特许经营模式下公共产品及服务定价问题研究.docx

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特许经营模式下公共产品及服务定价问题研究

特许经营模式下污水处理服务费定价问题研究

——以某某市污水处理为例

第一章绪论

1.1引言

特许经营在我国的城市污水处理中得到了越来越多的应用，但是应该看到目前还没有一套比较适合我国国情的理论来指导污水处理特许经营的建设、运营等，比如说定价问题。

在公用事业的其他行业也存在着类似的情况。

早在20世纪末，奥地利和意大利学者将边际效用价值论运用到财政学科研究上，论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性，形成了公用事业理论。

公用事业的存在给市场机制带来了严重的问题：

即使某种公用事业带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品，因为公用事业非排他性和非竞争性的特征，在公用事业消费中人们存在一种“搭便车”动机，每个人都想不付或少付成本享受公用事业。

这样只好政府出面担当此职能，但公用事业其价值如何确定？

边际效用价值论便赋予无形的公用事业以主观价值，从而使社会能采用统一的货币尺度去衡量对比公用事业的供应费用与运用效用之间的关系。

公用事业理论还提出，遵循效用——费用——税收的程式，税收成为公用事业的“税收服务费”，是人们享用公用事业和劳务相应付出的代价，从而将公用事业供应的成本和收费有机地连结起来。

依据市场经济和公用事业理论，政府不仅要为市场经济运行提供必要的外部条件，还要在市场经济中发挥矫正和调节作用。

政府成为公共经济活动的中心，为社会提供越来越多的公用事业和劳务。

但是公用产品或服务如何更好、更有效实现其价值是摆在政府决策部门面前的一个难题。

建设部2002年颁布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》决议，明确了公用事业特许经营权的获得、申请企业应具备的条件、特许经营合同的基本内容、特许经营权的变更与终止以及转变政府管理方式、推进市场化进程等。

这个文件的出台，是我国加入WTO后，政府部门公开宣告全面对外开放的又一个新领域，标志着城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益的事业，以打破垄断、开放市场、建立公平竞争机制及良好的市场秩序为目标，在实行特许经营条件下，允许国内外各种资本参与公用设施建设；允许各地企业可以跨地区、跨事业经营公用事业。

但是公用事业实行特许经营权后，如何科学地制定公用事业或服务的服务费，一直是世界各国政府在服务费管制实践中的难题。

在市场经济国家，公用事业或服务的服务费管制通常处于政府经济管制的核心。

目前我国政府在制定和调整公用事业或服务的服务费时往往缺乏客观的定价依据，表现出较大的主观性和随意性，加上对自然垄断事业没有建立有效的外部约束机制，使其服务费时常偏离市场经济原则，导致我国许多自然垄断经营产品服务费的持续上升，严重损害消费者利益。

因此，公用事业和服务定价机制的研究已经成为当前我国深化政府体制改革中亟待研究的重点课题。

本文正是在此背景下提出来的

1.2研究目的及研究意义

1.2.1研究目的

污水处理是一个很特殊的事业，其服务费高低直接影响到特许经营的好坏。

本研究的目的是以我国污水处理特许经营产品服务费为例，希望能为我国公用事业特许经营服务费谈判提供理论指导，并指导经营期的服务费调整。

目前我国还没有科学统一的理论指导污水处理特许定价，主要是靠政府和承办方通过谈判博弈来决定服务费收费。

博弈会受到参与各方谈判能力的影响，带有很强的主观性，通常决定的服务费会对在博弈过程中具有强势的一方有利。

如果政府建设污水处理厂的愿望很迫切，就会在博弈的过程中处于劣势，为了吸引市场化资本的进入而答应承办者提出的超出正常的收益率要求，从而在特许经营期内导致政府负担过重，甚至特许经营的失败。

若承办方之间为得到特许经营权的竞争很激烈，承办方在博弈的过程中就会处于劣势，由于不能科学地认识污水处理特许经营的定价规律，很可能自己就提出不可行的低价，导致特许经营在后期运行中失败。

另外，风险问题是污水处理特许经营面临的比较突出的问题。

特许服务费的确定中必须考虑风险问题，而博弈产生的服务费，较少考虑风险，致使当风险发生的时候，双方都手足无措，还要重新坐下来谈判，产生浪费，或发生的风险全部由一方不公平地承担。

1.2.2研究意义

我国的污水处理特许经营具有自己的特点。

特许经营是一种产业化、市场化的运作方式，但是，我国的污水处理产业并不是真正的产业化、市场化运作的。

特许经营的污水处理厂不面对排污者，而是直接面对地方政府，它提供污水处理服务，地方政府付污水处理费，而不是特许经营的污水处理厂直接向排污者收费。

可见我国实行污水处理特许经营，仅仅是将经营权中的污水处理厂内部的经营管理权交给了市场中的经营者，其产品或服务的购买者仍是唯一的政府，而不是市场。

也即是说，我国的污水处理特许经营是半市场化运作的，它提供服务，却不能向市场中的服务享受者收取费用，而是由政府买单。

所以说我国的污水处理产业不是完全真正产业化运作的，它没有直接面对市场。

从理论上说，它是供需双方都是处于垄断地位的双垄断市场，根据经济学原理，双垄断市场缺乏市场的服务费调整机制，从而导致垄断双方（政府和承办方）面临服务费刚性的问题。

本文希望从理论上建立一个科学、合理的，考虑了风险，并具有一定调整机制的特许服务费模型，弥补我国污水处理特许定价理论的不足，从而具有一定的理论意义。

在现实方面，我国还没有一个良好的污水处理定价历史作基础。

历史上的污水处理收费非常不规范，从最早的不收费阶段，到低标准收费阶段，再到成本水平收费阶段，最后到现在提出全面征收、逐步提高收费标准的阶段，仍没有一套完善的污水处理收费标准。

这致使我国的污水处理收费水平明显低于国外。

收费不合理严重阻碍了我国污水处理事业的发展，更没有给新兴污水处理特许定价提供一个可以参照的基础。

本研究希望能够在一定程度上指导政府和承办方制定出科学合理的特许服务费，从而能促进污水处理特许经营在我国的发展。

污水处理事业中大量地采取特许经营模式，可以大量地节省地方政府的财政预算，用社会资本来发展污水处理事业，那么，政府财政预算就可以更多地投入到教育、科技发展和其它的一些领域中，从而进一步促进社会经济的发展。

污水处理事业的发展可以改变我国污水处理率低下的尴尬局面，实现国家的污水处理率的规划目标，消除阻碍经济社会发展的瓶颈。

因此建立一个科学合理的污水处理特许定价模型有着十分显著的现实意义。

除污水处理事业外，还应该鼓励市场中的资金以特许经营的方式进入电力、交通、能源等领域的建设，本研究亦希望能为之提供有益的借鉴。

1.3研究方法

本文采用文献法、理论分析和实证分析相结合、对比研究法、定性分析和定量定量分析相结合等进行综合研究。

在研究前期采用文献研究方法，通过收集、查询和整理国内外文献资料，使相关理论与研究成果系统化。

在此基础上，理出思路，对给定的资料，尽可能的给予量化，最后对天津创业环保公司的污水处理服务费的定价问题进行探讨。

1.4创新点及难点

（1）研究领域的创新：

在国内理论界，研究特许经营模式下污水处理的论文及文献还很少，可以说本文在这方面具有很强的前瞻性。

同时对我国的其他公用事业也具有一定的借鉴意义。

（2）

第二章市场经济条件下的公用产品价格与市场失灵

2.1基本概念

2.1.1特许经营的概念

Concession模式最早源于法国，之后逐步发展到全球。

国内一般将Concession翻译为特许经营。

通常情况下，特许经营是指私营合作者参与项目部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险、共享项目收益。

根据项目的实际收益情况，政府部门可能会向特许经营的私营合作者收取一定的特许经营费或给予一定补偿。

世界银行关于Concession的定义是：

通过签订一系列，特许权经营模式使得私人投资者不仅参与到项目的建设和运营维护，而且进一步参与到投资过程中来。

资产的所有权仍归政府所有，但所有的使用权全部转移给私人投资方，那些由私人投资方投资建设的项目，在项目特许经营期结束的时候，也同样将被转移给政府。

关于Concession，欧盟委员会的定义是：

通过一系列授权和协议使得私人投资者在一定时期内对某些基础设施项目进行融资、建设、运营，并以此获得公共事业的收入。

特许权经营模式可以用在基础设施项目的新建、改建、扩建等项目中。

特许权经营一般持续25～30年甚至更长。

特许权经营模式下，无论是已建还是新建的项目资产，其所有权最终都属于公共部门，这些公共部门要负责监督保证这些资产被合理地使用，在特许权经营期间维护管理资产的运营，确保特许经营期结束后，这些资产仍保持在较好的状态下。

欧盟委员会的相关报告中，根据欧盟委员会的定义，如下方式也可以认为属于特许权经营模式：

租赁、租约（Affermage，法国普遍应用的一种租赁方式）、BOT、经营权剥离以及符合定义的其他模式。

同时，欧盟委员会进一步研究了项目投资、收费上的具体情况，提出了Concession的狭义定义。

狭义的特许经营翻译为特许权经营，也有学者称之为纯特许权（PureConcession）或严格特许权（Concessionstrictsense）。

本文用特许经营统一表达为Concession的广义定义，用特许权定义统一表达为Concession的狭义定义。

本文结合欧盟委员会的定义，将特许权经营模式定义为：

政府部门与私营合作者签订特许经营协议，私营合作者从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公用设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。

项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

特许权经营模式具有如下特点：

⏹通过签订一系列，运用私人资本，将项目的投资、设计、建造、运营等风险转移给私人投资者；

⏹私人投资者往往具有较雄厚的资本实习以及较强的项目运营能力；

⏹项目的所有权属于政府，私人投资者拥有使用权。

新建项目的所有权在特许经营期满后转让给政府；

⏹私人投资方从政府部门得到排他性的特许权；

⏹项目主要目的在于根据使用者付费原则，通过向使用者收费收回成本；

⏹能够得到来自政府及其他公共部门的财务支持；

⏹特许权经营模式通过一系列协议来确定项目运营目标、产品/服务的质量、资本运行机制、调整机制、仲裁原则。

根据对特许权经营定义和特点的分析可以看出，只有经营性或准经营性的公用设施项目，并可设计成私营部门直接向用户收费的项目才能采用该模式。

因此，在高速公路、污水、燃气等行业中特许权经营模式可以得到较多应用。

特许经营模式能够最大限度地利用私人资本，有利于项目的启动。

同时通过在原本某些市场机制较难发挥作用的领域引入竞争，发挥了竞争的作用，提高了效率，往往能够较大程度提高产品及服务的质量和水平。

在风险方面，由政府部分承担全部风险，转变为政府、私人投资方共同承担风险，因此需要政府部门协调好私营部门的利润和项目的公益性二者之间的平衡关系。

特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。

通过建立有效的监管机制，特许经营项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。

2.1.2公共产品、私人产品、准公共产品

现代公共经济学关于公共产品及其供给方式理论认为：

一切社会产出分为三类，即公共产品、私人产品、准公共产品。

纯粹的公共产品有两个特征，①消费的非竞争性。

纯公共产品具有的非竞争性是指一个人消费了一种产品不会减少其他人对这种产品的消费，或者说增加一个人消费该种产品的边际社会成本或机会成本几乎为零。

②消费的无排它性。

纯公共产品与服务一旦提供，可以同时供一个人以上共同消费，要排除他人消费几乎是不可能的或是要付出高昂的代价。

典型的公共产品是国防与外交，一般来说，公共产品只能由政府提供，并实行免费制度。

私人产品具有与公共产品相反的性质，一般认为有三个特征：

①消费的竞争性;②消费的排它性：

③消费的独立