公文写作(3)公文形成及行文规则.pptx

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公文写作（3）,第三讲：

公文形成行文规则,一、公文写作特点：

P1-3,1、写作的受命性2、写作目的专指性3、写作内容政治性4、写作的程式性,所以，写作公文需要掌握：

1、文字表达能力2、政策水平和理论素养3、熟悉行文程序4、弄清行文关系5、懂得行文规则,公文的形成,流程图（三大环节）：

交拟（有关领导）,起草（指定秘书）,修改定稿,撰稿,审核,核稿（办公室主任）,签发（主管领导）,编发文号,制发,打印,校对,用印,分发,审稿（秘书科长）,交办公室文书1、填发文纸稿2、套文件格式,三、修改填写发文纸稿（确定公文格式主要款项）1、文稿草定后，送审检之前交文印部门填写公文的登记表2、此表必用钢笔和签字笔填写，最后要签名。

3、此表与草拟稿纸一并送审，然后与定稿一并保留存档。

机关制发文登记表,

（1）拟制公文标题,公文标题（结构）分为完全式和不完全式。

完全式标题：

发文机关+关于“事由”+文种例：

国务院关于加强机构改革的决定例：

东莞理工学院关于印发学生进行职业技能培训的暂行规定的通知,注意：

公文标题中除法规、规章名称加书引号外，一般不用标点符号！

拟写公文标题要求：

1、标题结构正确，一般省略发文机关，用“关于+事由+文种”2、搞清行文关系，正确选用文种3、标题的事由的表达要求：

准确、鲜明、概括、简洁。

4、标题中除法规、规章名称加书引号外，一般不用标点符号,

（1）拟制公文标题,公文标题（结构）分为完全式和不完全式。

完全式标题：

发文机关+关于“事由”+文种例：

国务院关于加强机构改革的决定例：

东莞理工学院关于印发学生进行职业技能培训的暂行规定的通知,注意：

为了保持标题简炼和整洁大方，一般地尽量不用标点符号的尽可能的不用。

非用不可的有下面几种情况：

可用书名号。

主要用于法规、规章名称的公文标题等。

可用引号。

如：

中共中央关于坚持“少宣传个人”的几个问题的指示,不完全式标题的几种情况：

例：

关于印发东莞市围院式”住宅收费管理规定的通知例：

中华人民共和国主席令例：

通告例：

通知,省略发文机关名称往往已有“版头”的情况,省略事由，有强调发文机关作用,省略发文机关名称、事由为醒目或为简便只写文种名,拟写公文标题要求：

1、标题结构正确，一般省略发文机关，用“关于+事由+文种”2、搞清行文关系，正确选用文种3、标题的事由的表达要求：

准确、鲜明、概括、简洁。

4、标题中除法规、规章名称加书引号外，一般不用标点符号,五、怎样选用文种？

依据行文目的,依据行文关系,依据发文机关权限,依据国家的有关规定,标题常见的病例六方面：

一、要素不全例例：

某市公安局禁止车辆乱停乱放的通告二、乱用文种例：

某某大学关于扩大建校舍用地的请示三、提炼不精例：

关于对张三同学带女生留宿处分的决定四、题不达义例：

关于请求调整收费标准的函五、用词重叠例：

关于请求解决王建等三位教师家属户口问题的请示六、滥用符号例：

关于印发新校区搬迁方案的通知,关于,函,违纪,2001年某某,删去“请求,删去书名号,

（2）关于“主送”（俗称“抬头”）即被通知的单位，在正文首行，顶格写.1）“抬头“的方式特称式例：

宏伟数码机械有限公司：

例：

文学院：

通称递降式：

（对垂直下级,从高到低，用顿号隔开）例：

中国人民银行各分行、营业管理部、监管办、省会城市中心支行：

例：

学院各系、各学生班级：

通称并列式：

（上级对下级同类诸机关，各单位之间用顿号隔开）例：

东莞市、惠州市、珠海市经贸局：

例：

院内各单位：

通称泛称式：

（上级对下级各类诸机关，各类之间用逗号隔开）例：

各镇人民政府（区办事处）,市府直属有关单位：

例：

公司各部门，各分店：

2）无抬头（一般用于无确指对象，让人们周知的事）普发性公文通告、公告等命令（公布、行政）决定（大多数）通知（对象不确指的）,（3）标引“主题词”1、自然词与主题词自然词是人们在社会生活中运用的约定俗成的语言中常用的词语主题词规范词语，它是计算机能识别的一种检索语言2、为什么要标引主题词？

答：

在自然语言中经常用许多不同的词来指同一事物。

如：

同指自行车，有人称为单车或脚踏车或线车等。

人们为了实现与“机”对话，就设法选择一个最通用、最科学的词来作标引的词，将不同的说法归为一种，并把这种人为的语言叫主题词。

通过这样就将自然词转化为规范的主题字段，这样就与计算机内存有的主题词库相对应，计算机就能识读，则可按人所标引的主题词找出所需文件。

什么叫主题词？

主题词是确切表达公文主题的规范性名词或名词性词组，主要用于计算机检索。

主题词标引方法：

P186国务院公文主题词表以公文标题为主要对象，对照公文主题词表，按规则标引3-5个词，以揭示文件的中心主题（内容）。

文件为单主题的标引：

第1步标类别词2步标内容类属词3步标形式类属词例关于东莞理工学院升格为本科院校的请示主题词：

教育学校升本请示主题类别词类属词（内容）类属词（形式）,文件为两个以上主题内容标注方法：

先集中对一个主题内容标引，再对二个主题内容进行标引。

听取全国财政工作会议情况和全国打击走私工作会议准备情况的汇报财政税务外贸缉私汇报类别词类属词类别词类属词类属词第主题第主题公文文种,可以根据需要，将不同类的主题词进行组配标引。

例：

国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定主题词：

科技体制改革决定10A09B01B12A当主题词表中找不出准确反映文件主题的类属词时，可只在类别词中选择适当的词或自选词标引。

并在该词的后面加上“”区别例：

关于表彰2001年科技文化艺术节优秀教师和学生积极分子的决定主题词：

文化艺术节表彰决定10C09C12A,

（1）行文关系行文工作中发文单位与受文单位之间的关系。

公文写作是定向表述，除公告、通告以及法规性文件等少数文种外，一般都有特定的受文对象，受文对象不同，行文关系就不同，而行文关系不同，使用文种、表述语气等就不同，所分清行文关系是行文的前提。

行文关系=隶属关系+非隶属关系隶属关系：

指同一垂直组织系统中的上下级直接关系包括：

1、块块关系即领导与被领导关系（注：

一个政府所管辖的范围称为“块”）2、条条关系即业务指导关系（注：

从中央到地方县一级，各级政府设立的业务主管部门，由上至下形成了一条垂直的线，这条线称之为“条条”）非隶属关系：

指非同一垂直组织系统中不相属单位之间的关系，包括不相属平级和不相属不同级的单位。

我国各机关之间的行文关系主要有四种：

1、领导与被领导关系同一垂直系统的上下级机关之间2、业务指导关系上级主管业务部门与下级业务主管部门之间3、平行关系同一系统的同级机关之间4不相隶属关系非同一系统单位之间，既无领导与被领导关系，又无上下级业务部门的指导关系的。

二、行文关系与行文方式,国家机关块块条条关系示意图：

全国人大（国家最高立法机关）国务院（国家最高行政机关）各省人大各省、市、取人民政府中央直属各部、委、办地市人大各地市人民政府省直各厅、局部属司、局县市人大各县市人民政府地市直属各处局厅属处室处、室乡镇人大各乡镇人民政府县市直属各科局科室科村民大会村委会居委会股室,所谓“块块”是指一个政府机关所管辖的范围，最大一块是国务院，统管全国，其关系是领导与被领导关系。

所谓“条条”是指从中央到地方县一级，各级政府设立主管业务工作部门，由上而至下形成一条垂直线二、行文关系连线，如国家教育部-省教育局-市教育局、县教育局等，它们之间关系是工作上的业务指导关系,隶属关系是指本级机关在其组织系统中所处的位置及其与上下机关之间的关系。

上级领导机关与下被领导机关之间块块关系上级业务部门与下级业务部门之间条条关系,

（2）行文方式：

从确定收文机关或行文对象的范围分：

1、逐级行文直接向下或向上2、越级行文越过直接下级或上级3、多级行文又称呈、转一次性行文普发行文直达基层组织和群众的行文通行行文向隶属和非隶属机关以及社会群众一次性行文（媒体）按照公文传递途径不同分1、直接行文没有隶属关系机关之间横向用平行文直接行文2、间接行文通过其他机关批转或转发行文3、授权行文通过委托授权，由其他机关或个人代表本纪观、本部门对外行文（新闻机构、律师、办公室）根据发文机关的数量划分：

1、单独行文：

一个机关署名制发文件2、联合行文：

两个或两个以上机关联合制发文件,三、行文规则,一、什么是行文规则？

行文规则是行文中应遵循的规矩、要求和原则。

它实际上是机关单位的组织关系原则在公文运行过程中的体现。

二、为什么要制定行文规则？

a、为了保证公文能迅速有效地进入生效过程；b、避免或减少公文旅行；c、维护机关的工作秩序和整个组织系统的管理效能。

所以党和国家都有行文的规则。

如果违背规则则会不管公文写得如何好，一旦它是存在违背了行文规则的话，那么它就不能进入有效的传递过程，公文也就失去了存在的价值。

堂上实训

（一）自学教材P181办法第四章填空答案

（1）行文确有必要的原则第条

（2）行文根据原则第条（3）逐级行文原则第条（4）正确使用“请示”原则：

3条（5）行文主、抄送原则3条（6）有效联合行文的原则2条（7）部门行文的原则4条,14,13,14,第16条、第17条,第20条、第21条第23条,第15条、第17条、第18条第19条,第14条、第21条、第22条,一、确有必要原则行文应当确有必要，注重效用机关行文必须本着“少而精”的原则，从实际需要出发，严格控制发文数量和发文范围，行文应当确有必要。

注意三点：

1、把握行文主体，行文主体必具有行文资格行政公文（写作）的主体行政机关即法定作者。

那么，所谓“法定作者”就是指依法成立或经法定程序批准建立的组织。

包括：

1）党政机关2）人民团体3）具有行政职能的事业单位4）机关下属内设业务主管部门,为什么机关下属内设业务主管部门有行文资格？

因为这些业务主管部门不仅隶属明确，而且具有一定职权范围，即在人事管理、安排和设备物资购置等具体业务方面都具有一定独立处置能力和活动能力，所以，理所当然具有行文资格。

这也是为减少机关名义行文，由上级授权行文的做法之一。

2、把握准行文的客体，把握行文的必要性,行文客体指公文内容所指向的有关公务活动。

行文有必要就是要控制发文总量，可发可不发的不发。

可长可短的要短关于“十不发”1、可发可不发的，不发2、与上级方针、政策、法律、法规相冲突的，不发3、上级已明文规定，本机关只需照抄照转的，不发4、凡属职能部门权限内的，领导机关，不发5、凡应联合行文的，不单独发6、部门之间意见分歧，未协商一致的，不发7、内容空洞，套话多，无具体措施，不解决问题的，不发8、可口头请示、汇报、协商或用开会等形式解决问题的，不发9、在报上公布或开会布置过的，不发10、时效已过或内容重复的，不发,3、行文要注重效用所谓注重效用是指行文不仅要把握行文主体、客体、强调精简，还要讲求效用，即及时、准确、安全地制发、运行，最大限度地对有关公务活动起到实质性推动作用。

做到三点：

（1）机关行文一般采取行文分道为了确保组织系统中领导机关与所属部门各司其职、责权相符，在行文时明确权限，故分道行文。

具体做法是：

1）属于全局性、方针政策性的问题，以机关的名义发文2）属于有明确规定的业务问题，以机关业务主管部门的名义行文3）属于具体行政事务的问题，以办公室（厅）名义行文4）行文中党政分开（为什么？

）

（2）简化行文手续的方法：

1、公开发布公文（缩短传递时间，增加透明度）2、印发机关公报（较大机关采取将普遍性而又不涉密的公文，定期汇集以公报形式下发，如东莞市人民政府公报3、经批准，可翻印上级机关的公文（3）注意协商一致与保守秘密（关系到行文质量）,为什么要党政分开行文？

答：

为了充分发挥党委领导的核心作用和行政领导的中心作用，实行党不干政，党政分开行文。

党委机关与行政机关严格根据各自隶属关系和职权范围行文。

属于政治思想工作、党的建设等党务工作，以党委机关名义行文，属于行政业务工作，以行政机关名义行文，互相不发领导性、指挥性公文，也不发呈请性公文。

为了加强领导，协同指挥，凡属于事关方针、政策而又处于特殊情况的公务活动，党政机关可以联合行文。

为了沟通信息、紧密配合，党政机关之间也可以采取抄送的形式是对方了解有关情况。

二、行文根据原则：

“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，,行文的前提隶属关系所谓隶属关系是指本级机关在其组织系统中所处的位置及其与上下机关之间的关系。

即通常所指的：

上级领导机关与下被领导机关之间块块关系上级业务部门与下级业务部门之间条条关系这种隶属关系在行文工作中决定着行文关系和行文方向，所以它是行文的前提。

试想没搞清行文关系行文，势必出现无的放矢，漫无边际等不规范现象。

注意：

隶属关系体现在行文中为行文关系，隶属关系决定行文关系，但行文关系比隶属关系复杂，行文关系=隶属关系+非隶属关系（主要有领导、业务、平行、不相属四种）职权范围行文的基础职权是指本机关在组织系统中所负有的职能和所具有的权力。

1、本机关职权（经常性职权，按照法律规定和依照法律程序确定而负有的职责和权力。

）2、上级机关授权（临时性职权。

作为下级因事临时代行某种职权）A、授权办公室向本机关各部门或下级机关行文（行文分道）B、授权本机关业务主管部门就重要业务问题向下级机关行文，多为答复下级机关的请示。

（行文分道）错误1：

在机关职权范围内应当行文不予行文是失职错误2：

不在本机关职权范围内而行文的是越权,职权是各机关处理本机关管理范围公务的必要条件，又是处理与有关公务相关公文的根据。

如，宪法第107条规定县级以上地方各级人民政府行使的职权是：

“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。

行政工作的依据是宪法和法律，公文运行当然更要照此办理。

提问：

某市要召开全市成人教育工作会议，应该由哪个发文机关向哪个上级机关请示？

为什么？

答：

由于市教育局是主管全市教育的职能部门，所以发文机关应该是市教育局。

以市政府为主送机关，即由市教育局向市政府请示，因为依据宪法的规定，市政府有管理本市行政区域内教育的职权。

三、逐级行文原则：

“一般不得越级请示和报告。

”,逐级行文：

一般情况应逐级行文越级行文：

办法规定“一般不得越级请示和报告”，表明有些情况是可以越级向上行文的。

如以下6种情况可以越级向上行文：

1.因情况紧急，若逐级行文将误失时效的事项，如发生严重的突发性自然灾害等等。

2.下级机关对于直接上级长期搁置而又急需解决的问题。

3.与直接上级有争议一时难以解决而又急需解决的事项。

4.回复非直接上级径直询问或交办的事情。

5.揭发直接上级的问题、错误等。

6.不需要经过直接上级的一般公务联系。

注意：

越级向上行文，除检举揭发外，应抄送其直接上级机关。

为什么要逐级行文而不能越级？

为什么要逐级行文不能越级？

答：

因为，行文关系中主要有隶属关系，而这种关系上下级之间，上级必须直接掌握下级情况，实行领导；下级必须直接请示、报告，接受领导。

而越级行文，就会打乱机关正常工作秩序，会造成组织系统的链条脱节，从而导致工作的被动、耽搁甚至混乱。

办法规定“一般不得越级请示和报告”，表明有些情况是可以越级向上行文的。

四、正确使用“请示”原则第14条、第21条、第22条,上行文规则包括以下6点：

1、不越级请示2、“请示”一文一事3、“请示”只写一个主送机关4、“请示”不得抄送其他机关5、不直接送领导者个人6、报告中不得夹带请示事项,2.为什么“请示”要一文一事？

一份请示写一件事，内容简单，便于上级批复。

如果一文多事，就会出现可批可不批、全部批和部分批、快批和缓批的复杂情况。

这就造成了批复的困难，甚至导致无法批复。

总之为了方便行文方便办文方便存档“请示”要一文一事！

3.“请示”只写一个主送机关一份请示写一个主送机关，可以得到及时有效的批复。

如果写几个，很可能出现没有一个主送机关批复的情况，这是请示的失败；也可能有两个或两个以上的主送机关都批复而意见不一致甚至矛盾的情况。

因此，请示只能写一个主送机关。

需要同时送其他机关的，应当用抄送形式。

例如：

有个单位关于解决职工住房困难问题的请示，主送给人大常委会和人民政府，人大常委会认为这是人民政府管的事，且人民政府也已收文，自己就不办也不转；人民政府认为人大常委会放在前，自己不便办理。

结果两个机关都没办复。

后来那个单位只好再写一份请示，只向人民政府行文，问题才得到解决。

4.“请示”不得抄送下级机关：

请示事项都是发文机关无权或无力解决的问题，请示的内容只是意向，不具备行政约束力，上级在批复中可以批准也可以不批准。

如果将请示抄送下级，容易给工作造成被动和混乱。

5、为何不能直接送领导者个人？

如果是领导个人直接交办的事项，在办理过程中可以向领导个人请示或报告。

除此之外，请示不能直接送领导人。

这是因为，我国各级机关单位和人民团体，都是实行集体领导负责制，向个人行文，就背离了这个制度；再者，如果收文的领导人正好有事外出，还会延误对所请示或报告的事项的处理，从而影响工作的正常进行。

6.报告中不得夹带请示事项按照办法规定，上级对下级的报告不作批复。

夹带请示事项，只会造成公文处理的混乱。

五、主、抄送原则：

（针对公文运转，要求按正常程序报送公文）,关于“主送”一般根据公文的内容及发文、收文机关的隶属关系及职权范围确定主送机关。

做到以下规范：

1）上行文坚持一个主送机关，需要同时送其他机关时采用抄送。

2）受双层领导的机关向上级机关行文，应针对具体公务活动的职权归属写明一个主送，另一个作抄送3）除上级机关负责人交代外，不得主送领导个人关于“抄送”指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关。

应抄送的情况有：

1）除主送机关外，需要执行知晓公文的其他机关。

2）下级或本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关3）上级机关向双层领导的下级机关行文时，应同时抄送另一上级机关4）下级机关因特殊情况越级行文，应抄送越过的上级机关5）上级机关越级向下集机关行文时，可以抄送受文机关的直接上级机关不应抄送的情况：

1）请示不得少送下级2）接受抄送公文的机关不必再向其他机关转抄、转送3）凡与公文办理无关的单位的一律不予抄送,为什么？

因为领导人个人行止不定，有可能延误处理时机，而且领导个人作了批示，也不能作为处理重大问题的依据。

不合集体领导的原则,六、关于“联合行文”：

联合行文的形式：

1）同级机关可以联合行文2）同级机关各部门可以联合行文3）上级机关的部门与下一级政府可以联合行文4）政府与同级党委和军队机关可以联合行文5）政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文6）政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可联合行文,联合行文注意事项：

（1）确有必要才能联合行文

（2）各机关各部门必须是同级机关或部门才能联合行文（3）联合行文单位不能过多，应当明确主办机关（4）机关名称排列，主办单位在前，按党、政、军、群的顺序排列（5）联合行文发文字号只标注一个，即标注主办机关的发文字号（6）会签先由主办单位签署意见，协办单位依次会签（7）联合行文用印，上行文由主办单位盖印则可，下行文全要盖印,七、部门行文原则：

第15条、第17条第18条、第19条

（1）属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。

（2）上级机关有关业务主管部门可向下级机关相关业务部门行下行文。

（业务指导）（3）属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。

（业务指导）（4）政府各部门一般不得向下一级政府正式行文（除以函的形式），但可以根据本级政府授权对下一级人民政府行文。

（平行关系）（5）部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

为什么办公厅（室）可以正式行文？

（6）部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。

为什么上级机关有关业务主管部门可向下级机关相关业务部门行下行文？

答：

这样做是为了尽量减少以机关名义行文，确保组织系统中领导机关与所属部门各司其职、责权相符，在行文时明确各自发文权限，实行分道行文的措施之一。

其好处是：

即可调动部门的积极性，主动性，有利于权利下放的体制形成，又便于具体业务问题及时解决。

为什么部门内设机构不得向外行文？

答：

因为部门内设机构因其职权范围所限，难以独立承担义务和责任，所以行文并无权威，即使行文也往往一纸空文，于事无补。

所以办法第15条第2款明文规定：

部门内设机构除办公厅（室）外不得对外发文。

为什么办公厅（室）可以正式行文？

。

答：

为了确保组织系统中领导机关与所属部门各司其职、责权相符，在行文时明确权限，施行了分道行文。

办公室是各机关、各部门的综合办事机构，行文分道具体做法之一就是属于具体行政事务的问题，以办公室（厅）名义行文，故可以以办公室名义正式行文。

一般有两种情况：

A、在自己职权范围内制发管理事务方面的公文如：

国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知B、根据其所属的机关或部门领导授权转发各职能部门的公文，并在文中注明经XX机关或部门同意或批准。

如：

国务院办公厅转发科技部等部门2004-2010年国家科技基础条件平台建设纲要的通知,

（二）部门和内设机构行文问题,政府各部门（包括议事协调机构），除以函的形式商洽工作、答复询问外，一般不得向下级政府正式行文，如确需行文，有两种处理方式：

（1）是经县委、政府领导同意，由“两办”发文（如印发实施方案）

（2）是部门自行行文，可以用通知等文种，但必须在正文前冠上“经县政府同意”这句话（3）是有关议事工作机构（各种领导组、工作委员会）要向乡镇或部门行文，一般不能以办公室名义印发，如：

要印发食品安全方面的文件，应以食安委的文头印发；要印发灾区卫生防疫方面的文件，应以爱国卫生运动委员会的文头印发，不要以爱卫办的文头印发（4）是部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关行文，要与相应部门商洽工作，必须以函的形式，要安排内设某机构的专项工作，须以主管部门文件行文。