生态绿线文本080918.docx

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生态绿线文本080918

项目名称：

东莞市生态控制线规划

委托方（甲方）：

东莞市城建规划局

承担方（乙方）：

东莞市城建规划设计院

国家事业法人代码：

45723600－5

城市规划编制资质证书等级：

甲级

城市规划编制资质证书编号：

[建]成规编第（021076）

院长：

孙稳石

项目顾问：

何林林

院规划设计成果专用章：

规划编制人员：

项目总负责：

吴敬军注册规划师

项目负责：

莫碧文城市规划师

项目组成员：

李香城市规划师

朱永盛注册规划师

邓玉昆城市规划师

谢晓东城市规划师

冯俏冰城市规划师

石建业助理规划师

黄胜明高级工程师

王永峰注册设备师

李惠锋助理工程师

曹国平助理工程师

黄凤麟助理规划师

王巍助理规划师

吕彦升实习生

涂志强实习生

东莞市生态控制线文本

目录

前言1

第一章总则4

第1条规划目的4

第2条项目界定4

第3条规划范围4

第4条规划期限4

第5条规划层次4

第6条指导思想4

第7条规划依据5

第8条规划原则6

第二章生态容量与结构6

第9条生态容量确定6

第10条生态结构6

第三章生态控制线划定与构成7

第11条空间划定依据7

第12条生态控制线划定内容7

第13条兼容性要求7

第四章咨询过程与修订8

第14条咨询过程8

第15条修订过程10

第五章生态线控制与实施战略11

第16条国家行业型法律护航——刚性约束与公共政策的引导11

第17条地方政府型政策规定保障——关注转型期制度环境的建立12

第18条转变观念，建立促进实施的创新机制13

第19条妥善解决历史遗留的已批用地问题14

第20条公众参与型政策制度监督——公众参与机制的贯彻与社会生态文明的提升15

第六章附则16

第21条成果构成16

第22条组织实施16

第23条解释权16

前言

一、工作背景

2006年，国家“十一五”规划提出了以科学发展观统领全局，建设资源节约型、环境友好型社会等理念，强调和谐社会的建立；2007年胡锦涛总书记在十七大报告中，首次把“生态文明”的理念写进了党的行动纲领。

生态文明与科学发展观在本质上是一致的，以尊重和维护生态环境为出发点，强调人与自然、人与人以及经济与社会的协调发展，这种新的发展观念要求我们以新的角度来思考当今城市的发展。

东莞市是珠三角地区最具发展活力、最具发展潜质的地区之一，改革开放30年，东莞取得了辉煌的发展成就，但城市跨越式发展所带来的生态资源环境和社会问题也日益凸显：

城市建设用地持续快速扩张，自然生态空间总量逐年减少，生态资源面临巨大的压力。

相关资料显示，在设市之初，建设用地121平方公里；2000年增加到的631平方公里；2000年以来是东莞市城市建设大发展时期，2006年底建设用地增加到1059平方公里，占东莞市面积的43％。

以此速度蔓延，东莞将在不远的将来无地可用。

因此，如何引导城市用地与空间资源的合理配置，构建合理、稳定的自然生态体系，走出一条经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善、生态良性循环的发展道路，成为现在与未来东莞城市发展面临的重要任务之一。

《东莞市生态控制线规划》正是在此情况下提出的，划定生态控制线是防止城市建设无序蔓延的重大举措，通过生态控制线的划定，可以对有限土地进行强制性保护，接受全社会的监督，这对东莞未来的可持续发展意义深远。

2006年，东莞市委市政府适时提出生态控制线的规划编制工作，规划编制工作随之正式展开。

二、项目组织

为保证城市规划编制的质量，规划编制工作采用“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的方式。

◆由东莞市城建规划局负责总的组织与协调，东莞市城建规划设计院负责编制，在工作中体现自上而下的工作方式，体现整体利益高于局部利益的关系；

◆鉴于项目的复杂性与协调的难度，项目组邀请中科院遥感所、中规院等专家顾问、相关项目技术支持单位为本规划提出宝贵意见，并在总体层面上进行把关；

◆注重公众参与，加强与各政府相关职能部门进行技术协调，注重与吸收各相关部门以及各镇区的意见，同时加强与国家相关发展政策、十一五规划以及国土土地利用总体规划的衔接与协调。

三、主要工作阶段

◆调研阶段

2006年7月到10月，项目组走访规划、国土、林业、水利、农业、海洋与渔业等相关职能部门，统筹各种规划资料与相关法规控制要求；在全市域范围内进行现状调研，对现状建设情况进行摸底，为提高数据的准确性与科学性，采用GIS遥感技术对市域范围土地利用情况进行遥感分析。

◆初步方案阶段

2006年10月至12月，通过对现状资源的分析、生态足迹分析、生态环境评价等确定生态控制线划定的目标、原则与控制土地类型，形成初步方案。

◆方案咨询阶段

咨询阶段从2006年11月底开始，贯穿于后续整个工作过程中。

2006年11月底及12月初向市政府和各镇区进行统一汇报，进行第一次意见征询。

2007年3月至6月进行第二次意见征询，对问题进行认真汇总和分析，制定采纳原则，形成统一处理意见与建议。

2007年7月至12月，进行第三次意见征询，确定最终方案。

◆修订阶段

2007年6月，市政府联席会议根据项目编制组提出的高标准方案和低标准方案，原则同意高标准方案，即生态控制线范围为1129平方公里。

2007年7月至2008年4月，按照东府办（2007）460号文狠抓规划落实的精神，进行高标准方案的深度征询工作，形成本轮生态控制线方案，确定生态控制线控制范围为1103平方公里。

◆公示与上报审批阶段

包括组织公示、根据公示意见汇总、整理与分析，完善方案，加强规划实施与管理。

四、工作任务和目标

◆通过对东莞市现状资源的调研，对当前东莞市生态环境做出判断；

◆通过对东莞市生态容量分析，确定东莞市最低生态安全底线；

◆构建东莞市区域景观生态格局，为生态控制线范围划定提供依据；

◆指出生态控制线划定依据与控制范围用地类型；

◆强调规划的协调与沟通，正确处理“刚性与弹性”、“自上而下与自下而上”的关系；

◆既注重长远目标的战略性，更强调工作的现实性和可操作性，力求通过政策指引、空间管制等多种策略来推动规划顺利实施。

五、主要工作成果

◆现状成果：

《部门规划解读报告》、《现状遥感分析报告》；

◆规划成果：

《规划总报告》、《报告简本》、《相关分析图纸》；

◆协调成果：

《实施难度分析报告》；

◆管理成果：

《文本》、《管理规定》。

本次规划编制工作，得到了市委、市政府、规划局、国土局、林业局、水利局、农业局、海洋与渔业局等部门领导的亲切关怀与指导，得到了相关规划专家与绿化专家的指导，特别是得到了各镇区领导及社会各界的大力支持与配合，在此一并表示感谢！

东莞市城建规划设计院《东莞市生态控制线规划》编制小组

2008年10月

第一章总则

第1条规划目的

为加强东莞市生态保护，切实保护生态环境，防止城市建设无序蔓延，落实科学发展观，共建和谐社会，根据有关法律、法规，结合东莞市实际情况，特编制《东莞市生态控制线规划》。

第2条项目界定

本规划所称的生态控制线，是指在一定区域内划定、并实行长久性严格保护和限制开发的、具有重大自然、人文价值和区域性影响的、为保证城市经济社会正常和谐发展需要控制的生态用地，经东莞市人民政府批准公布的生态保护范围界限。

第3条规划范围

规划范围为东莞市域2466.1平方公里范围，包括32个镇区和松山湖科技产业园区。

第4条规划期限

本次规划没有规划期限，确定的建设用地范围为东莞市终极规模。

第5条规划层次

《东莞市生态控制线规划》与《东莞市城镇体系规划》处于同一规划层次，规划深度为城市总体规划，并与其他相关专业规划相协调，是指导东莞市域内各项建设工作的政策纲领，是编制下一层次规划和相关专项规划的基本依据。

第6条指导思想

自上而下：

体现规划的整体性与强制性，整体利益高于局部利益的关系；

刚性要求：

规划内容上强调对生态要素的刚性保护，突出空间管制要求，有效配置资源；

统筹协调：

规划体系上与东莞市域城镇体系规划、土地利用规划等部门、行业规划紧密衔接，各行业部门齐抓共管，互为补充，增强规划的可操作性。

第7条规划依据

◆相关法规与规范：

（1）《中华人民共和国城乡规划法》；

（2）《中华人民共和国土地管理法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国森林法》；

（5）《中华人民共和国水法》；

（6）《中华人民共和国文物保护法》；

（7）《中华人民共和国野生动物保护法》；

（8）《中华人民共和国自然保护区条例》；

（9）《基本农田保护条例》；

（10）《广东省风景名胜区条例》；

（11）《广东省城市规划指引－区域绿地规划指引》；

（12）《广东省城市规划指引－环城履带规划指引》；

（13）《东莞市东引运河水质污染防治办法》；

（14）《东莞市饮用水源污染防治规定》。

◆规划依据：

（1）《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004－2020）》；

（2）《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004~2020年）》；

（3）《广东省环境保护规划纲要（2006－2020）》；

（4）《东莞市城镇体系规划（2005－2020）》；

（5）《东莞市土地利用总体规划修编（2005－2020）》；

（6）《东莞市环境保护“十一五”规划》；

（7）《东莞市生态保护规划》；

（8）东莞市各镇已批总体规划。

第8条规划原则

◆系统性原则：

以系统观念和网络式思维为基础，共建生态安全系统；

◆统筹发展原则：

统筹兼顾社会、经济和自然各方面效益；

◆生态优先、可持续发展原则：

保障城市基本生态安全；

◆环境保护的刚性原则：

将资源环境保护作为各级政府必须履行的法律责任；

◆渐进控制与发展原则：

高起点规划，循序渐进地推进生态控制线规划的实施。

第二章生态容量与结构

第9条生态容量确定

从土地、水资源、环境等方面综合考虑，结合碳氧平衡理论，借鉴深圳的经验，东莞市人口规模宜控制在1000万人左右，生态安全底线为1000平方公里。

第10条生态结构

根据景观生态学的面积最大化原理、畅通性原理，未来东莞市构建“三轴、四廊、三区、多节点串连”的生态格局：

三轴：

指东江及其沿岸地区形成的河湖湿地水源地生态主轴、东莞西部狮子洋及其沿岸地区水系生态主轴、南部樟木头林场和大岭山林场及自然保护区和森林公园形成的山林生态主轴；

四廊：

指四条市域生态廊道，即东江南支流生态廊道、寒溪河生态廊道、东引运河－同沙生态廊道、石马河北部－黄江生态廊道；

三区：

是指东莞市东南部山体控制区、中南部临界区山体控制区、西南部山体控制区；

多节点：

是指对于生态廊道的畅通及未来生态环境具有重要意义的关键节点。

第三章生态控制线划定与构成

第11条空间划定依据

◆土地适宜性：

高程50米以上、坡度25％以上；

◆刚性政策下的生态要素保护——部门专业规划要求：

国土部门、林业部门、水利部门、农业部门、海洋渔业部门、文化部门等；

◆整体控制要求：

《市域城镇体系规划》等上层次规划要求；

◆地方发展诉求：

各镇总体规划与相关控制性详细规划。

第12条生态控制线划定内容

◆自然保护区、集中成片的基本农田保护区、一级水源保护区、森林公园、郊野公园；

◆坡度大于25%的山地、林地以及海拔高于50米的高地；

◆主干河流、水库及湿地；

◆维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地；

◆其他需要进行基本生态控制的区域。

第13条兼容性要求

生态控制线范围内应严格控制开发建设项目的进入，以下项目除外：

◆国家、省、市的重大道路交通设施；

◆国家、省、市的市政公用设施；

◆旅游设施；

◆公园；

第四章咨询过程与修订

第14条咨询过程

生态控制线初步方案划定后，多次进行意见征询，开展多种方式的交流和沟通，并针对重点地区进行走访、对重点地段和重要问题进行现状踏勘与分析研究，形成专题报告，在对反馈意见认真汇总和分析后，制定采纳原则，形成统一处理意见与建议，目的在于通过协调发展中的冲突和矛盾，保障区域整体利益，实现“双赢”和“多赢”。

图1规划方案协调过程

表1意见征询问题汇总及建议

镇区反馈问题

解决建议

河流岸线的保护与控制问题，如何制定标准

内河道的保护与控制问题

建议按行业部门相关规定进行控制，一级饮用水源水库在其陆域后退200米严格控制建设；

海岸线的保护和利用

主要内部河涌划定生活、生产岸线和生态岸线，其中生态岸线严格控制，不准开发；

水库的保护与控制问题

一级饮用水源水库在其陆域后退200米严格控制建设；

一级饮用水源保护区范围内现状建设用地建议其维持原状，严禁改建扩建，适时拆建复绿；对于已批未建用地允许建设，但在法定期限内，严格控制其建设范围；

重要交通干线沿线开发与控制问题

西部快速干线的修建，涉及水乡道滘、洪梅、望牛墩、麻涌等镇区沿线生态用地开发的问题；

以已批总体规划为主要调整依据，同时考虑到实际发展需求，适当放宽建设用地范围；

环莞快速涉及中部丘陵、山区片镇区的生态用地开发问题，包括大朗、常平、黄江等；

东莞大道延长线涉及到道滘大片生态用地开发问题；

编制的控规方案或范围经过规划局的初步审查，但与总体规划、生态控制线范围存在冲突

以规划局最后审批通过的控制性详细规划为主要依据。

生态控制线范围内已经审批的项目用地如何处理

①生态控制线范围内不准新批项目，规划局加强对生态控制线范围内待批用地的重点审核与控制

②已批未建：

允许建设，但在法定年限内，严格控制其建设范围，适时拆建复绿（对环境有重大影响的项目除外，如污染型的项目）

③已批已建：

严格控制，不能进行新建、改建、扩建，适时拆迁复绿；

山区片要求适当放宽高程坡度约束问题，要求坡度放宽至30％，同时高程为参考指标

从东莞市整个生态格局出发，建议不放宽山区片高程坡度约束，统一按高程50米，坡度25％进行控制；

对市政府重大项目贡献以及镇区要求补偿的问题

适当考虑镇区发展要求，在不影响东莞市整个生态格局以及生态廊道畅通的情况下，可以适当放宽要求，将部分生态用地转为建设用地。

市属重点项目所在的区域与国土规划、总体规划等都存在一定的矛盾，如何在市域层面统筹协调包括东部快速路沿线用地整合、立沙岛石化基地、长安填海工程等

鉴于市属重大工程对于整个东莞市的经济发展具有很大的推动作用及影响，根据国土局调整的建设用地进行调整。

廊道范围内有意向用地如何处理

由于该用地对于东莞市南部整个生态廊道的畅通起重要作用，建议将此部分用地进行用地置换。

某些重大项目位于森林公园、一级水源保护区范围内，未来发展与行业部门刚性控制要求存在一定冲突，如何处理？

适当考虑镇区发展诉求与整体发展关系，在不影响整体生态格局的情况下，适当放宽建设用地界限，但必须与相关行业部门协调。

重点地区但行业部门刚性控制地区继续有项目进驻，如何处理

适当考虑其发展诉求与整体发展关系，在不影响整体生态格局的情况下，适当放宽建设用地界限，但必须与相关行业部门协调；

目前镇政府提出部分发展用地需求，但此部分用地突破了总体规划范围，又与国土部门的农保用地冲突，造成建设用地规模大大超过了东莞市“442”土地利用比例，对于本部分用地如何处理？

从整个东莞市基本生态安全保障考虑，项目亟需又确实面临开发趋势的可适当放宽，但必须保证东莞市1000平方公里生态安全底线保持不变。

第15条修订过程

◆从初步方案到1129高方案

项目组针对镇区发展要求与东莞市总体发展趋势，在不影响东莞市整体生态格局以及廊道畅通性的前提下，对生态控制线初步方案进行多次调整与深化，形成方案比选，即高标准方案和低标准方案。

目标方案控制范围为1129平方公里，低标准方案控制范围为1068平方公里。

表2目标方案与低标准方案数据对比

规划生态用地（km2）

实际生态用地

目标方案

1129

980

低标准方案

1068

915

2007年6月，市政府联席会议初步审议，原则同意高标准方案，即生态控制线范围为1129平方公里。

◆从1129高方案到1103最终方案

生态控制线的划定既要保证生态安全底线，又要在一定程度上满足建设用地扩张的惯性所带来的用地增长需求。

2007年7月至2008年4月，按照东府办（2007）460号文狠抓规划落实的精神，进行高标准方案的深度征询工作，对方案进行深化、细化，形成本轮生态控制线方案，控制范围为1103平方公里。

方案的修订主要成因有：

镇区发展意愿与总体规划出入较大，以总体规划为基础依据的生态控制线划定需要结合新发展方向适当调整；理想的生态结构与东莞现状生态基础的协调，体现在关键节点、重要廊道的重点研究与落实；配合社会经济双转型，市重点工程的落实；历史遗留已建、未建项目的实施管理问题等。

修订阶段用地增量主要是：

不影响东莞生态格局与廊道畅通下，对于镇经济发展与城市转型产生重大影响的地区；市政府确定的重点发展地区：

长安填海工程、东莞生态园、东部工业园地区以及部分市土地储备用地；拆迁可能性不大的地区：

在镇区规划中处于非建设用地范围，但实际上建设量比较大，未来拆迁难度较大，适当调为建设用地。

方案的咨询与修订，坚持东莞市基本生态安全底线、维持东莞市基本生态格局不变、保持廊道地段畅通、坚持规划的延续性与刚性原则进行调整。

在此过程中，提升了镇（街）合理利用增量资源、保护生态环境意识，并且也使规划更加合理，更具有可操作性。

表3最新方案生态控制线参数

名称

面积（km2）

比例（％）

建设及发展备用地

1362.52

55.25

生态用地

1103.58

44.75

合计

2466.10

100

第五章生态线控制与实施战略

在相关政策的制定上应体现政策约束刚性，在管理效果上应体现——“不敢”（国家行业法律）、“不能”（地方政府设定审批门槛、建立动态监察、督查机制）、“不愿”（从保护到爱护的社会文明进程）。

第16条国家行业型法律护航——刚性约束与公共政策的引导

◆完善规划体系，保证规划的逐层落实

（1）生态控制线的划定引起某些地区城市空间格局的改变，建议政府组织片区协调规划的编制工作，指导总体规划的修编，配合生态控制线规划的贯彻落实。

（2）加强专业类型规划的编制，如区域水资源的保护与利用规划、综合防灾规划等，各类专项规划的编制要特别强调部门间的合作，整合部门资源，协调各个部门的相关政策，形成合力，提高宏观调控的能力和效益。

（3）针对本规划的政策性特征，建议政府开展公共政策研究工作，配合生态控制线的贯彻落实，提高生态控制线的实施性，同时，建立推拉力机制，引导城市主动转型。

◆强化部门行业规划综合核审制度

生态控制线涉及国土、规划、水利、环保、林业、农业等多个专业部门，不仅纳入城乡规划审批体系，成为纵向各层规划审批、土地使用项目开发建设的法定依据，也应遵从横向行业部门、相关专业规划的内容与要求，强化部门行业规划综合核审，体现各行业法律护航的合力。

第17条地方政府型政策规定保障——关注转型期制度环境的建立

◆强化政府对市域空间资源的干预政策

突破以镇区为单元的土地资源配置方式与利用模式，提高发展平台，在市域层面上进行空间资源的调控，为将来可能出现的新兴产业和新增的城市功能预留发展空间。

应结合行政区划调整，在片区层面促进生态资源的共建共享、资源与环境保护等的协调，实现区域统筹，科学持续发展。

◆建立动态的行政监察与政府督查，加强各级政府的管治职能，建立下级政府问责制度，并提高基层领导生态环境保护意识，真正从思想上认识到生态环境保护的重要作用

◆完善审批程序，避免规划调整随意性

生态控制线对于保护基本城市生态安全具有深远意义，方案确定后原则上不得随意调整，因国家、省、市重大建设项目或城市发展战略的重大变化，需要对生态控制线进行局部调整的，应遵循总量不减、占一补一原则，按照下列程序进行程序严格审批，避免规划调整的随意性。

①建设单位依据重大建设项目的相关批准文件，委托具甲级规划资质的设计单位编制生态控制线调整方案报市城市规划主管部门，其中重大建设项目应依法组织环境影响评价；

②市城市规划主管部门对调整方案初审后征求市政府相关职能部门和所在镇街意见；

③市城市规划主管部门应将调整方案公示，公示时间不少于１５日，必要时可通过召开论证会、听证会等形式广泛征求意见；

④调整方案根据有关意见论证修改后，报市城市规划委员会审议；

⑤调整方案审议通过后，报市政府批准。

第18条转变观念，建立促进实施的创新机制

◆增量资源的引导

处于建设用地与生态用地交接的敏感地区，应改变资源利用方式，提高操作平台，制定相关的措施加以引导，主要包括：

①提升操作平台，开发主体必须为镇级及以上；

②严格项目准入制度，鼓励布局与生态保护不抵触的科技研发、生态农业、文化旅游、创意产业等资源、环境消耗低的项目；限制布局增加人口的住宅项目和商业项目；严禁布局有污染、交通量大的项目等；

③严格控制开发强度，控制容积率不超过1.5，建筑密度不超过30％；

④结合原生自然地貌，严禁大挖大填；

⑤建设项目必须上城市规划委员会审议，通过后方可建设。

◆生态补偿机制

采取有力措施加大对财政转移支付的力度，建立生态补偿制度：

结合东莞的实际应加大对生态控制区的樟木头林场、水濂山森林公园、大岭山森林公园、银瓶嘴森林公园、大屏障森林公园、东江水源保护区等的生态环境保护和建设的财政支持力度。

通过调整现行财政转移支付的支出结构，增设生态环境保护和建设有直接关联的定向专项，对专项的申报条件中附设生态环境保护和建设有关的内容；参照已有的专项基金征收管理使用办法（如参照教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加），开辟新的财政转移支付资金渠道。

对于生态控制区面积较大而使镇区经济发展受到限制的，可给予补偿，补偿经费由莆田片、水乡片、沿海片、山区片、市区片补偿；对东江南支流沿线各镇（区）的上游地区因保护水源而使发展经济受到限制也可给予补偿，补偿经费可由下游地区列支。

对于关键节点、廊道、生态敏感区的合法建设项目需要进行拆除或不允许建设的，通过市政府的财政补偿（经济补偿）或者用地置换（用地补偿）进行有效的补偿落实。

◆招商管理与产业筛选制度

招商管理：

实行三个转变，即由招商引资向招商选资转变、由项目招商到产业招商转变、由圈地招商向节地招商转变。

有计划、有目标、有针对性的把产业关联度大、投资规模大、科技含量高的龙头项目作为主攻方向；积极引进世界500强企业、跨国公司和国内知名大企业、大集团到东莞设立生产中心、采购中心、研发中心和营销中心；大力鼓励和支持现有加工贸易企业更多的引进研发机构；鼓励加工贸易企业更多的进入先进制造技术和新兴制造业领域。

产业筛选制度：

制定和实行产业项目的综合评价标准和空间差异性的市场准入制度，加强宏观政策引导对产业项目进行合理筛选。

制定综合评价指标，制订和实施重点资源利用标准，强化市场准入管理制度。

对重点耗能的新建、改建、扩建项目加强审查，达不到最低效率标准的项目，不予核准和备案。

第19条妥善解决历史遗留的已批用地问题

◆针对不同情况制定分类处理现状建设用地办法

生态控制线内已建设用地主要是零散工业用地、农村居民点用地、特殊用地、道路及市政用地等，为妥善处理以上建