小金库治理讲稿.docx

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小金库治理讲稿

“小金库”专项治理培训材料

深入开展“小金库”专项治理工作是党中央、国务院作出的一项重要决策，是建设“服务政府、责任政府、法治政府”的具体体现，是从源头上惩治和预防腐败的必然要求，是深化公共财政体制改革等各项改革的重要举措。

为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将“小金库”问题处理处罚和责任追究工作落到实处，确保中央政策的严肃性和治理工作的有效性，根据现行法律法规和有关文件精神，我们汇集了有关政策供各单位在“小金库”专项治理工作中掌握运用。

一、“小金库”的概念

“小金库”是民间俗语。

反映国家政治经济生活的一种现象，上世纪七十年代末财政部组织清理时使用“小钱柜”一词，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。

虽然在我国现行的法律和法规当中，没有正式地使用过“小金库”这一术语，但由于约定俗成，在开展专项治理工作时，仍沿用了“小金库”这个称谓。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）；中纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）；中纪委、监察部、民政部、财政部、审计署关于印发<社会团体“小金库”专项治理实施办法>的通知》（中纪发[2010]28号）；中纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委《关于印发<国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法>的通知》（中纪发[2010]29号）规定，本次治理工作“小金库”的定义是：

违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

在行政执法过程中，“小金库”问题定性主要依据以下法律法规：

《会计法》第九条：

“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。

任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。

”

《会计法》第十六条：

“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。

”

《财政违法行为处罚处分条例》第十七条：

“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。

对单位处3000元以上50000元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上20000元以下的罚款。

属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分”。

《公司法》第一百七十二条：

“公司除法定的会计账簿外，不得另立会计账簿。

对公司资产，不得以任何个人名义开立账户存储”

《会计基础工作规范》第四十二条：

“会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料的内容和要求必须符合国家统一会计制度的规定，不得伪造、变造会计凭证和会计账簿，不得设置账外账，不得报送虚假会计报表”。

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。

与以往“小金库”概念相比，这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点：

一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。

从现实情况看，许多财政违法行为，如在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游，请客、送礼等，其性质等同于“小金库”，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚，而非“小金库”。

二、“单位账簿”的概念以及法律规定

《会计法》第三条、第十五条、第十六条等规定：

各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。

会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。

《会计法》还对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：

第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。

国家统一会计制度，是指由财政部制定、或者财政部与国务院有关部门联合制定、或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、制度、办法等规范性文件。

第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。

第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。

第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。

会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。

会计账簿应当按照连续编号的页码顺序登记。

会计账簿记录发生错误或者隔页、缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机构负责人（会计主管人员）在更正处盖章，各会计核算单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。

实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

三、“小金库”专项治理工作“责任人”

三个《实施办法》中要求建立责任追究制度，单位主要负责人是“小金库”自查自纠的第一责任人，对自查自纠情况负完全责任。

各单位在填报的《单位“小金库”全面复查报告表》除了加盖公章外，单位负责人和财务负责人均要签字确认，要对报告表的真实性和完整性负责。

《会计法》第四条：

单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。

四、“小金库”的资金来源及主要表现形式

“小金库”资金（资产）来源众多。

党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括：

一是财政拨款；二是政府性基金收入；三是专项收入；四是行政事业性收费收入；五是罚没收入；六是国有资本经营收入；七是国有资源（资产）有偿使用收入；八是资产处置收入；九是资产出租收入；十是经营收入；十一是利息收入；十二是捐赠收入；十三是附属单位上缴收入等。

“小金库”的资金主要表现形式：

一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；二是用资产处置、出租收入设立“小金库”；三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；四是经营收入未纳入规定核算设立“小金库”；五是虚列支出转出资金设立“小金库”；六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

从实际情况来看，“小金库”表现形式十分繁杂，具体来说：

（一）现金形式。

现金形式存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。

基本特点：

金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益集团手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。

使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。

表现为：

一是收入不入账，保险柜直接存放现金。

通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人缴款后索取发票意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”资金。

二是采用虚列支出的方法套取现金。

如以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。

三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放形成小金库。

四是商业行为的各种回扣等。

（二）银行存款形式。

银行存款形式的“小金库”是当前小金库的主要形式，金额往往较大，支配权相对现金形式要高，主要由单位或部门支配，一般挂靠在二级单位或关联单位，部分资金甚至以个人存款形式存在。

如将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，使其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。

（三）有价证券形式。

有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。

此形式的“小金库”是在当前金融债券市场异常活跃的情况下产生的一种新形式的“小金库”。

一般来源于公用闲置资金或其他“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。

（四）固定资产形式。

固定资产形式的“小金库”为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关，一般表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映。

其一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分是用资金购买形成。

固定资产来源途径大致有两大类：

一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，并挂靠在外单位，不在本单位入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。

例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租收取租金收入；有的单位仅将部分收入纳入账内，搞“阴阳合同”；有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。

（五）股权和债权形式。

这里的股权和债权主要是指单位或部门与关联单位之间存在股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。

这种股权、债权往往是以契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。

其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，却没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。

这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道，有的单位仅有一人知道。

五、小金库问题的责任追究

（一）“小金库”违法行为责任追究的概念和类型

“小金库”违法行为责任追究可定义为：

国家授权机关（包括党的机关）依法对设立和使用“小金库”有责主体（单位或个人）强制实施并给其带来不利后果的行为。

根据我国现行的法律、法规，目前针对“小金库”违法行为责任追究的类型主要有行政处理、行政处罚、党纪处分、政纪处分、组织处理、刑事处罚。

行政处理是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。

对于财政违法行为，无论是否给予行政处罚、行政处分，都应区别情况采取及时有效的处理措施，这样才能避免造成更大的损失。

《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为：

责令改正、调整有关会计账目、收缴应当上缴的财政收入、限期退还违法所得、追回有关财政资金、暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项、销毁非法票据或撤销非法账户。

行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。

根据《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》中，涉及“小金库”行政处罚种类主要包括：

警告、通报批评、罚款、没收违法所得、吊销会计从业资格证书。

党纪处分是指党的机关依法对违反党的纪律的中共党员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。

《中国共产党纪律处分条例》对党员的纪律处分划分为：

警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。

政纪处分是指国家机关、企事业单位对所属的国家工作人员违法失职行为尚不构成犯罪，依据法律、法规所规定的权限而给予的一种惩戒。

《行政监察法》和《公务员法》规定行政处分种类有：

警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。

组织处理方式有三种：

停职、调整、免职。

刑事处罚是依据国家刑事法律规定，对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。

依照《刑法》的规定，刑罚包括主刑和附加刑两种。

主刑包括：

管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑包括：

罚金、剥夺政治权利和没收财产。

（二）“小金库”违法行为责任追究的法律依据

1.“小金库”违法行为处理处罚法律依据

《会计法》第四十二条规定：

不依法设置会计账簿、私设会计账簿的，由县级以上人民政府财政部门责令改正，可以对单位并处3000元以上50000元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2000元以上20000元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位给予行政处分。

《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定：

单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。

对单位处3000元以上50000元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上20000元以下的罚款。

属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

对设立“小金库”违法行为进行处理、处罚、党纪政纪处分或组织处理，还涉及众多法律、法规或规定，如《行政处罚法》、《公务员法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）、财政部、审计署、监察部、最高人民检察院《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）、中共中央纪委、监察部关于印发《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》的通知（中纪发[2001]6号），以及已颁布的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》等。

2.“小金库”违法行为案件移送法律依据

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）已经对此作出了明确的规定，而《财政监督检查案件移送办法》（财政部令53号）、审计署、公安部《关于建立案件移送制度和加强工作协作配合的通知》（审法发[2000]42号）以及财政部、监察部《关于财政部门和监察机关在查处财政违法违纪案件中加强协作配合的通知》（财监[2006]3号）又对此进行了进一步的细化和具体。

涉及党纪、政纪处分案件的移送。

涉及党纪处分的移送按照《中国共产党党章》及其他有关规定执行。

涉及政纪（行政）处分案件的移送部门或单位是任免机关或监察机关。

需要特别说明的是按照《行政监察法》的规定，监察机关可以给予有违法违纪行为的监察对象行政处分，其中包括不是由监察机关任命的国家公务员的行政处分。

涉及刑事责任案件的移送。

相关法律、法规规定对违法行为构成犯罪的必须移送司法机关（包括公安机关和人民检察院）。

其中，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十八条明确规定：

行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的，应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。

此外，在《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》第五条规定，行政执法机关在工作中发现行政执法人员贪污贿赂、徇私枉法、玩忽职守以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪线索，应依法及时向人民检察院移送。

也就是说，涉嫌职务犯罪的案件向检察院移送外，其他涉嫌违法的案件应当向公安机关移送。

职务犯罪的行为主要包括：

挪用公款，私分各种回扣、手续费，私分国有资产，玩忽职守导致国家财产损失，少征、不征税款致使国家损失，低价出让国有资产、使国有资产造成损失的等。

不移送的法律责任。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十六条规定，行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对本条第一款、第二款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别比照前两款的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3、“小金库”处理处罚从轻从宽和从重从严的有关规定

根据中央治理“小金库”工作领导小组《关于印发<全国性社会团体“小金库”问题处理处罚指导意见>的通知》（中治金[2011]3号）以及《关于印发<国有及国有控股中央企业和金融企业“小金库”问题处理处罚指导意见>的通知》（中治金[2011]4号）文件精神，“小金库”处理处罚从轻从宽和从重从严的相关规定如下：

（1）从轻从宽处理处罚的相关规定。

单位自查认真，按时上报，并及时纠正的，对有关资金资产的处理，原则上按照财务处理的相关条款限期执行，对责任单位可从轻、减轻或免于行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免于处分。

各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。

（2）从重从严处理处罚的相关规定。

对设立“小金库”直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发[2009]20号），以及《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为政纪处分暂行规定》，严肃追究责任。

对被查发现的“小金库”问题，要严格依法依规进行财务、税务等相关处理处罚，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。

全面复查和督导抽查中发现的问题，单位会计应在规定的日期按照要求进行整改，未进行整改的，将按照《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，财政部门应当依法从重给予行政处罚:

1、无故未能按期改正违法会计行为的;

2、屡查屡犯的;

3、抗拒、阻挠依法实施的监督，不如实提供有关会计资料和情况的;

4、胁迫他人实施违法会计行为的;

5、违法会计行为对单位的财务状况和经营成果产生重大影响的;

6、以虚假的经济业务事项或者资料为依据进行会计核算，造成会计信息严重失实的;

7、随意改变会计要素、确认标准、计量方法，造成会计信息严重失实的;

8、违法会计行为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财政资金为目的的;

9、违法会计行为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。

《中国共产党纪律处分条例》第二十四条规定，有下列情形之一的，可以依照规定从重或者加重处分：

1、强迫、唆使他人违纪违法的；

2、串供或者伪造、销毁、隐匿证据的；

3、阻止他人揭发检举、提供证据材料的；

4、包庇同案人员或者打击报复批评人、检举人、控告人、证人及其他人员的；

5、有其他干扰、妨碍组织审查行为的；

6、本条例分则中另有规定的。

 对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。

涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

六、整改落实和机制建设

“小金库”最基本的是违反国家财经纪律，我们国家在财务会计方面已经有了各项法律法规，关键是未能得到很好的执行，因此，在这次“小金库”专项治理过程中，各单位应找出财务会计管理上的漏洞，健全单位内部财务管理各项制度。