容和目标。

本文提出/同步推进、分步实现0的基本公共服务均等化发展战略:

首先是实现/基本公共服务的广覆盖0,即建立多层次、低水平、广覆盖的基本公共服务体制,实现人人享有基本公共服务的目标;其次是实现/基本公共服务的一体化0,即消除城乡基本服务体制的二元化,构建城乡一体基本公共服务体制;最终目标是/基本公共服务的均等化0,即消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施和条件以及服务能力和服务水平既有的差距,实现人们平等享有基本公共服务的目标。

=关键词基本公共服务;均等化;战略=中图分类号D035=文献标识码A=文章编号100124527（2009）0120054207=基金项目本文为2007年度教育部重大攻关项目/新农村建设中的社区建设研究0（项目编号:

07JZD0024）和2008年度华中师范大学桂子学者项目5中国城乡社区建设研究6的研究成果之一。

=作者简介项继权（1962-）,湖北麻城人,华中师范大学中国农村问题研究中心教授、博士生导师。

党的十六届六中全会明确提出/加大对欠发达地区和困难地区的扶持。

中央财政转移支付资金重点用于中西部地区,尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善,逐步缩小地区间基本公共服务差距0,/逐步实现基本公共服务均等化0。

党的十七大进一步强调,要按照/共同建设、共同享有的原则,着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题0,/加快推进以改善民生为重点的社会建设0,扩大公共服务,并将人人享有基本公共服务作为让人们共同分享发展成果、促进社会公平正义及构建和谐社会的重要内容和基本途径。

十七届三中全会则将/城乡基本公共服务均等化明显推进0作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一。

/逐步实现基本公共服务均等化0已经成为当前我国改革和发展的重要内容和重要目标,如何/逐步实现基本公共服务均等化0也成为当前改革的重点和难点之一,也是亟待回答的重大理论和实践问题。

一、我国基本公共服务均等化面临的三大任务向国民提供均等的公共产品和公共服务是政府的基本职责。

如果根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同,我们可以将公共服务分为/基本公共服务0和/非基本公共服务0两类。

前者是政府必须承担和满足的公共产品和服务,后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供。

有相当多的需求和产品具有混合的特征,在市场和社会提供的同时需要政府的支持和参与,这可以称为一种/准基本公共服务0。

基本公共服务是一个社会人们生存和发展必需的基本条件,是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。

一般来说,政府是基本社会公共服务的提供者,是非基本社会公共服务的倡导者和参与者,同时是整个社会公共服务的规划者和管理者。

建国以后特别是改革以来,我国基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高。

但是,总的来看,我国基本公共服务不仅存在/供给不足0的问题,也存在/享受不均0的问题,非均衡或非均等性问题54突出,地区之间及城乡之间的差距仍在扩大。

最主要的表现在资源占有不均、服务水平不等和权益保障失衡三大方面。

从义务教育生均预算内教育事业支出来看,1993年东部和西部地区小学生均预算内教育事业费支出极差率为1.76,而2005年极差率达到2.11,差距在拉大。

2005年全国最高省份上海高达8222.59元,最低的省份河南为865.28元,相差9倍多。

从医疗卫生服务来看,目前不到40%的城镇人口占有近60%的医疗资源。

2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是农村的2.7倍多;79%的农村居民人口为自费医疗群体,而城市为44.8%,高出34个百分点。

农村医疗服务经费中17%来自于政府拨款,另外83%来自农民缴费,包括合作医疗缴费。

2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是其的2.7倍多;2005年城镇居民人均医疗保健支出为600元,而农村居民仅为168元,相差3.5倍。

北京以占全国1.2%的人口占全国6.46%的卫生费,上海以占全国1.39%的人口占了全国5.13%的卫生经费,两个城市共占了近12%的卫生费用。

从社会保障来看,按照国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算,2006年社会保障的实现率为50.24%。

城乡之间及地区之间社会保障水平和质量存在较大的差距,且在不断扩大。

尤其是城乡之间社会保障存在严重的非均衡性和非公平性。

2003年城镇居民最低生活保障人数每万人中有2247人,农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。

按享受社会保障的从业人员计算,农村的社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障率的比例为22:

1,城乡人均社会保障费的比例为24:

1。

在扶贫救助方面,按民政部统计,2002年农村仅有404万人得到最低生活保障,占应保人数的25%,而城镇享有最低生活保障人数达到2054万人,基本实现了应保尽保。

直到2007年8月,国家民政部的统计,现在农村的低保人数仅为2311万,低保的平均补差标准是28元。

尤其值得关注的是,而且,由于城乡之间及地区之间经济的非均衡发展,城乡之间及地区之间公共服务的水平与质量差距仍在扩大,进一步拉大了城乡之间的收入水平及社会发展的差距。

2004年,我国名义城乡收入差距为3.2:

1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5-6:

1。

显然,我国基本公共服务存在比较严重的非均衡性或非均等性,尤其是城乡之间公共服务的水平差距较大。

当前我国公共服务的重点和难点仍是农村,最大的民生问题依然是农民的民生问题。

不过,农民的民生问题及农村公共服务问题并不是单纯的经济问题,也不仅仅是农民对物质及公共服务的需求,农民的民生及农村公共服务问题的实质是权利及体制问题。

建国后相当长一段时期,我国教育、医疗、卫生及社会保障实行城乡二元化体制,国家财政投入重城轻乡、重工轻农,整个国家公共服务体制也是一种城市优先发展的体制,农村社会建设及公共服务的发展实际上服务并服从于城乡优先发展战略。

这不仅造成城乡之间基本公共服务的资源占有、服务能力及供给水平存在较大的差距,也导致城乡居民民生权益及公共服务享有的权益严重失衡。

近些年,党和政府立足城乡统筹,致力于消除城乡之间及不同地区之间人们公共服务的差距,基本公共服务逐步覆盖农村,但是,我们也必须看到,迄今为止,我国的公共服务体制的制度设计仍是坚持城乡分离的思路,按照人们的身份和地域来设计,而不是城乡一体的体制。

基本公共服务仍实行城乡二元化体制。

如现行基本医疗卫生服务采取城镇居民和农村居民分别的方式,城镇建立城镇职工基本医疗保障制度、城镇居民基本医疗保险制度,农村则建立新型农村合作医疗制度。

虽然这是基于城乡现存的差距及国情,它也可以确保人人享有基本医疗卫生服务,但是,城乡居民享有的/基本医疗卫生服务0的内容、范围和标准仍存在明显的差别。

其他社会保障制度也是城乡有别,虽然农村也有大量的失地、失业及失去生活来源的农民,但是,我国的失业救济制度仍限于城市居民,将农民排除在外。

从根本上说,这一体制是传统的城乡二元结构的延续。

因此,当前我国基本公共服务均等化不仅面临即期消费水平的差距,也面临着历史形成服务差距,同时,更面临着制度和体制的障碍。

这也意味着,当前我国基本公共服务面临着服务对象的/广覆盖0、服务体制的/一体化0及服务水准的/均等化0三大任务。

我们不仅要消除历史形成的人们基本公共服务资源占有、服务条件和服务能力的差距,以保障人们能够平等享受基本公共服务;与此同时,更重要的是必须消除一切不公平和歧视性的制度与政策,实现城乡基本公共服务体制的一体化,在制度上保障并实现人们在不同地区及任何条件能够享受大体均等的基本公共服务。

不过,我国是一个社会经济发展不平衡的发展中大国,要实现基本公共服务的均等化不可能是一55蹴而就的。

基于此,我国可以采取/同步推进、分步实现0的逐步实现基本公共服务均等化的发展战略:

首先是实现/基本公共服务的广覆盖0,如建立多层次、广覆盖的基本医疗卫生和社会保障制度,实现/人人享有基本医疗卫生服务0、/人人享有基本生活保障0,让人们享有基本公共服务;其次是实现/基本公共服务的一体化0,即消除城乡二元化基本医疗卫生服务体制和社会保障体制,构建城乡一体基本公共服务体制;最终目标是/基本公共服务的均等化0,即消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施和条件和服务能力和服务水平既有的差距,确保人们平等地享有基本公共服务,确保人们不因职业不同、地点的不同以及身份的不同而享有不同的基本公共服务。

基本公共服务的/广覆盖0、/一体化0和/均等化0是相互联系的三个方面。

/广覆盖0和/一体化0是实现/均等化0的基本要求,也是/均等化0的重要内容。

因此,推进基本公共服务的/广覆盖0及/一体化0也是在同步推进/均等化0。

二、第一步:

基本公共服务的广覆盖基本公共服务的广覆盖是将基本公共服务覆盖全体民众,以实现人人享有基本公共服务的目标。

目前我国义务教育、医疗卫生及社会保障等基本公共服务发展不平衡,不同领域基本公共服务的覆盖程度不同。

相对来说,义务教育发展最快,覆盖程度最高。

我国基本普及了九年制义务教育,实现了义务教育广覆盖的目标。

不过,我们也必须看到,当前我国城乡之间及不同地区及不同学校义务在学校设施、师资力量存在显著的差距;不同地区及不同学校获得的财政投入及社会资源也存在较大的差距;除此之外,城乡之间及不同地区之间适龄儿童受教育的权利和机会也存在制度障碍,流动人口尤其是进城务工农民工子女就学权益得不到充分保障,存在诸多的限制。

由此也造成城乡之间及不同地区之间义务教育的实际入学率、升学率的差别,一些贫困地区及农民工子女失学和辍学比较突出,城乡之间及不同地区之间义务教育的覆盖率也存在差距。

从医疗卫生及社会保障来看,虽然我国城镇职工基本医疗保险制度基本建立,城镇居民基本医疗保险试点及新型农村合作医疗制度已经启动,并迅速推广,但是,上述制度保障的覆盖面依然有限,尤其是在当今日益分化和多样化的社会中,仍有相当多的人处于制度空白或夹缝之中,丧失享有基本医疗卫生保障。

在城乡之间还存在相当数量的既没有公费医疗保险又没有职工基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的所谓/三不靠0人员,主要是少年儿童、大学生、重度残疾人、老年居民和其他一些非从业人员仍缺乏医疗保险;虽然农村新型合作医疗迅速发展,但是,迄今新型农村合作医疗保障的覆盖面仍然有限,各地发展不平衡,保障水平偏低,社会医疗保险发展缓慢。

对农民的问卷调查显示依然有33.4%的农民依然没有参加任何形式的医疗保障体系。

为此,党的/十七大0报告就明确提出,当前要/加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活0;/建设覆盖城乡居民的公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务0等建设目标。

这些建设目标的基本要求是以实现/人人享有基本生活保障0、/人人享有基本医疗卫生服务0以及人人享有公共文化和终身教育的服务,努力使全体人民/学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居0。

为了满足人们最基本的公共需求,尽快将基本公共服务覆盖全体民众,现实的策略是立足现实、着眼未来、分步推进。

为此,我国采取一种多元化、多样化和分层推进的发展战略,根据现有的社会经济发展水平及历史状况,对不同地区、不同的群体采取不同的基本公共服务的供给政策,同时鼓励并支持不同地区根据自身的条件和能力构建适合自身特点的基本公共服务体制。

如从基本医疗卫生保障来看,我国从最基本的卫生保健入手,逐步推进基本医疗卫生服务的全覆盖。

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