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政策类型理论的批判及其中国经验研究
政策类型理论的批判及其中国经验研究
魏姝
2012-10-2910:
03:
10 来源：
《甘肃行政学院学报》2012年2期
【内容提要】洛伊提出的政策类型理论以“政策特征决定政治过程”的假设为基础，从公共权力运用的两个维度构建出四分的政策分类框架。
这一政策类型理论一经提出即引起学术界广泛关注，同时也激发了诸多学者的质疑和批判，以及针对质疑和批判进行的辩护和发展。
一些开拓性研究表明，该理论对于透视和分析中国背景下的公共政策过程同样具有深邃的理论洞察力。
循着“政策类型视角下政策过程”的思路，可以发展出关于中国公共政策规划与决策、执行与评估等不同阶段的经验性假设，以逐渐积累关于中国政策过程的知识和认知，并发展出本土化的政策过程理论。
【关键词】政策类型政策过程中国政策过程研究
在社会科学研究中，“分类”往往是从纯粹的描述走向解释性研究的至为关键的一步，是实现“有序控制和预测的开始”。
[1][（P299）]从政策科学创立伊始，就不断地有各种对公共政策进行分类的方法和概念被提出，其中最常见的是根据政策的实际内容进行的分类，如能源政策、环境政策、教育政策等等。
此外还有从意识形态角度进行的分类，如自由主义政策和保守主义政策等等。
这些政策分类都把政策看作是政府的产出，是政治过程的产出和结果，即“政治决定政策”，也正因为如此，“它们不能帮助我们得出关于政策背后的政治过程的一般性结论”，[2][（P133）]因此对于政策科学的发展没有产生实质性的影响。
20世纪60、70年代洛伊（TheodoreJ.Lowi）提出的政策类型理论[3]却建立在与上述政策分类相反的假设基础上，即“政策特征决定了政策的政治过程”，从而为从政策特征出发研究政策过程、对政策过程展开因果研究提供了一个起点。
洛伊的这一政策类型理论一经提出，即引起广泛的关注，有大量的学者加入到对这一理论的验证、批判和发展的对话中，产生了一批相关的研究成果。
如今，从政策类型的视角对政策过程进行研究已经成为政策过程研究中不可或缺的一个重要组成部分。
本文对从政策类型视角研究政策过程的相关文献进行回顾与评论，并以此为基础提出在中国背景下运用政策类型理论进一步展开政策过程研究的一些设想和假设。
具体包括以下几个方面的内容：
一是洛伊政策类型理论的提出与主要学术贡献；二是政策类型理论的批判与发展；三是政策类型视角下的中国政策过程经验研究。
一、洛伊政策类型理论的提出与学术贡献
1964年洛伊在《世界政治》上发表了一篇名为《美国商业、公共政策、案例研究和政治理论》[4]的书评，在这篇针对保尔（RaymondA.Bauer）等人的专著《美国商业与公共政策》所写的书评中他首次提出了包含三种类型的政策类型框架，其目的是试图弥合当时政治学研究中理论与经验研究之间的鸿沟，并回应当时颇为激烈的多元主义与精英主义之争。
这一分类框架建立在对纽约的实证研究基础之上，其基本假设有三个：
（1）人们之间关系的种类是由他们的期望决定的——由他们希望从与他人的关系中获得什么决定的；
（2）在政治生活中，期望是由政府的产出或者政策决定的；（3）因此，政治关系是由相关政策的种类决定的，其结果是对于每一种政策来说都有一个特定的政治关系。
那么如何对政策进行分类呢洛伊认为可以根据预期中的政策的社会影响对政策进行分类，即政策对社会的影响是作用于个别的组织、地区，还是作用于集团，抑或是作用于更大范围的联盟或阶级以此为依据可以区分出三种类型的政策，即分配政策、规制政策和再分配政策。
分配政策围绕着权利和利益的个别分配而产生，一般涉及到基础设施工程、税务减免、政府补贴等。
这些政策都是由单个决策积累而成，其影响一般针对具体的个人、组织或地区。
只有受益者，受损者往往不易察觉。
规制政策的实质是减少或扩展私人的选择，一般会给某些群体带来利益，而给其他群体带来损失。
其影响也是具体的、个体化的，但是政策规定是针对某类行为的，尽管其执行是针对一个个单独的个人或公司的，但是执行的决定必须根据某个普遍的规则来作出。
典型的规制政策包括通过授权、惩罚和禁止来控制生产。
再分配政策涉及到对收入的重新分配，如社会保障、收入税、遗产税等，其影响更加广泛，往往涉及不同社会阶级、有产者和无产者之间的冲突。
三种不同的政策类型构成了不同的权力场域，“每一个权力场域倾向于发展出它自己特有的政治结构、政治过程、精英和集团关系”。
[5][（P689）]例如在分配政策中，其政治关系的核心特征是精英之间的互惠和相互支持，国会委员会往往主导着政策制定，表现出稳定的精英主义的特点；在规制政策中，其政治关系的核心特征是不同利益团体之间的讨价还价，国会主导政策制定，是一种不稳定的多元主义的权力结构。
1972年洛伊在上文基础上又发表了《政策、政治与选择的四个系统》一文，运用逻辑演绎的方法对前述政策分类框架进行了详细说明和修改。
在这篇论文中，洛伊明确提出了“政策决定政治”的假设，并认为政策分类必须抓住真实政府的重要特征，而政府最重要的政治事实是政府的强制力。
因此应以政府强制力——“强制的可能性”和“强制发生影响的途径”为依据划分政策类型，从而形成一个包含四种政策类型的分类框架，如图1[6][（P300）]：
图1强制、政策和政治的种类
图1左边框标示的是政策的强制性，即政策具有直接的强制性还是强制性很弱、很遥远，上边框标示的是政策强制性是直接作用于个体行为，还是通过作用于环境而间接影响个体行为，这样两两结合就形成了包含分配政策、规制政策、再分配政策与构成性政策四种政策的分类框架。
前三种政策及其特征与60年代分类框架中的相同，不同的是新增的“构成性政策”，它是关于“游戏的规则”，典型的如选举法、重新任命、机构重组等。
一般很少引起公众的注意，只有政治顶层才关注。
此外，上图边框的右方和下方标示的是一些政治过程的变量和特征，它们与特定的政策类型相联系，从而可以产生很多富有价值的假设以展开经验研究。
例如，与规制政策相联系的政治过程特征包括分散的利益、不同利益集团之间的讨价还价、权力相对分散等等。
通过这种政策类型与政治关系的假设，就可以“把案例研究从叙事和教学工具转变为数据”[7][（P300）]，从而改变当时普遍存在的一种现象，即一方面是大量充满细节的、描述性的案例研究，另一方面是高度抽象的理论，二者之间很难勾连起来以实现理论的发展。
为了说明和验证这一分类框架，洛伊接着运用这一分类框架考察了美国19世纪以来，国会、国会委员会、总统、政党、利益集团等在政策过程中影响的变化。
在整个19世纪，由于联邦政府制定和实施的主要是分配政策，所以政治过程的特点是长期的、稳定的由国会委员会和政党间互惠主导的政策过程，总统的影响较小，处于被动地位；20世纪初开始，利益集团开始出现，政党的影响力逐步下降，随着规制政策和再分配政策的出现，总统的作用开始上升，行政国家逐渐形成。
对罗斯福执政以来17个案例的研究也证明了这一框架的恰当性。
①
“对于公共政策研究的发展来说，没有任何一个单独的理论建构比洛伊的分类框架更加重要”[8][（P1534）]。
由于洛伊的政策类型理论为从政策内容及其特征的视角展开政策过程的因果研究提供了起点，因而有大量的学者加入到对这一理论的验证、批判和发展的对话中。
学者们普遍认为洛伊的政策类型理论“对政策分析的贡献在理论和经验两个方面都是广泛而丰富的”[9][（P163]：
首先洛伊明确提出了公共政策分析的重点应该是选择如何运用国家权力，而不是问题，也不是国家应该追求什么目标。
“传统的政策分析焦点——问题是短命的，它对于政治过程没有系统的和可预测的影响。
他声称，问题政治学的实质是‘数据丰富、理论贫乏’，而且没有为政策分析提供理论的洞察”。
[10][（P164）]在洛伊的政策类型理论影响下，20世纪70年代后期的政策分析开始纳入权力分析，并推动了政策过程研究的兴起。
其次，洛伊明确提出了“政策决定政治”的假设，政策不仅仅是政治过程的产出和结果，而是一个自变量。
在公共政策过程中，关于如何使用公共权力的政策倡议在很大程度上决定了政治斗争发生的舞台、斗争的规则、各种利益进人政策过程的机会及其角色，因此可以以政策内容预测政策过程特征，这是走向因果理论的重要一步，为从政策内容及其特征的视角展开政策过程的因果研究提供了起点。
如今，从政策类型的视角对政策过程进行研究已经成为政策过程研究中不可或缺的一个重要组成部分。
洛伊的政策分类框架也成为产生具有价值的研究假设的重要基础。
第三，它使得研究者可以把政策过程看作一个整体，政策类型作为自变量，政策过程的特征作为因变量，从而为政策过程的定量分析提供了可能。
个案不再是个别的历史，而可以作为数据处理。
这激发了很多学者的研究热情，他们运用这一分类框架展开关于政策过程的经验研究，以验证、批判和发展之。
其中最具代表性的是罗伯特·施皮茨（RobertJ.Spitzer）运用政策类型理论对美国总统权力所作的研究，该研究对美国1954—1974年20年间的8个政策个案（每个类型两个）进行了详细的分析，并对5463件法案进行了定量分析，以验证洛伊的观点。
[11]20世纪80年代，一些学者开始把洛伊的政策分类框架拓展到政策执行过程的研究。
例如哈格罗夫认为：
“不同的政策问题，在政策过程中会拥有不同的参与者，并因为有关的政策问题与人们的利害关系程度不同，而导致参与程度不同……在很大程度上，再分配政策比分配政策更难于执行，而管制政策的成功，则经常取决于它们对利益分配的影响程度。
”[12][（P113）]里普利（RandallB.Riply）和富兰克林（GraceA.Franklin）在《政策执行与官僚制》一书中则从稳定性和日常化程度、参与者之间关系的稳定性、冲突程度、关于政府官僚活动的反对程度、理念性争论的程度、小政府的压力和要求等方面分析了分配政策、规制政策（竞争性规制政策和保护性规制政策）和再分配政策的执行过程及其特点[13]。
二、政策类型理论的批判与发展
学者们在运用政策类型理论的过程中也发现了这一分类框架的不足，从而提出了很多质疑和批判，其中最为广泛的一个质疑和批判是：
尽管洛伊给出了分类的标准，但在实际的经验研究中，却很难客观上按照一定的标准把某个政策归入到某一特定的类型中，因为现实中的政策往往同时具有多重特征。
例如对学生的资助政策，是分配政策还是再分配政策?
经营许可权的授予，是规制政策还是分配政策等等，“把一个政策正确分类的问题因此成为对洛伊的假设进行经验验证的主要的绊脚石”。
[14][（P1534）]
其次，20世纪70年代后，美国开始出现很多与传统政策不同的新政策，这些政策主要是一些与道德和价值相关的问题，例如堕胎、枪支管制、同性恋等。
这类公共政策的特点包括“
（1）建立在非经济因素的价值之上的政策；
（2）被单一问题团体政治化了的政策；（3）其主要的决策者是联邦司法系统，尤其是最高法院。
”[15][（P2）]洛伊的两位学生塔塔洛伊奇（RaymondTatalovich）和戴恩斯（ByronW.Daynes）把这种政策称为“社会规制政策”，并认为洛伊的四分框架无法涵盖这种新的政策类型，因而应该将它增加为第五类政策，原框架中的规制政策应当称为“经济规制政策”。
第三，洛伊的政策类型理论虽然在一定程度上可以预测政策博弈发生的主要场域、与这一场域相关的博弈规则、各种利益进入政策过程的机会及其角色等等，但是由于难以预测参与者的政策偏好和影响力等，因此政策选择的结果很难从类型中推理出来。
要实现对政策结果的预测，还必须把制度背景、利益集团的组织及其他背景变量纳入到分析之中。
[16]与此相联系的是，这一模型深深地扎根于美国的制度背景之中，联邦制、三权分立、分权化的政党系统等诸多制度特征是洛伊政策类型理论隐含的背景预设，那么这一政策类型理论在其他的制度背景下，例如在英同式的议会国家，或者在发展中国家的威权体制下，将会如何?
针对上述三点质疑和批判，包括洛伊自己在内的很多学者从多方面对政策类型的四分框架进行了辩护与发展。
与质疑和批判相对应，致力于如何解决某项政策的类别划分问题的学者及其成果也最为丰富，这其中又包括两种不同的路径，一种是通过进一步的阐释来为洛伊的政策类型理论进行辩护，比较具有代表性的是罗伯特·施皮茨（RobertJ.Spitzer）和皮特·斯坦博格（PeterJ.Steinberger）；另一种是在洛伊的基础上建立新的政策分类框架，詹姆斯·威尔逊（JamesWilson）是其中的代表。
罗伯特·施皮茨认为要解决政策的正确分类问题，关键是把洛伊的分类框架看作是一个连续体、是一个谱系，而不是精确的、两分的，从而可以区分出纯粹的与混合的政策类型[17]（图2）。
下图中以大正方形中的菱形为界限，菱形内部的、靠近大正方形中心的区域为混合的政策类型，菱形外面的、靠近正方形边缘的是比较纯粹的政策类型。
例如城市大众交通就属于混合型的分配政策，而土地授予、公园建设等就是纯粹的分配政策；累进的收入税属于纯粹的再分配政策，而地区发展则属于分散的、混合型的再分配政策等等。
图2权力场域架构的修正版
（RobertJ.Spitzer.PromotingPolicyTheory:
RevisingtheArenasofPower.inDanielC.McCool.PublicPolicyTheories,Models,andConcepts[M],NewJersey:
Prentice-Hall,Inc.,1995:
236,238.）
皮特·斯坦博格则从现象学的视角为洛伊的政策类型理论进行了辩护。
[18]他认为洛伊分类框架中的分类标准——强制的可能性和强制发生作用的途径——本来指的就不是客观的标准，而是主观建构的，“每个政策对于不同的参与者来说可能有不同的含义，从而每个政策的确切含义不是不证自明的，而是模糊不清和可以操纵的。
并且至少在某种程度上政策过程就是一场斗争，以使得政策的这个或另一个含义被确认为可以接受的一个”。
[19][（P223）]不同的参与者，包括政策分析者往往会强调具体政策的不同含义，这就是政策过程的一部分，也恰恰是政策研究者需要研究的。
詹姆斯·威尔逊则针对洛伊分类框架的批判，发展了一种新的分类方法和分类框架（见表1）。
这一分类框架根据预期中政策成本与收益是相对集中还是分散来分析政策及其政治过程的特征。
从上表可以看出，最容易倡议和制定的政策是“收益集中而成本分散”的政策，即“顾客导向”的政治；如果成本由某一特定的集团所承担，则该集团会采取措施反对这类政策，此时如果收益也相对集中时，则会发生激烈的利益集团之间的冲突，例如在职业安全领域劳工团体和商业团体之间的斗争，即利益集团政治；如果收益相对分散，则会发生所谓的“经济人政治”，例如高速公路安全政策，所有的公众是受益者，而成本由少数汽车制造商承担，制造商会反对这类政策，而一些公共利益集团及其领袖则会以分散的公共利益为名义倡议这类政策；如果成本与收益都相对分散，则公众中的大多数都会欢迎此类政策，如反托拉斯法，只有很少的公司会反对。
这类政策的语言一般较为模糊。
我们从中可以看出与洛伊的分类框架之间或多或少的联系，例如“顾客导向”的政策类似于洛伊的“分配政策”。
关于第二个质疑与批判，洛伊和施皮茨都不同意增加“社会规制政策”的做法。
洛伊认为“人们不能仅仅通过增加一个新的类别就能使问题迎刃而解。
增加类别削弱了整体的逻辑性”。
[20][（P4）]为了使得分类框架能够更好地涵盖所谓的“新政策”，同时不破坏分类框架的逻辑性，洛伊建议增加“主流-激进”的维度。
传统的四分类型主要关注的是主流政治，而对于每一类主流政治都有一个激进的政治。
主流政治对待政策、法规的态度是尽其所能把它视为工具性的，避免对被规制的行为采取一种道德的立场，行为被规范仅仅是因为它产生的后果有害。
激进派则不同，认为行为被规范是因为它本身是好的或坏的。
每一个激进政治又可以分为“左-右”两个类别，从而产生出十二种政策类型。
[21][（P11）]这样“社会规制政策”就可以被归入到激进的规制政策中。
施皮茨则认为“社会规制政策”仍然可以纳入洛伊的分类框架中。
图2中左下角的规制政策方框中，如果沿着其“右上-左下”再画一条线（图2中的虚线），那么这条线的左上部即是传统的经济规制政策，其特征更接近分配政策；这条线的右下部分则是社会规制政策，其特征更接近再分配政策。
关于第三个质疑和批判，学者尼克尔森（NormanNicholoson）建议将洛伊的政策类型理论与理性选择制度学派的分析方法相结合。
[22]尼克尔森认为洛伊的模型对社会互动的分析与制度方法是一致的，因此把洛伊的模型与制度分析方法有意识地结合起来可以提高对政策结果的预测性。
把政策类型与个体行为动机、物品特征、社区特征与制度背景等因素结合起来进行分析，可以更好地对政策过程及其结果进行预测。
遗憾的是，到目前为止还没有看到沿着这个方向展开的经验研究。
三、政策类型视角下的中国经验研究
正如前文所说，以洛伊为代表的政策类型理论是以对美国政治史和政治制度的深刻理解为基础而建构的，联邦制、三权分立、分权化的政党系统、多样化的利益集团等诸多制度特征是其不言自明的背景预设。
那么这一理论能否运用到中国?
在有中国特色的政治制度背景下其所提供的理论洞察力是否依然?
令人遗憾的是，到目前为止，从政策类型视角下对中周政策过程进行的经验研究还非常有限。
下面首先对这些探索性的研究进行介绍，再提出一些关于中国经验研究的设想。
台湾学者陈敦源、韩智先讨论了在台湾地区不同政策类型的媒体议程问题。
[23]他们根据威尔逊的“成本与收益”分类法，把政策分为四类，分别是利益团体法案（I）、客户政治法案（C）、企业政治法案（E）、多数政治法案（M），如下表：
在此基础上，作者从组织成本与媒体效应的角度提出了关于媒体在报道议题时选择逻辑与顺序的三个假设：
为了验证上述假设，该研究选择了药事法、残障福利法、消费者保护法和优生保健法作为四种政策类型的代表性案例，采用内容分析法，以媒体报道量对媒体曝光率的大小进行了测量。
根据对媒体报道量的计算和分析，上述假设1和2都得到了验证，而假设3未得到验证。
作者在文章最后尝试着对假设3未得到验证进行了解释：
一种可能是因为堕胎合法化等优生保健问题“本身具有争议性，在立院引起卫道人士与母权倡议者空前的激辩……其冲突性与戏剧性成为媒体的焦点。
而另一种可能的解释……此政策的制定过程可以让行政官僚体系拥有较多的自主权……可能是因为‘我国’的行政体系积极推动的态度所产生的结果”。
[24][（P29）]
大陆学者任锋、朱旭峰在研究中国背景下公共政策的议程设定时，以“政策的政府意识关注度的强或弱和相关压力群体与政府的联系松散抑或紧密作为分类的标准，把中国所有政策分为四类：
限制型政策、公共意识形态型政策、分配/再分配型政策与体制型政策”[25][（P70）]（见表3）。
朱旭峰课题组运用这一分类框架对不同类型政策议程设置过程及其特点进行了实证研究，并得出了一系列富有价值的研究结论：
以国家废除收容遣送政策和公务员录用体检标准中取消乙肝病毒携带者限制政策为例的研究发现，在限制型政策中，政策流和问题流是政策变迁的议程设置的主要动力，当问题爆发时，政策流内的政策倡导者可以根据在现行体制内发现的漏洞，向决策者提出相对激进的、技术不太可行的政策建议，以激发决策者实行制度变迁；[26]在分配/再分配型政策中，相关压力群体的“压力流”和“政策流”是政策变迁的议程设置的主要动力，并且压力流和政策流之间还存在着一定的相关性，例如在对中央政府将天津滨海新区提升为国家战略的决策过程的调查中，研究者发现直到来自代表地方利益的地方政府领导的压力流进入系统，同时伴随着问题流和政策流，政策窗口才打开，中央政府自上而下的资源分配政策才被制定出来；[27]在体制型政策中，其“议程设置和变迁过程并不因为问题的爆发而启动，而决定政策变迁的往往是政府对该体制型政策的具有意识形态性质的理念上的变化，从而能够打破来自相对压力群体对政策的阻力。
在对中国2008年中央政府机构‘大部制’改革的决策过程的逻辑分析中，研究者反驳了来自公共政策过程中‘分离的官僚政治模型’关于大部制改革受到来自中央部委利益阻碍的观点，指出中国‘大部制’改革的基本动因和决策逻辑其实是由于中央政府对政府机构基本职能向‘公共服务型政府’的转变及其落实”；[28][（P71）]以大学生思想政治教育领域的中央十六号文件为典型案例对公共意识形态型政策议程设置的研究表明，“政治流中政府意识形态的变化、政策流中专家的调研和建议，以及具有准公共性质的媒体力量在中国公共意识形态政策的议程设置过程中发挥着重要作用”。
[29][（P68）]
洛伊开创的政策类型理论最重要的学术贡献就是，通过特定的分类框架可以发展出关于政策过程中复杂政治关系的可以检验的若干假设，并进而发展出具有经验基础的政策过程理论。
朱旭峰等学者具有开拓意义的研究表明，政策类型理论对于透视和分析中国背景下的公共政策过程同样具有深邃的理论洞察力。
遗憾的是，到目前为止，从政策类型视角对中国公共政策过程的研究还非常有限，并且从前述介绍中不难看出，这些研究基本关注的是政策过程的议程设置阶段，而基本没有对政策规划与决策、执行与评估等阶段的研究。
进一步的研究可以循着“政策类型视角下政策过程”的思路，尝试发展出关于中国公共政策规划与决策、公共政策执行、公共政策评估等不同阶段的经验性假设，并通过一系列的案例研究对假设进行验证。
西方宪政民主制度安排下，立法机构、官僚机构、政党组织、利益集团和政策研究组织等都是公共政策方案的主要规划者。
而在中国背景下，由于立法机构和政策研究组织相对孱弱，官僚机构、执政党和相关利益集团往往是政策方案的主要规划者。
那么对于不同的政策类型来说，公共政策方案的主要规划者是否有所不同?
为什么?
以分配政策为例来说，其实质是政府对具有正外部效应的物品和行为进行补贴和资助，以刺激该类物品的市场供给量，例如对农业、教育的补贴政策。
这类政策一般由单个决策积累而成，其影响一般针对具体的个人、群体或地区，只有受益者，受损者往往不易察觉，因此其受益群体如果有组织化程度较高的利益集团组织，则该利益集团有强烈的动机参与公共政策方案的规划（例如在一些针对高科技产品的补贴政策中，高科技企业集团往往成为补贴政策方案的重要规划者），否则将主要由相关的政府机构主导政策方案的规划（例如在农业补贴政策中，由于农民群体的组织化程度低，因此政府主导了政策方案的规划）。
规制政策的实质是政府对具有负外部效应的物品和行为的强制性规范，以减少该类物品和行为的产生，例如环境保护政策。
规制政策一般会给被规制对象带来严重的利益损失（例如产生污染的企业），因此他们往往有强烈的动机参与到政策方案规划过程中，并以“技术和专业优势”和“资本优势”成功实现对政策方案的操纵或者影响。
再分配政策的实质是政府通过强制性的财富转移实现社会公平的价值观，其影响是针对宽泛的人群种类的，往往涉及到不同社会阶级、有产者和无产者之间的冲突。
宽泛的人群由于利益分散、组织化程度较低，因此利益集团在这类政策的方案规划中发挥的作用有限，同时由于涉及到财产权的再分配，因此这类政策最有可能由较高层级的执政党组织或者官僚机构进行政策方案的规划。
构成性政策一般较少引起公众的注意，因此，这类政策也最有可能有执政党或者官僚机构主导政策方案的设计和规划。
近年来学术界围绕影响政策有效执行的因素已经展开了大量的研究，也取得了较为丰硕的研究成果，然而令人遗憾的是，“知识累积性的缺乏是政策执行研究面临的困境之一，研究者们……虽
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