社会研0940011号.docx
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社会研0940011号
社會（研）094-0011號
中華民國九十四年七月二十八日
June28,2005
課後照顧服務的一般性考察：
現況處境與未來展望
中國文化大學社會福利系教授王順民
論文提要
基本上，來自於包括生育模式、人口結構、家庭型態、婚姻狀況、勞動參與以及失業情形等結構性的誘因條件，這使得課後照顧服務成為一種集體的社會事實，就此而言，原本只是單純分憂解勞和寄託照顧的課後托育機構，無論是角色扮演、服務內容以及功能定位，均產生實質性的改變。
對此，本文分別扣緊理念與政策、行政作業、工作倫理、工作人員的心理衛生以及女性工作人員的生涯規劃等五個不同的面向，以進行對於課後照顧服務與課後托育機構的一般性考察。
至於，藉由「理念－政策－立法－制度－福利服務」的分析架構，我們歸結出幾項的思考命題；連帶地，對業者、保育員教師、學童父母以及政府公部門等各自不同的本位立場，本文亦提出相與對應的問題意識。
關鍵詞：
課後照顧服務、課後托育機構、安親班、托育服務
一、前言：
社會變遷與兒童福利
基本上，作為先進國家的文明指標之一就在於對兒童人身權益的看顧與保障，具體而微地展現在兒童福利（childwelfare）上，而兒童福利又可以分成廣義與狹義兩種不同的界定方式，這其中在廣義方面，它是以全體兒童作為服務提供的對象，舉凡用來促進兒童身心健康、發展正常人格以及保障生存權益的一切作為，都可視為是積極性的兒童福利，而這也是一項『以發展為取向』（development-oriented）的兒童福利。
至於，在狹義部份則是『以問題為取向』（problem-oriented）的兒童作為服務的標地對象，事實上，這一類的兒童往往也是處於生理的、經濟的、社會的或是文化的等不同的弱勢處境，因此，問題取向的兒童福利主要是針對特定的需要（specificneeds），以提供諸如救助、保護、養護或輔導等福利服務，使其減緩問題的惡化，就此而言，這種以問題取向為主的服務措施自然是比較偏屬於消極性質的兒童福利。
（郭靜晃，2004；Kadushin&Martin，1988）
事實上，回應社會變遷裡不同的發展脈絡，這使得從規範層次的概念範疇到工具層次的具體施為，對於與兒童福利議題的相關討論可以從以下幾個面向出發：
（一）依法律層次來分：
概分為規定人民有受國民教育權利義務之根本大法的憲法；經立法院三讀通過並由總統公布的法律，這其中又分成一般性質的，像是兒童及少年福利法、性別平等教育法、家庭教育法、家庭暴力防治法等；暫時適用性質或僅對於特殊事件的，像是兒童及少年性交易防制條例、特殊境遇婦女家庭扶助條例、高雄市托兒機構設置標準與設立自治條例、台北市兒童福利機構設置標準設置標準與設立自治條例等；以及政府機關為處理行政事務而發布的各種命令，像是臺灣省校外課後安親班輔導管理要點等。
（二）依政策取向來分：
包含有強調最少干預的自由放任主義（laissez-faire）、透過立法或國家法律以積極保障兒童福祉的國家干預主義（statepaternalism）、提供支持服務方案的家庭與雙親權利（thebirthfamilyandparents’rights）以及凸顯兒童自主性之兒童權利與自由（children’srightsandchild’sliberation）的政策取向等不同照顧哲學的兒童福利政策。
（三）依介入形式來分：
包括有國家主導提供的社會化形式，像是公立的托兒園所與國民小學；消費購買的市場化形式，像是民間業者的安親才藝補習班；以及公私協營的夥伴關係形式，像是公辦民營的兒童福利服務中心、委託辦理或契約購買服務。
（四）依兒童年齡來分：
涵括0至6歲的學齡前幼兒與6至12歲的國小學童，前者主要是以托育服務為主，包括保母（childminders）、幼兒所（daynurseries）、幼稚園（nurseryandclasses）；後者則是以安親班（tutorialclasses）、才藝教學補習班（talentclasses）為主。
（五）依類別對象來分：
包含有以全體兒童為對象所提供的婦女衛生保健、學前教育、兒童津貼、教育券、家庭諮商服務等等的一般性兒童福利；以及包括不幸與特殊兒童在內的弱勢兒童福利，像是經濟扶助、就學補助、寄養服務、收養服務、兒童保護、早療服務、罕見疾病兒醫療補助等。
（六）依手段方法來分：
計有健保免部份負擔、孤兒年金等的社會保險手段、中低收入或失依兒童現金給付等的社會救助手段、教育券或家庭津貼等的福利津貼手段、以及早期療育或家庭諮商等的福利服務手段。
（七）依給付方式來分：
分成直接入袋的現金給付（in-cashbenefits），像是兒童津貼、寄養補助；以及提供項目的實物服務（in-kindservices），像是諮商輔導、臨時托育等。
（八）依涵蓋範圍來分：
包括有一體適用的普及性兒童福利（universal），像是教育券；以及資格調查的選擇性兒童福利（selective），像是貧困或失依兒童的經濟扶助。
（九）依機構名稱來分：
計有公（私）立幼稚園、國小附設幼稚園、公（私）立托兒所、公辦民營托兒所、美語學校附設幼兒班、兒童托育中心（安親班）、企業附設托育中心（托兒所）、托嬰（兒）中心、才藝中心、示範教學中心、課後輔導班（中心）、家庭保姆、坐月子中心等。
（十）依服務屬性來分：
包括有支持性、補充性、替代性及保護性的兒童福利服務：
1.支持性服務（supportiveservice）：
當兒童所處的家庭結構完整，但其家庭關係或親子關係產生不適應或緊張狀態，若不加以紓解，可能導致家庭生變時，應支持或增強父母親正向的教養能力，協助家庭發揮健全的功能運作。
例如：
兒童與家庭諮詢服務、危機處理或親職教育等。
2.補充性服務（supplementaryservice）：
兒童因家庭成員親職能力不足或遭遇困境造成傷害，但經協助後兒童即能繼續生活在家庭中。
此類服務內容包括：
托育服務、在宅服務或學校社會工作等。
3.替代性服務（substituteservice）：
當家庭功能或親子關係發生嚴重缺失，致使兒童不適合繼續生活在原生家庭時，應以「兒童的最佳利益」（thebestinterestofthechild）為考量，以適當的公權力介入與規劃，將兒童短期或永久性的安置在近於自然家庭的教養場所中，避免兒童因家庭的解體，父母角色失能、缺位等而難以健全發展。
例如：
寄養服務、機構服務或收養服務等。
4.保護性服務（protectiveservice）：
針對家庭未能發揮養育、照顧或保護的功能，而導致受虐或被疏忽的兒童提供適當的處遇，以維護兒童權益。
其處遇方式將視其問題根源、案情輕重及兒童利益，採取不同層級的保護服務，以達復健的目標。
其服務內容包括：
兒童身體虐待的保護、兒童心理虐待的保護、兒童性虐待的保護及兒童疏忽虐待的保護等。
（資料來源：
李翠齡，2004；邱志鵬，2001；郭靜晃等，2000；馮燕，1999；周震歐主編，1991；Dinitto，1995）
準此，課後照顧服務（after-schoolchildcareservices）係以小學階段的一般學童為主，在性質上比較偏屬於補充和市場消費性質的兒童福利服務，至於，隨著家庭結構、家庭形式、家庭內涵以及家庭功能的轉變，是否會對於課後照顧本身的角色定位產生銳變影響，這必須要進一步去檢視課後照顧服務作為一種客觀的社會事實（socialfact）。
二、課後照顧服務作為一種客觀的社會事實
（一）2001年臺閩地區兒童生活狀況調查報告的客觀呈顯
在官方公佈的統計資料裡，直到2002年才開始將課後托育列為一般性兒童福利機構的統計歸類裡，至於，2002年全臺地區共計有1,015所的私立課後托育中心、1801名的（助理）保育員以及收托了40,309人的學童，合計平均每一所課後托育機構的收托學童數為39.7人，並且平均擁有1.8位的保育員老師，而每一名保育員老師平均要帶22.4人學童，不過，這其中台北市有456所、856名保育員以及收托21,832名學童；而高雄市則有65所、199名保育員以及收托2,815名學童，也就是說，北高這兩個都會城市就佔了全臺課後托育照顧學童人數六成以上的比重。
（資料來源：
內政部統計處網站，2004）
顯然，無論是就托育市場的規模還是托育學童的數量，上述官方的統計資料都與真實現況有著極大的落差，對此，我們先以政府公部門所做的調查報告（中華民國九十年臺閩地區兒童生活狀況調查）來深究課後照顧服務作為一種客觀社會事實的論述意義，至於，該項官方資料所構築而成的課後照顧服務圖象包括有（資料來源：
內政部兒童局網站，2004）：
1.在學齡兒童的就學部份：
首先，在放學後到晚飯之前的照顧安排方面，這段時間雖然還是以兒童回家有大人照顧者占最多數，占有74.66%，不過，相較於1995年的83.26%則是下降8.6個百分點；其次為參加課業輔導或上才藝班者，占27.46%次之，較1995年的20.07%卻反而增加有7.39個百分點；而托保母、課後托育中心照顧占14.07再次之，較1995年的2.30%也增加有11.77個百分點；最後，回家沒有大人照顧者占4.04%，又以單親 （10.84%）與核心（5.49%）家庭占多數。
另外，值得注意的是：
在勞動階層裡已婚者更有超過七成的配偶是處於就業狀態中，而從歷年的人力資源運用調查更顯示出婦女勞動參與率已經出現逐年攀升的趨勢（行政院主計處，2002；行政院勞工委員會統計處，2002），準此總總的變遷事實凸顯：
相較於原生家庭之外的照顧系統，確實是有它客觀存在的必要性，不過，對於弱功能家庭在補救教學方面的協助與支持，亦有它捍衛兒童實質權益的迫切性。
（莊佩瑋，2001）
再者，在寒暑假期間的生活安排方面，還是以兒童回家有大人照顧最多，占有72.54%的比重，相於較1995年的75.06%也減少了2.52個百分點；其次為參加課業輔導或上才藝班者占42.37%次之，較1995年的35.84%則是增加6.53個百分點；再其次則為參加各式冬（夏）令營或出國遊學者占11.11%；以及托保母、課後托育中心照顧者占10.31%。
顯然，對於學童日常生活的保育照顧，已經形成雙元的托育服務系統（dualcaringservicesystem），只不過，包括安親課輔才藝以及營隊活動的兒童福利措施，主要還是一種金錢對價關係的消費服務（commercialservices），就此而言，如何在在商品化以及去商品化之間取得某種的平衡關係，這是思索課後照顧服務定位轉型的重要課題之一。
至於，在曾經遭遇到的教育問題困難方面，受訪的兒童家庭認為曾遭遇教育問題之困難者占了24.26%，高於1995年的20.03%；其中，以無法引導孩子重視作業占10.59%最高，較1995年的7.32%增加3.27個百分點；其次為配合學校在家輔導做功課有困難者占8.67%，較1995年的6.20%增加2.47個百分點；再其次為孩子學業表現不好占5.92%，較1995年的4.93%增加0.99個百分點。
顯然，傳統父母的親職角色已經無法回應九年一貫新制課程的要求，這也使得安親才藝的課輔老師取代了部份的親職教導功能，而成為某種另類的代理父母（surrogateparent）。
2.在學齡兒童的才藝學習部份：
在學的學齡兒童，上才藝班者情形頗為普遍，約有61.30%學童曾上過才藝班，略低於1995年的62.66%，至於，就才藝班種類言，曾經上過才藝班的學童中，又以兒童外語占33.35%居首，遠較1995年的20.67%增加有12.68個百分點；學珠心算數學占26.96%次之，則是略低於1995年的27.96%；繪畫占20.71%再次之；學習電腦占18.35%，較1995年的5.78%大幅增加12.57個百分點；最後，學童上才藝班的比例大致呈現出隨都市化程度提高而增加之趨勢。
準此點明：
安親照顧已經超越單純的保育功能，而是一種結合著多種功能的服務機制設計，藉以滿足父母雙親對於小孩多重目標的成長需求（multiplegrowthneeds）。
3.在兒童福利的認知部份：
受訪的兒童家庭認為應該要加強的一般性兒童福利措施，若以優先順序的重要程度衡量，以增設公立托嬰所、托兒所、課後托育中心（重要度26.9）居首位，推廣親職教育（24.3）次之；兒童課後輔導（24.2）再次之。
此外，單親家庭則期待加強兒童課後輔導為主，重要度33.0；而祖孫二代之家庭以期待兒童醫療補助為主，重要度29.3。
以此觀之，對於該項課後輔導的表達性需求（expressiveneed），指陳出來課後照顧服務已成為一種集體、客觀的社會事實。
（二）結構性變遷對於課後照顧服務產業的預期與非預期性影響
有關課後照顧的賡續發展，可以扣緊供需的市場法則以及推拉的運作準則來思索該項服務產業的存廢轉型，亦即，檢視課後照顧服務的生存利基，除了業者各自殊異的經營手法以外，還要面對不可抗拒的結構性誘因條件，就此而言，從生育模式、人口結構、家庭型態、婚姻狀況、勞動參與、失業情形等變項因素，既是一種創造安親市場供給的需求肇因，同時也是將學童從家庭推往課輔照顧的一種趨力。
（見表一）這是因為：
根據行政院主計處的資料顯示：
雖然2002年底我國總人口2.252萬人較2001底增加了11萬5仟人，但是，人口成長率依然持續下降，甚至降至5.1﹪而創下歷年的新低，其下降的幅度跟已開發國家不相上下。
準此，從生育模式與人口結構來看，凸顯少子化已經成為外在於個人的一種集體行為，至於，對於課後照顧服務產業來說，少子化現象也是一種愛憎的兩難情結，亦即，客觀上，少子化雖然會讓課後照顧這一塊餅逐漸縮小它的產業規模，但是，每對夫妻生育子女數越生越少之量少質優的教養觀念，彰顯出來課後照顧服務隱涵著將會出現更為價昂質優的高檔托育商品。
再者，家庭裡原有『男主外、女主內』之專業分工的運作型態，已經逐漸被雙薪家庭所替代，而有偶婦女勞動參與率不斷的增加（特別是家中有6至14歲國小與國中階段在學子女之有偶婦女的勞動參與率增加的幅度最大，從1991年的52.39%上升至2002年的64.48%），再加上小家庭的盛行、離婚率與單親家庭（單親家庭占總戶數的比率從1992年的6.4﹪上升至2002年的8.1﹪）的竄升以及家戶規模的縮減，多少讓安親課輔成為家庭之外一種不得不的替代選擇；連帶地，父母親對於兒童偏差、非行乃甚至於犯罪行為的恐懼不安，這使得課後托育機構正好提供孩童一個免於犯罪侵襲與人身保護的學習環境。
準此，當家庭原本所承載的支持功能不斷被削減與弱化的同時，迫於生計努力工作以掙取更多經濟貲產的同時，子女的安親課輔勢必成為不得不的固定開銷與家庭成本；連帶地，失業情況的加劇以及外籍新娘第二代子女逐漸長大的客觀事實，只是不斷地凸顯經濟性以及社會文化性的弱勢處境，所帶給安親業者實際上的經營難題，比如說是否因為父母繳不起安親用費而逕自剝奪學生的照顧受教權以及如何針對外籍配偶家庭以提供遠遠超乎課後照顧本身所能承載的服務功能。
最後，九年一貫對於課後照顧服務產業（after-schoolchildserviceindustry）亦扮演某種的誘因結構（incentivestructure），這是因為：
九年一貫課程係以課程綱要來代替課程標準，藉此降低教育部對課程實施的規範與限制，並提供民間教科書編輯者及學校實施課程時較大的自主性，以達到課程鬆綁的教改目標，然而，一綱多版所造成課程銜接與版本統整的學習焦慮，更是直接帶動民間業者安親課輔的服務商機。
（王順民、張瓊云，2004）冀此，九年一貫、一綱多版、學校本位課程、學校特色教學、實作評量、卷宗評量及其背後所鑲嵌的學業成就與升學壓力，這會是課後照顧服務市場不斷地被開發、做大的癥結所在，就此而言，原先被鎖定為補充性質的課後照顧服務，在課程教材、學習方法等專業性教學的轉變過程當中，已經是一舉逕行替代了父母原本的陪同角色，藉以提供一個綜括照顧、保護、教育以及輔導的專業學習環境。
表一：
台灣地區與課後照顧服務關聯的社會圖象一覽表
年代：
西元
變遷指標
1997年
1998年
1999年
2000年
2001年
2002年
兒童人口數：
人
兒童人口數佔總人口：
﹪
6歲至未滿12歲佔總人口：
﹪
3,836,548
17.64﹪
8.82﹪
3,811,236
17.38﹪
8.84﹪
3,785,640
17.13﹪
8.85﹪
3,751,124
16.83﹪
8.70﹪
3,700,255
16.51﹪
8.71﹪
3,611,832
16.04﹪
8.60﹪
育齡婦女一般生育率：
千分比
53
43
45
48
41
39
每對夫妻生育子女數：
人
1.8
1.5
1.6
1.7
1.4
1.3
離婚率：
﹪
3.46
3.71
3.97
4.24
4.53
4.83
每戶平均人口數：
人
3.50
3.44
3.38
3.33
3.29
3.25
國小學生占總人口：
千分比
87.65
87.13
87.23
86.46
85.94
85.17
平均每百戶之小學學童數：
人
30.72
30.00
29.50
28.82
28.31
27.70
小學學生占各級學校學生比：
﹪
36.68
36.63
36.77
36.32
35.96
35.67
勞動參與率：
﹪
男性
女性
58.3
71.1
45.6
58.0
70.6
45.6
57.9
69.9
46.0
57.7
69.4
46.0
57.2
68.5
46.1
57.3
68.2
46.6
有偶婦女勞動參與率：
﹪
有6-14歲子女的有偶婦女勞動參與率：
﹪
47.0﹪
60.8﹪
46.5﹪
60.5﹪
46.8﹪
62.3﹪
46.3﹪
60.0﹪
46.5﹪
60.5﹪
47.3﹪
64.5﹪
失業率：
﹪
男性
女性
15-24歲
25-44歲
45-64歲
65歲以上
2.72
2.94
2.37
6.92
2.33
1.48
0.28
2.69
2.93
2.33
7.32
2.54
1.44
0.19
2.92
3.23
2.46
7.34
2.54
1.65
0.29
2.99
3.36
2.44
7.36
2.64
1.75
0.24
4.57
5.16
3.17
10.44
4.17
2.92
0.06
5.17
5.91
4.10
11.91
4.73
3.38
0.13
外籍新娘：
人
----
8,625
12,717
19,062
16,988
17,339
以2002年為例，兒童局編列的托育服務預算為1,069,688,000人，招收四到六歲幼童的合格立案幼稚園共有三千二百七十一家，招收零到六歲的合格立案托兒所有三千八百九十七家，招收六到十二歲學童的合格立案兒童托育中心（安親班）僅一千零一十五家，沒有年齡限制的合格立案補習班則有一萬零五百七十二家；另外，2003年止取得保母證照的人數為26,050人。
資料來源：
中華民國台灣地區國民所得年刊；行政院主計處；內政部戶政司；
內政部台閩地區人口統計、教育部統計處。
注：
一般生育率係指每千位育齡婦女平均每年生育的子女數。
總生育率表示一對夫妻終其一生平均會生育的子女數。
三、當前台灣地區課後照顧服務的一般性考察
基本上，課後照顧服務僅是所有托育服務其中的一個環節，至於，所謂的兒童托育服務根據美國兒童福利聯盟（ChildWelfareLeagueofAmerica，1992）的定義係指：
當學齡前或學齡兒童的父母親因為工作或其它原因不能在家裡照顧小孩，或是某些像是家庭貧困、兒童心智障礙等特殊因素，這使得兒童每天必須有一段時間，由一個團體式或家庭式的托育機構，給予適當的安置以幫助父母提供兒童適當的保護照顧，並培養兒童生理、情緒、智能和社會發展等各方面潛能。
（李新民，2003：
2）
就台灣的經驗現象而言，兒童托育服務又可區分成以0至6歲學齡前嬰幼兒為主的托育服務（daycareservices），它較強調親情撫慰、衛生保健與保護照顧，包括有家庭保母、托嬰中心、托兒所與幼稚園等機構組織；以及以6至12歲學齡兒童為主的課後照顧服務（after-schoolchildcareservices），它比較涉及生活照顧、作業指導、團康體能活動、才藝教學等多層次領域，包括有安親班、課輔班、才藝班、補習班等課後托育機構。
準此，課後照顧服務一詞蘊育多重性的論述意涵，這其中「課後」指的是在小學階段非上課時間裡到托育中心、課輔班、才藝教室或留在學校參與非學業相關的課外活動，因此，課後照顧服務也稱為學齡兒童托育（school-agechildcare）；而「照顧」意指著將課後托育定位為照料的保育功能；至於，課後托育機構又被稱為安親班，固然是取其『安定父母忐忑不安的心以及代為執行部份的親職角色』的弦外之音，但是，該種涵蓋著全方位的服務型態（見表二），點明：
對於課後照顧服務的論述思索，是一種糾結著學童本位、父母本位、業者本位以及社會本位的綜融考量。
表二：
某一課後照顧安親班三至六年級課程一覽表
時間流程
星期一
星期二
星期三
星期四
星期五
星期六
開學配合各校彈性放學時間確認小朋友來園,營養午餐、刷牙、洗臉個人衛生時間，家庭作業，課業預習
〈自由參加〉
7:
50來園
作業、課業輔導
電腦
閱讀
5:
00放學
12:
50
4:
00放學
*如逢提早放學則銜接
國小作息回園
午休
4:
00放學
14:
30
家庭作業聯絡簿
16:
00
點心時間
16:
10
家庭作業
、聯絡簿
家庭作業
、聯絡簿
民俗體育
、扯鈴
家庭作業
、聯絡簿
家庭作業
、聯絡簿
17:
10
預習、成語、每日一文、建構數學、考試
兒童電腦
18:
00
戶外活動、個別輔導、棋類、益智、球類活動等、放學
18:
15
個別輔導加強
資料來源：
網站資料，2004。
冀此，以下行文脈絡裡的「課後照顧服務」界定為：
針對6至12歲的學齡兒童，在其小學正規上課時間以外，所提供包括生活照顧、補救教學、作業指導、團康體能活動、才藝教學等兼具各種照顧和教育功能的服務型態，至於，攸關到課後托育機構各種不同的稱謂裡又涵括隸屬於社政單位的安親班、兒童托育中心、課後托育中心；以及隸屬於教育單位的課輔班、家教班、才藝班、文教中心以及教育中心等，而這些名目繁雜的不同稱謂，同時也意指著課後照顧服務不同的概念內涵。
底下，我們將針對安親
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