国内外新城开发模式及机制比较研究.pdf

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2006年第9期山东社会科学No.9总第133期SHANDONGSOCIALSCIENCESGeneralNo.133收稿日期:

2006-05作者简介:

王金军,工学硕士,副教授,设计艺术学硕士研究生导师,研究方向为工业设计、CI设计城市规划等;陈华,教授,硕士生导师,研究方向为区域经济、跨国并购、城市规划等。

国内外新城开发模式及机制比较研究王金军陈华（1、山东大学机械工程学院山东济南250017;2、山东经济学院山东区域经济研究院,山东济南250014）摘要新城已成为城市发展的增长极。

本文主要介绍了国外新城开发模式、机制及其特点,并结合中国实际进行了比较,得出结论:

济南要走“居住与产业”双擎型簇群开发模式。

关键词开发模式;机制;经营战略;增长极中图分类号F290文献标识码A文章编号1003414520060900390420世纪80年代济南东部城乡边缘区作为农业生产基地,20世纪90年代后期特别是近几年山东省对城区规划作了较大调整,东部逐渐成为济南市高新技术产业基地,最近规划城区东移,东部定位为全省政务中心,其开发建设的帷幕即将拉开,作为未来全省政务中心和商务区,东部新城区应该采取何种开发模式,经营策略如何定位才能成为全省经济的增长极。

本文借鉴国内外城市新区开发的经验做法,对国内外新城开发模式及机制进行了比较分析。

一、新城开发模式比较国内外在新城开发中有许多成功经验,这里主要借鉴我国一些典型城市新区建设的经验模式进行比较。

（一）青岛:

两翼推进+行政带动为了使区域优势转化为资金和开发优势,青岛市政府以市级机关东迁为突破口,提出以行政中心的东移,带动城市建设开发热点的东移,将行政中心特有的政治综合能力转化为经济综合能力,让行政中心的东移带动人们思想与观念上的转变。

事实证明,市级机关的东移在国内外引发了强烈反响,成为当时青岛迅速走向开发之路的显著标志1。

形成了以市级机关办公大楼为主体的行政中心,以佳世客商城（中日合资）等为主体的商业中心,以银都花园、金都花园等为主体高级住宅区,以当时山东省第一高楼中银大楼等为主体的金融中心区,以五四广场和东海路沿线为主体的风景旅游区等。

形成了一个功能较为完善、布局合理现代化城市新区,不仅实现了老城向新城延伸,而且也为整个城市建设提供了一个全新样板。

（二）深圳:

CBD模式深圳市于1991年决定将城市建设重心向福田中心区转移,并制订了福田中心区规划,确定90年代深圳市建设将以福田为开发重点,并将位于城市中部福田中心区（用地面积4.24Km2）规划为未来的深圳市中心,其功能以金融、商贸、信息及经营管理为主,并兴建信息中心、金融中心、贸易中心、宾馆、写字楼等,形成购物、游览、娱乐等功能的城市中心商务区CBD。

从而使之成为:

（1）中国对外贸易中心和金融中心,拥有成熟的参与国际金融市场运作的物质手段;

（2）作为21世纪城市建设的标志性特征;（3）具有金融、商贸、信息、经营管理、科技文化以及居住的综合集聚功能;（4）作为展示中华民族经济和文化的世界性窗口。

（三）香港:

产业发展引导2香港的新城是指在中心市区外围合适的地点建造居民点、工业区以及相关的社会服务设施,以吸引新增人口的定居和旧城人口的疏散,从而缓解市区中心在住宅、交通和就业等方面日益增加的压力,避免城市的恶性膨胀。

香港最初建设的3个新城都选在新界,为此专门成立了“新界拓展署”,并在3个新城下设分区拓展处。

至今,香港首批发展的3个新城已具备相当的规模,在香港的经济生活尤其是制造业的生产中占有重要地位。

香港新城建设与发展突出了服务于社会经济发展的总体构想,并贯彻三条原则:

（1）自给自足的原则。

就是新城的规划建设必须能使各项设施配套建设、综合发展,从而为居民提供一个完备的、能满足各种生活需求的良好环境;

（2）均衡发展的原则。

采取措施吸引私人投资商来新城发展私人住宅,在满足较高收入者需求的同时,港府出资建造或改造一定数量的公共房屋,为无力购房者提供租借房屋的可能,力求减少新城的两极分化势头,在一定程39度上缓解了社会矛盾;（3）功能角色的原则。

即在统筹规划、综合平衡的前提下,为每个新城找准适合其发展的功能定位,使之服务于香港国际大都市整体社会经济发展的需要。

（四）广州:

体育产业+关联产业拉动80年代广州市政府就有了城市东移设想,利用天河体育中心建设实施了这一设想。

随着广州火车站等大型设施的建设,广州城市不断向东推进,广州商务产业发展的内在需求以及商务产业不断求新的特征,使天河区迅速吸引了部分商务产业的集聚,这些高层次的商务产业主要集中在天河体育中心地区。

在外部环境因素和内部经济发展要求的作用下,高新技术产业产值已经占其工业的半壁江山,高新技术产业已经逐步成为天河区发展的第一推动力。

在天河区147Km2的土地上,完善的城市中心区产业功能架构的轮廓已经初见端倪,其中高新技术产业、高层次服务业、一般城市产业已经成为天河区社会经济发展的主要产业载体。

（五）浦东新区:

专门化机构+土地运作3浦东新区的开发从一开始就摒弃了由政府投资开发、统包统揽的计划经济模式,以浦东新区总体规划确定的区域为载体,创造了组建公司进行产业性开发,并由政府进行宏观调控的新模式。

同时通过建设开发几大重点开发区域来带动整个新区的开发,以达到“以点带面、以面成片、最终形成整体”的开发战略。

商业性开发公司已成为浦东新区土地开发的主体。

政府和开发公司两级开发管理机制,形成土地开发两级循环的基本模式。

（1）浦东土地开发的一级模式:

新区政府融资进行基础设施建设（变“生地”为“毛地”）提高土地级差、进行土地一级市场出让回收初始地价及增值税还贷。

（2）浦东土地开发二级循环:

产业开发公司以“土地空转”方式从一级市场获得土地（即在取得土地使用权过程中,缓交土地出让金）,借贷资金开发土地,变“毛地”为“热地”,通过土地二级市场转让、回收转让金上缴初始地价及增值税并还贷。

两级开发模式承担了整个浦东新区土地开发总量90%,形成中外投资者、经营者和居住者多元聚集的良好环境。

二、新城开发特点新城作为一种现代区域经济发展模式,逐渐占据经济发展主导地位。

发达国家的历史经验表明,一个国家走向现代化的标志之一是以科学技术为主体的工业化和为之服务的高度城市化。

而城市新区正是工业化和城市化的有机结合和统一,其不仅表现为一个城市范围内资源的空间优化配置和工业化的推进,从而促进经济的高效率增长,而且还表现为多个城市新区资源的空间优化配置和经济协调发展,从而推进一国经济乃至整个世界经济的高速发展。

区域空间结构随产业结构高度化变动而变动,在产业发展不同阶段,城市形态发展也具有一定的规律性。

区域产业结构高度化演进,需要空间结构不断优化。

新城是科技进步、规模经济效益促使产业与人口在空间上集聚与扩散运动的结果,交通运输和信息产业高度发达是城市新区发展主要驱动力。

通过不断地提高空间结构的有机关联度,创造一个有利于产业更新的良好区位条件、空间关系和环境质量,以顺应产业结构高度化要求。

空间结构的成长过程按阶段逐步展开,代表了区域空间结构高度化的演进过程,对应城市化发展的几个阶段:

城镇-小城市-大城市-城市新区-城市圈域一体化,从而提高城市化、集约化水平。

通过对具有代表性的5种新城开发模式分析,可以归纳出城市新区开发的基本特点:

1、新区的空间扩张是城市发展的增长极。

随着城市规模和城市功能扩张,依托原有郊区城镇对其重新规划,将其建成大城市产业转移和人口疏散的基地,由此推动城市经济的新一轮发展。

而且技术发展和产业投资落实到空间,必然带来城市用地的扩大或功能的转换,从而引起城市的扩张或用地功能的转换4。

2、政府推动是城市新区开发的催化剂。

在城市郊区选择新城,并制订标准高、切实可行的新城总体规划,通过城区政府对新城开发规划的具体实施,促进城市社会经济的协调发展。

当然,政府推动符合城市发展的内在规律。

3、产业拉动是城市新区开发的原动力。

城市新区的开发是在一定历史条件下由特定产业发展所拉动和提升的,广州天河新区的开发规划就是通过天河体育中心的建设得以实现,并通过高新技术产业的推动不断提升的。

4、城市新区是一种高集聚经济。

城市经济本质上是一种集聚经济,以高新技术为特征的城市新区更是一种高集聚经济。

通过大力发展城市新区,能够推进一个地区的社会分工和规模经济,实现更高的总体经济效益,并通过城市新区辐射而带动整个地区经济的发展。

5、城市新区是一种高能级经济。

由于集聚经济作用,城市新区经济比其他地区具有更高的经济发展势能,从而对周围地区产生强烈的经济吸引和经济辐射功能。

城市新区作为一个强大的经济场,通过向外扩散商品、转让技术、产业转换,为中心城市的金融、贸易、信息、技术服务等第三产业的发展腾出空间;另一方面不断向外扩散经济、产品及产业,又可以带动周围地区的经济发展,促进城市经济的空间拓展。

通过城市新区吸引和经济辐射的双重功能作用,有利于合理配置资源,形成合理的产业结构和空间布局,使企业集团的扩张边界扩大,发挥集约化规模经营优势。

三、新城开发机制国内外经验比较

（一）国外新城开发机制比较英国是世界新城运动的先驱。

早在1895年霍华德就提出了建设新城的思想。

1946年英国通过新城法,使得其新城运动有了实质性进展。

英国的新城运动主要受大城市环境污染、人口膨胀、战后城市重建、政治角逐等多方面的因素影响。

而法国于20世纪60年代、日本于1957年开始实施的千里新城发展规划,不仅是缓解人口压力的需要,也是新的执政者展示国家建设雄心的需要。

虽然这些国家都在50年代以来进行了大规模的新城建设,但各自的开发机制有着很大的差异。

40英、法两国都通过中央政府设立新城开发公司的方式进行运作。

但是两国的新城开发公司的职能又不尽相同。

英国新城开发公司具有决策者和建设者的双重职能,该公司由城乡规划部部长委派组建。

新城开发公司与地方政府及其他民营开发企业之间是一种以开发公司为主的协同作业方式。

新城开发公司主要负责制订城市规划、安装各种主要设施,并按照当时的市场价格和补偿费用购买土地,但不能动用新城建设计划之外的任何资金;地方政府主要制订或调整法律;民营企业从新城开发公司那里购买已建有基础设施的土地,建造供出售的房屋,但不得超出规划范围。

1976年新城法规定出售曾出租房屋,以所有权代替使用权,同时把一部分财产移交给新选出的地方政府,即新城开发公司的工作完成后,新城将和其他城市一样遵循一般的市政规定,商业和工矿企业的所有权则移交给隶属于中央政府的新城管理委员会。

在法国,新城开发公司是决策机关,不直接参加建设活动,主要职能是:

提供或以最低廉的价格出售可用于建筑的土地;取代当地政府,作为公共设施建设的发包单位,公司经费的75%来自规划范围内的土地转让费。

新城行政与项目发包事务主要由新城建设共同体承担。

1983年新城法取消了新城建设共同体,使得地方政府的行政地位得到重视,有的地方新城开发工程一经竣工,就将相关权利进行移交。

在日本,1965年后新城住宅用地的开发工程由新城开发公司进行,该公司是建设者,此外还要负责征购土地用于新城建设。

这使得土地区划整治成为推进日本新城开发的重要手段,是“城市规划之母”,主要通过土地权利的交换、买卖,将道路、公园等基础设施与宅地等一体进行统一的区划调整与建设,从而提升整个区域的城市功能。

（二）新城开发:

城市管治+专门化开发+市场作用新城开发机制,应将城市管治与市场作用有效地结合起来,同时通过专业化的开发企业进行基础设施等方面的协同运作,推进新城建设。

1、推进城市管治。

全球化和区域化使城市间的竞争变得异常激烈,为了争投资,城市间竞争强烈,城市公共管理也从福利国家模式转向促进城市经济发展提高城市竞争力的模式5。

20世纪70年代以来,西方发达国家兴起了改革政府的浪潮,发起了“重塑政府”（ReinventingGovern2ment）、“再造公共部门”（ReengineeringPublicSector）的新公共管理运动（NewPublicManagement,NPW）,对政府进行大刀阔斧的改革。

越来越多的人认识到,如果说充满生机和