企业战略委托代理关系与国有企业监督实践探讨.docx

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企业战略委托代理关系与国有企业监督实践探讨

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内容摘要：

本文从委托代理关系的角度入手，结合当前我国国有资产监督的现状，分析了国有企业特殊的层层委托代理关系、委托人和代理人的目标取向以及信息不对称等因素，对加大国有企业代理成本的影响，进而提出如何有效地加强对国有企业的监督，确保国有资产不流失及保值增值。

　　关键词：

委托代理国有企业监督

　　委托代理关系产生的理论基础及其矛盾分析

　　委托代理关系作为现代企业的基本特征之一，其产生的直接原因在于所有权与经营权的分离。

该观点最早可追溯到亚当?

斯密，在其着名的《国富论》一书中写道：

“股份公司中的经理人员使用别人而不是自己的钱财，不可能期望他们会有象私人公司合伙人那样的觉悟性去管理企业……因此，在这些企业里的经营管理中，或多或少地疏忽大意和奢侈浪费的事总是会流行”。

　　伯利和米恩斯（1932）在其《现代公司与私有财产》一书中也提出“所有权与经营权分离”的观点。

现代意义上的委托代理概念是由罗斯（1973）提出的：

“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人利益行使某些决策权，则代理人关系就产生了。

”

　　在现代公司中，因为所有权与经营权的分离，委托代理关系也产生了一系列的问题，由于所有者与经营者不是同一个主体，从两者的关系出发，可以概括为以下三个方面：

　　委托人和代理人目标取向不一致

　　在两权分离情况下，所有者与经营者的目标取向不一致。

所有者作为企业的出资人也是委托人，高度关心自身的利益，对利润的追求是其经济行为的根本动机，其投资行为的效用最大化也就是利润最大化，最终目标是使资本增值。

　　经营者作为代理人其效用函数目标分为两部分：

一是追求货币收益最大化，如薪金、奖金、津贴等；二是追求更多的非货币收益，主要是指那些不以货币计量，却能达到与货币价值一样的给代理人带来效用增加的消费目的。

　　由于委托双方的效用函数目标不一致，代理人在追求自身效用最大化时假如对货币化收益不满足就会依赖于非货币收益给其带来的效用，利用自己手中的实际控制权通过其他途径来谋求自己的利益。

如过分在职消费，不断改善办公条件，住豪华宾馆，使用高级轿车，免费享受带薪度假；增加不必要的开支用于个人享用，倾向于高风险项目搞投机和短期投资，不考虑资本的边际收益通过扩大企业规模来扩大自己的权力基础，甚至通过对资产的控制权转移将企业的资产给自己或亲属的关联企业；通过人事任命中的任人唯亲、压制和人为闲置人才造成人力资源浪费。

　　正是由于委托人与代理人关系中天然地会产生这种不同的利益取向，理论上和实践中确实存在代理人利用手中控制权侵害所有者（委托人）的可能性，而且这对矛盾只可以不同程度地缩小，永远不可调和。

　　委托人和代理人消息不对称

　　在委托代理关系中，代理人和所有者信息不对称不可避免。

经营者（代理人）或企业内部高级管理人员拥有企业经营过程中的各种收入和费用的真实信息，他们负责对企业生产经营的决策、计划、组织、指挥和协调，拥有企业经营的各种真实信息。

由于这些信息被经营者据为私人所有，他就会向委托人隐瞒或谎报信息提出对自己有利的代理条件，以谋取私人经济利益。

委托人（所有者）由于不参与实际经营，除非付出高额成本，一般无法获取或验证相应的经营信息。

这种信息的不对称，使代理人即使违背委托人的利益，也很难为委托人所发现，从而促使代理人滥用权力的动机行为化。

　　根据詹姆士?

莫里斯（1971）的解释，不对称信息大致可以分为两类：

一类是指外生的信息，诸如交易当事人的能力、偏好、身体健康状况等，这类信息不是由当事人行为造成的，某种意义上是一种先天的、先定的、外生的。

当出现这种问题时，解决问题的途径就是设计相应的机制，获得有用的信息，或诱使他披露真实的信息，然后达到一种最好的契约安排。

第二类不对称信息是内生的，取决于当事人行为本身，就是说在签订合同的时候，当事人双方拥有的信息是对称的，但签订合同后，一方则对另一方的行为无法监督、约束。

一般说来，固有的信息不对称可以通过设计较科学的监督激励机制及信息披露机制最大化地减少不对称信息，而人为因素造成的信息缺失则监控难度较大。

　　委托人和代理人存在道德风险

　　委托人面临来自代理人的道德风险。

从委托代理关系理解，道德风险就是在代理人最大限度地增进自身效用时作出的不利于委托人的行动。

委托人和代理人目标取向不一致和信息不对称为代理人道德风险提供了前提，一方面，代理人的某些行为具有隐蔽性，很难为委托人所察觉和提防，这是因为代理人知道自己的行为效果，而委托人并不知晓。

此时的委托代理关系容易导致缺乏效率的资源配置，产生不合理的“逆向选择”，当然也有主观条件不对等的原因，如委托人不具备代理人那样的专业知识。

另一方面，代理人可能拥有独家的信息优势，包括使用“隐蔽行动”和“隐蔽信息”等谋求个人效用最大化而背离委托人的利益。

“隐蔽行为”主要是指一些不能为他人所准确观察和预测到的行为，对这类行动无法通过订立合同的方式加以规范；“隐蔽信息”则是指那些对代理人和委托人而言，对事态发展的影响不能够全面感知的信息。

对这些信息委托人不能完全观察到，但代理人却足以据此采取恰当的行动。

　　由于委托人与代理人目标取向不一致、信息不对称以及代理人的道德风险因素，进而会导致“内部人控制”。

内部人控制（青木彦昌，1994）是企业经理人员事实上或在法律上掌握了企业的控制权，他们的利益在企业战略决策中得到了充分体现，经理人员常常通过与工人共谋而为的一种现象。

所有权与经营权的分离也大量存在内部人控制的现象（张春霖，1995）。

由于内部人掌握着企业的实际控制权，使用的又不是自己的资产，当他们感到自己对企业的贡献和承担的风险不相匹配时，就会损害所有者的利益而谋求自身利益（刘长庚，2002）。

　　国有企业委托代理关系中的障碍性因素

　　委托代理关系广泛地存在于各种经济组织，也同样存在于国有企业。

由于国有企业的性质不同于其他经济组织，其委托代理关系也有自身的特点。

假如用拥有剩余索取权和剩余控制权来代表国有企业的所有权，国有企业的剩余索取权和剩余控制权就可以理解为：

剩余索取权和剩余控制权被授予了全国人民，每个公民都享有相同份额的剩余索取权和剩余控制权，剩余索取权和剩余控制权无法有偿转让给其他组织或个人。

从这一角度出发来观察现实中的国有企业委托代理关系，呈现出代理关系层次化、委托人虚拟化和政府的行政性等特点。

　　国有企业的委托代理关系中层次性问题突出

　　在第一层委托代理关系中，初始委托人是全国人民，全国人民将宪法赋予自己的资产权利托付给代理人（各级政府）；第二层次代理关系中，各级政府作为委托人将其行使的资产权利委托给具有管理国有资产职责的政府部门或国有控股公司（代理人）；第三层委托代理关系中，政府部门或国有控股公司作为委托人将其行使的资产权利委托给最终代理人国有企业的经营者，由经营者具体对企业进行经营和管理。

在这里政府具有双重的委托代理身份，既是上一层的代理人，又是下一层的委托人。

　　事实上，在国有企业运营中，委托代理关系更为复杂，委托代理链条更为冗长。

比如我国国有企业的委托代理层次体现为：

全国人民－全国人民代表大会－全国人民代表大会常务委员会－国务院－国资委－国有资产运营公司－国有企业，这里还没有考虑国有企业内部的层层控制关系。

　党的十六大报告已经提出在坚持国家所有的前提下，建立中央和地方政府两级的直接行使出资人职责的权力架构，减少从中央到地方的委托代理链，各省市也不断探索更加有效的委托代理形式，如深圳目前的二层架构：

国资委－下属企业，取消了原来的中间层（国有资产经营公司）。

国有企业的监督效率与委托代理层次过多有直接关系，初始委托人与最终代理人之间的距离越遥远，监督效率也就越低（张维迎，1995）。

在国有企业里，委托代理链条过长，制造了过多的中间层，致使信息传递缓慢，加大了委托人对代理人的监督难度，人为提高了代理成本，不但空耗了大量的社会资源，还导致国有企业监管效率低下。

　　全国人民和各级政府作为委托人难以真正实施权力

　　在国有企业委托代理链中，全国人民和各级政府都是以委托人的身份出现。

但是，作为组成全国人民的单个公民，在市场经济中或许都可以表现为具有理性的经济人，一旦融入全体社会公众的角色，每个人都会“搭便车”。

　　宪法赋予他们行使资产所有者的权力仅仅是一个符号，他们不再是具有追求私利的理性经济人个体。

同时，政府作为委托人难以人格化，也无法充分表达自己的经济人理性。

行使政府作为委托人资产所有权的政府官员，其行为目标与初始委托人之间不存在必然的一致性，在对国有企业经营者的选择上也不是完全通过市场来进行，大多是由政府或党委从政治上考虑加以任命的。

这就导致这样一种结果，作为委托人的全国人民和各级政府，并不能真正实施自己的剩余索取权和剩余控制权，具有虚拟性，而代表委托人的政府官员却具有很高的权威，他们可以按照自己的意图来任命国有企业的经营者。

在这种情况下选出的国有企业的经营者难以保证具备经济人的理性，也难以保证真正代表委托人的利益。

　　政府在履行委托人职责时难以对自己准确定位

　　经过多年的以政企分开为主要内容的经济体制改革，国务院专门成立了负责管理国有资产的机构—国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委），《企业国有资产监督管理暂行条例》把国资委的职能定为国有资产的出资人代表，而放弃了以往的政府公共管理的职能。

根据条例，政府通过出资人代表来实现委托人的职能，但是国资委角色并不确定，除承担国有资产的出资人职能外，仍然履行部分公共管理者职能，造成行政代理和经济代理的混淆。

　　在现行的国有资产管理体制中，既是“运动员”又是“裁判员”的现象依然存在。

国有企业在很多的情况下是作为一种政策工具而存在的，其经营目标除了追求经济上的利润目标，还包括社会和政治目标，国有企业经营目标的经济和社会的双重性常常是处于冲突状态的，使得国有企业无法完全按照效率目标来从事生产经营，也为委托人约束代理人增加了难度。

　　加强对国有企业监督的必要性

　　在任何委托代理关系中，委托方都要对代理方建立相应的监督机制，这是委托代理关系的必然要求。

经过层层委托代理的国有企业，由于委托人和代理人是不同的权利和利益主体，目标取向有偏差。

委托人为了维护和保障自己的利益不受侵害，就有必要建立相应的监督机制。

　　从管理学的角度出发，监督又是作为一个普通的制度因素而存在的，它也是实现和完善管理目标的一个必要手段，无论是哪一个社会领域、哪一个管理层次、哪一类组织体系，监督都是作为管理的一个内生要素而存在，从而使管理更加有效。

监督和权力也是辩证统一的，任何权力失去监督就会导致权力滥用，滋生贪污腐败。

　　近年来，在国有资产运营和国有企业改制中接连出现国有资产流失事件。

中航油（新加坡）公司由于出资人监管不到位致使企业经营者违规进行投机交易，给公司造成5.5亿美元的亏损。

个别国有企业经营者利用关联交易把亏损留给国企，把利润放入个人或其亲人成立的公司，如中科健近一两年接连出现巨额亏损，而公司董事兼总经理郝建学的私人公司却取得了骄人业绩。

　　在国企改制的过程中国资流失的现象更是惊人，如重庆一国有企业的经营者与政府部门的委托人和中介机构相互勾结，共谋侵害国有资产，将价值5000万元的企业低估为400万元，最后以200万元出售。

黑龙江乳业集团公司的经营层拟受让公司的国有股权，不计算无形资产，不承担债务，以低于1000万元的价格自买自卖。

这只是在监管过程中发现而且纠正过的现象，未被发现的数额可想而知。

分析国有资产流失现象，关键是出资人监管不到位，这里包括国有资产监管部门的监管不到位，还包括委派到国有企业的出资人代表没有认真履行职责，结果导致内部人控制或者监督者与内部人合谋。

　　另外，目前国有资产的委托代理制过分依赖行政管理体制，特别是依据行政干部管理体制建立的代理关系，作为组织主管部门和各级政府部门都以资产委托人的身份直接干预国有企业，各级委托人往往从各自利益出发决定企业战略决策和人事任免，造成代理人无所适从，给国有企业的监督带来困难。

国有资产的初始委托人是全国人民，如前面所说，全国人民只是一个虚拟的符号，无法履行出资人职责，国有资产出资人到位的只是层层委托的代表。

这些出资人代表对最终代理人（企业经营者）的选拔任用机制也不利于经营者认真履行职责。

　　国有企业的经营者的选择权在政府官员手里，由于缺乏问责机制，这些人有权选择经营者，却不需为此承担责任，他们没有足够的动力去发现和选择最有能力的人出任经营者。

同样被选拔出来的经营者和履行出资人职责的代表，也只对有选择权的政府官员负责，并不是对国有资产负责。

只要这些问题存在，国有资产流失的现象就不会避免。

　　如何有效地加强对国有企业的监督

　　结合我国国情和当前我国国企改革的实践，应从出资人和经营者两个方面，完善对国有企业的监督。

　　加强监管主体的塑造

　　明确国有资产出资人主体及其职责定位，规范出资人行为。

截至2005年3月我国32个省级国资委已经全部到位，其中16个省的国资监管机构已组建完成，9个省已基本完成。

　　按照十六大报告的要求，建立专门的国有资产监管机构，作为代表国家履行出资人职能的主体，是建立新型国有资产监督管理体制的关键，同时也是厘清政府与企业关系的开端。

然而这一出资人机构应该履行的职责并不具体，定位也不清晰，各省级及其以下国有资产监督机构的建设，也没有统一要求，而是各地根据自己的情况自行决定。

这就使得国有企业出资人主体原本虚拟的特性更加模糊。

只有明确了出资人主体的职责，才可能解决其行为规范的问题，确保国有资产监管机构履行职责时不缺位、不越位。

　　从不缺位的角度来说，国资委依然游离于企业组织边界之外，和国有企业经理阶层之间的信息不对称程度也十分严重，有些国有资产就是在监管过程中流失的；从不越位的角度来看，由于国资委习惯于采用行政方式监管国有企业，容易形成一个政绩导向的政府行政组织文化，而不是一个所有者利益导向的投资组织文化。

比如，“高层管理人员达到60岁属于超龄”、“央企高管人员薪酬不超过平均员工薪酬水平的12倍”等，被认为体现出行政性政策“一刀切”的痕迹；加上一些大型国企领导人由不具有本行业背景的“业外人士”“空降”担任，则被认为是具有行政任命的痕迹。

　　鉴于目前的监管现状，笔者从出资人的角度考虑，有如下问题需解决。

　　建立经营者选拔问责制度没有权力就无法承担责任，出资人权责要对等，明确唯一的出资人代表，赋予出资人代表的职能进一步具体化，这样便具有了可操作性。

具体来说就是要做到：

作为出资人向企业派出董事并指派人员出任董事长，通过法定议程决定企业重大事项；向董事会推荐经营班子人选；签订业绩合同并对经营业绩进行考核和评估；对企业领导班子进行任期经济责任审计，并直接决定或通过董事会间接决定对经营者的奖惩。

建立健全经营者选拔任用的责任追究制，选人出现重大问题，选人者要视情况承担连带责任，使国有资产出资人代表真正有动力去发现和选拔人才。

始终体现政企分开、所有者和经营者分离的现代企业制度的要求，在履行职责时扮演好自身角色，改变传统意义上的以行政命令手段监管国企的方式，切实以出资人的身份履行职责并参与企业的治理。

　缩短国有资产委托代理链目前我国国有资产委托代理链条，从最初的委托人到最终代理人一般都在三层以上，链条越长层次越多，监管的效率越低。

2004年，深圳市将运行17年的国资管理三层架构缩短为二层，就是借鉴在国际上以成功的国企管理着称的新加坡淡马锡控股公司的管理模式，深圳市国资委在确保出资人更好地行使监管职能上朝前走了一步，减少了中间环节和代理成本，提高了监管效率。

　　加强外派监事会的监督2000年3月15日，国务院发布《国有企业监事会暂行条例》，决定向国有重点大型企业派出监事会，对国务院负责。

这实际上是完善出资人对国有企业监管体系的一部分，也是加强国有资产监管的制度创新。

实践证明，外派监事会是适合我国国情的对国有企业进行监督的制度安排，它弥补了国有企业委托人虚拟化的不足，又增加了一道监督防线，概括而言表现为三个方面：

第一，监事会由政府派出，监事会人员由政府任命，对政府负责，经费完全独立，更能排除干扰，使监督更有效；第二，监事会人员为专职，更有利于专职监事专心于监督工作，以出资人代表的身份专心于某一家或两家企业，有利于保证监督工作的到位和深入；第三，监事会人员均是经济方面的专业人才，是经过精心选拔的具有较高业务素质的熟悉财务、企业管理的专家，能在较高层次上监督企业及经营者的行为。

从外派监事会的实际运行来看，监督结果的利用未能与企业经营者的奖惩任免有机结合，直接导致外部监督权威性下降。

如果从制度层面能再往前走一步，把外派监事会建设成真正独立的监督机构，它不仅仅对某个领导和机构负责更要对法律和企业的国有资产负责，独立履行自身职能。

但是作为代表出资人履行外部监督职能的监督者，本身的工作业绩考核也应更加完善，确保外部监督的权责统一，防止与企业内部人员勾结，损害出资人的利益。

　　加强国有企业内部机制建设

　　充分利用企业经营者自我约束功能如何使经营者达到自身追求的目标，让经营者尽心尽力地干好本职工作，光有约束是不够的，适当的让渡一部分企业增量价值于经营者，为经营者制定一套符合其自身价值的利益分配机制，满足经营者合理的自身目标追求，可以使其依靠自我约束为委托人努力工作，最终使企业也能够分享增量价值，这就在很大程度上确立起出资人和经营者双方的共同目标，产生双赢效果。

　　充分利用信息披露机制为解决信息不对称带来的负面影响，通过信息披露机制，迫使公司管理层释放与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息；推行对企业内部审计报表的披露，督促企业完善其内部控制，强化其内部控制意识。

避免经营者为追求自身利益，扭曲会计信息，偏离企业价值最大化的受托目标，形成内部人控制现象。

　　充分发挥党组织和职工在国有企业内部的监督作用一方面，因为经营者作为出资人代表，又是企业的党委成员，而且董事长一般兼任党委书记，在企业发展战略和重大经营管理问题的决策上，坚持党的领导，坚持党的民主集中制原则，用党的纪律对企业经营者实行内部约束；另一方面，职代会、工会组织在企业内部的监督中也扮演着重要角色，国有企业的职工同时还是初始委托人的一部分，企业的生死存亡与他们息息相关，他们监督国有资产的积极性最彻底、最坚决。

把工会监督制度、政务公开制度和重大经营事项提交职代会讨论等制度落实到位，迫使国有企业的经营者接受监督。

以上两方面的制度安排，能够较好地弥补内部公司治理监督和约束机制的真空。