三规合一.docx

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三规合一

“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划与土地利用总体规划编制、实施融合起来，更广泛的“多规融合”还包括环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专业规划。

我国城乡规划及国土资源行业“一张图”建设基本情况我国正处于城市化的加速期，城市快速发展给规划带来了更大的压力。

然而规划编制与管理相互脱节，规划多而无序、体系结构繁杂、各类专项规划彼此孤立的现象普遍存在，对规范管理、依法管理造成了诸多不良影响。

如何使规划编制成果顺利地从技术层面向公共政策层面转化，使规划编制与规划管理有效衔接，同时加快规划编制和管理的法制化、民主化建设进程，是目前全国各地规划研究的重点问题。

在国土行业，由于规划结构和管理体制的关系，土地利用规划实质上已形成了“一张图”的管理模式。

近年随着第二次全国土地调查工作的开展，国土资源部正式提出建设全国“一张图”综合监管系统的概念，除土地利用规划和现状信息外，还纳入了国土资源的计划、审批、供应、补充、开发等行政监管内容，形成综合动态监管信息系统。

其行业规划的编制、管理、实施工作与政策的结合程度已走在城乡规划行业前面。

与国土行业自上而下推动“一张图”建设的方式不同，城市规划行业提出“一张图”概念的时间虽然较早，但在建设上还是各自为政。

随着《城乡规划法》的出台，控规的地位得到了提升，因此全国多数城市的“一张图”都以控规为建设基础，主要服务于规划审批管理工作，如广州、南京等地。

以广州市为例，其“一张图”以控规导则为核心，同时按照“一网三层”的系统结构分别纳入城市规划相关的各类空间信息内容，为规范规划审批行为提供技术支撑。

同时因为体制上的原因，全国多数城市的城乡规划“一张图”与国土“一张图”都自成体系，相对独立，仅有成都等少数城市实现了国土信息和城乡规划信息的结合。

国内省市多规合一实践的类型2004年，国家发展改革委员会曾在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”。

国内多规合一的实践大体分为机构推动型、城乡统筹整合型、新增上位规划型，其中机构推动型以上海为代表，城乡统筹统领型以重庆为代表，新增规划型以广州为代表。

以上海为代表的机构推动型上海多规合一实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。

上海自2008年开始进行机构调整，并以嘉定、青浦两区试点进行两规合一工作，目前已在全市展开。

土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。

上海市“两规合一”工作根据城市发展的需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则进行。

总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

两规按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。

上海“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量。

两规衔接的主要成果是建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线管控方案和相关配套政策及城乡规划编制体系。

上海嘉定、青浦两区“两规合一”总体思路是在总体规划层面，以诚实总体规划的空间结构、发展方向、布局优化为指导，以土地利用总体规划为载体，实现建设用地总规模和基本农田保护任务相协调，构建“指导思想和战略目标一致、工作重点并重、用地规模衔接、形态结构基本吻合”的城乡规划空间布局。

以市级土地利用总体规划修编为契机，在总体规划层面，按照国务院批复的城市总体规划，坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，根据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

在此基础上，分两个层面展开规划编制和实际管控工作，通过“结构化”处理，形成市级土地利用总体规划方案，通过“精细化”处理，形成“规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线”管控方案，完成规划布局和实际管控两个层面的总体部署。

同事，依托土地利用规划动态管理和评估机制，优化规划体系框架，逐步实现两规的有序衔接。

上海嘉定、青浦两区“两规合一”工作框架

（一）试点区县方案编制阶段在区（县）区域总体规划实施方案的基础上，对接《土地利用总体规划阿杜刚》分解的分配预设指标（包括建设用地规模指标和基本农田保护任务等），探索研究在规划实施层面的规划建设用地范围的对接可能性和相关技术规程。

在试点区方案编制中，在“统一数据地板、统一用地分类、统一技术规程”的基础上，根据各区县近年来建设用地需求流量指标，区分近远期需求，按照“保近期、保重点、优化布局”的原则，确定规划建设用地增长边界。

同事，对于违法用地、限制土地等进行逐一梳理，确保技术底板的科学性。

试点方案经过多轮对接，形成《“两规合一”土地利用规划区县初步方案编制技术规程》和工作要点。

上海嘉定、青浦两区“两规合一”工作框架

（二）“自下而上”方案编制阶段在试点区方案编制工作基础上，完成浦东、宝山等“8+1”的区县“两规合一”初步方案编制工作。

经过对比和成果汇总，通过“自下而上”规划编制的汇总，基本明确了各区县建设用地需求和基本农田布局潜力。

“自下而上”方案的编制，基本形成了由各区县整合形成的全市“两规合一”土地利用总体规划的初步方案。

（三）土地利用空间战略展望阶段结合上海发展面临的新形势和国务院关于长三角和上海发展的最新指导意见，“自上而下”地指导规划编制。

土地利用空间战略方案对上海后世博城市发展的空间结构新布局进行了广泛的探讨，特别对上海城市“多中心城市群”、世界城市功能定位、城市发展重点区域、主城区的发展格局以及产业区发展和结构转型、空间环境品质和独体利用结构优化方向、结合基本农田布局的生态安全格局等市级层面规划重点内容进行了深化。

上海嘉定、青浦两区“两规合一”工作框架（四）成果完善和协调阶段与上海市第二次全国土地调查成果相衔接，实现“统一数据底板”，同时，以上轮规划基本农田保护区为基础，按照“全市二调耕地总量不变，各区县基本农田划定总量也不变”的原则，实现二调数据成果与基本农田划定成果在空间布局上的匹配，满足国家对基本农田保护和补划的要求，最终形成基于“两规合一”基础上的市级土地利用规划成果。

上海嘉定、青浦两区“两规合一”

关键技术内容“两规衔接”工作，由于其技术方法、实施手段的不同，因此其关键技术内容是建立规划动态实施的观点，充分运用土地管控的刚性手段，确保规划的有效实施。

在方案编制工作中，重点是把握三个环节：

确定规模——建设用地规模、规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。

建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。

优化布局——是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。

使用上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。

保证流量——结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划（2011—2015年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求，同归“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。

上海嘉定、青浦两区“两规合一”

主要成果“两规合一”工作的窄体是土地利用总体规划成果。

但是，有别于传统的土地利用规划编制成果，在两规的实施中，其成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等、概而言之，可以归结为以下几个方面：

统一的数据地板和信息平台“两规合一”工作的数据底版是在第二次土地利用大调查、统一时点半更的数据的基础形成的，由此而形成数据底版具有现势性和真实性。

在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

“三条控制线”管控方案和相关配套政策“三条控制线”管控方案土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。

“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的实际永兴特点，分别实行刚性管制具体细分为强控制和次强控制）。

新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业用地项目，原则上必须落在产业区块用地范围内（104个产业区块内），基本农田不得占用。

相配套政策和实施机制“两规合一”的重点特点是确保规划的实施，二综合运用了多重的规划实施手段具体来说包括开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等。

上海统一的城乡规划编制体系

实现城乡统筹、协调发展是城市规划和土地利用规划共同面临的问题，建立统一的城乡规划编制体系对于特大城市来说，具有针对性和现实性。

如何确定详细规划编制的边界、规划编制的重点内容和技术侧重点等上都是建立统一的城乡规划编制体系所必须面对的问题。

“两规合一”是新形势下城市发展的新的需求，上海目前开展的“两规合一”工作指示阶段性的积极探索，初步是实现了两个规划在规模上的衔接和布局上的优化，还需要在完善规划框架、探索规划编制。

强化规划管理、开展动态评估等方面不断深入，以更加有效地发挥“两规合一”的综合优势。

发挥规划的引导和调控作用，把“两规合一”印象更深入的目标和价值。

广东云浮—以“规编委”为核心的机制创新云浮推进“三规合一”的主要特点是积极进行改革创新,整合部门,优化行政资源配置,构建“一套规划,统一编制,统一平台,分头实施”的“三规融合”的规划管理机制。

成立审批委员会,集中决策云浮市规划审批委员会是市人民政府的规划决策机构,对规划建设的重大事项进行审查并提出决策意见,其意见是市人民政府各部门进行土地规划建设行政审批、管理与决策的主要依据。

规划审批委员会下设的规划监督监察委员会,作为规划监督机构,受规划审批委员会委托,对各项规划实施情况进行监督检查,并提出处理意见。

委员会的处理意见是市监察局对各项规划实施情况进行处理的主要依据。

成立“规编委”,统筹“三规”编制与审批为解决规划“打架冲突”问题,云浮市把原市发展和改革局组织制订全市国民经济和社会发展总体规划的职责、原市城乡规划局编制城乡总体规划的职责、原市国土资源局制订土地利用总体规划的职责整合到云浮市规划编制委员会下文简称“规编委”）,统筹编制“三规”,同时赋予组织编制和审查全市各部门的专项规划并监督其实施的职责。

此外,“规编委”下设总规划师和总建筑师,负责规划审批决策的技术把关,最终实现国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划以及土地利用总体规划在规划编制、实施与管理上的统一,有效避免了各种规划“打架”的现象。

下设信息中心,统一信息平台在云浮市“规编委”下成立云浮市地理息中心构建“一个平台、统一标准、分类管理”的规划管理体系。

主要任务为负责全市规划、国土、建设、交通、市政、环保、人口、教育、医疗卫生、农林水、档案等有关地理信息方面的管理工作,梳理出一套“多个规划”都适用与认可的技术规范和标准,实现“三规”之间的衔接,让涉及规划职能的部门都能通过该平台进行规划管理。

广东云浮—以“规编委”为核心的机制创新部门分头实施,“规编委”统筹调校规划编制完成后,分别交由市发改局、市国土资源和城乡规划局组织实施,在实施过程中如发现问题,则及时反馈到地理信息平台上进行技术融合,如有必要,则反馈给市“规编委”调整相关规划,从而形成一个相互反馈、调校、融合的良性循环机制,确保规划的顺利实施。

以重庆为代表的城乡统筹整合型重庆多规合一的实践有几个特点：

一是以城乡统筹为契机进行规划体系改革；二是规划合一的探索不断扩展，由“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”；三是规划主导部门由规划局转到发改委，有利于更好地发挥发展规划对土地利用和城市规划的指导作用、协调各部门和各规划的关系；四是以发展规划为指导、空间规划为载体，统一规划编制的技术要求，增强各规划之间的协调性；五是提取各规划的核心要素，形成综合实施方案，引导近期发展建设。

以重庆的“四规叠合”实践为例。

“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。

“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导。

“四规叠合”工作采取自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批的工作流程。

首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿；小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合"工作协调小组联合审批。

在各规划编制的基础上，形成综合四规核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。

目前，重庆市又以沙坪坝区为试点，准备进行经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）的实践。

日前已制定了“重庆市沙坪坝区‘五规叠合’实施方案”并向社会公布。

重庆市沙坪坝区“五规叠合”实施方案通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合，整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的宏观作用，促进沙区区域的全面跨越发展。

“五规叠合”编制原则

（一）开放务实、科学谋划重庆市委三届三次全会更将建设“开放型内陆高地”和“五个重庆”作为当前发展的主要目标，成为沙坪坝全域空间发展的首要依据和原则，也成为规划协调工作的基本立足点。

（二）部门协调、各方互动“五规叠合”涉及包括五个核心机构在内的多家部门单位，相关的管理要求、资料信息的交流，以及方案的实施，都需要统一在发展目标要求下的贯彻和落实。

（三）精明增长、刚弹分管在精明增长原则基础上，通过刚弹双因子空间策略，基于政策和建设的适宜性分析，将全区空间划分为建设开发的主体功能地域——刚性空间（彩版用地）和可调功能地域——弹性空间（灰版用地），从全域的角度实现生产、生活、生态三大空间的合理布局。

（四）图件共建、标准统一在科学开放的发展定位和功能目标下，通过统计口径、用地标准、规划年限等指标，协调发展年限内的各项要素，通过空间规划的协调整合进行落地实施，从而实现“五规叠合”现实施方案的引导管理，并由此实现长效机制和持续运作。

重庆市沙坪坝区“五规叠合”实施方案按照"五规合一"的整体方案，沙坪坝全区以中梁山和二环线为界，按"东、中、西、西"分为东部主城区、中部生态保护区、西部新区和西部生态农业区四大板块。

每个区域有不同的定位和功能，在每个区域内只能投资与本区域功能定位相协调的建设项目。

以广州为代表的新增上位规划型

2005年,广东省委省政府提出广东要“率先转型”,“发挥排头兵作用”。

2008年8月《中共广东省委广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》提出:

统筹规划城乡空间布局,建立全省空间规划协调机制,形成以国民经济和社会发展规划为依据,城乡规划及土地利用规划为支撑的空间规划体系,逐步推进“三规合一”。

此后,河源、云浮、广州3个试点城市陆续开展了“三规合一”规划,在技术上与机制上进行了实质性的探索。

2009年广州市编制完成了《广州城市总体发展战略规划（2010—2020年）》，该规划实现了主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划的“三规合一”，它属于指导性、综合性的区域规划，对于进一步编制广州城市土地利用总体规划、城市总体规划和详细规划具有指导意义。

与重庆的实践不同，广州是在各规划之上编制一个综合性的指导性规划，综合发展规划、空间规划，以及人口和环境规划的内容，为编制各具体规划提供依据。

重庆则是在各具体规划编制之后，根据各规划的核心内容，形成一个综合实施方案，用以指导近期的发展和建设。

广州—从技术创新到制度创新“市区互动,三上三下”与河源,云浮等以市域为主体,围绕总体规划层面开展“三规合一”工作相比,广州新一轮的“三规合一”工作形成“市区互动,三上三下”的机制。

（1）“一上一下”:

图斑衔接,划定“四线”。

“三规合一”工作最终需要落实到具体的城市空间,在总体规划中进行宏观层面的对接与协调后,必须在详细规划层面进行微观具体的落实,因此直接面临规划实施与管理的区（县级市）政府成为广州新一轮“三规合一”工作的主体。

通过控制性详细规划与本区土地利用总体规划对比,各区明确各自“三规合一”的工作对象—“差异图斑”,并提出相应“差异图斑”协调策略。

依据协调策略,各区对“差异图斑”进行调整,形成第一轮“三规合一”建设用地布局方案与4条空间管制线,即“建设用地控制线—引导城乡建设项目布局”,“产业区块控制线—作为产业项目选址区域”,“生态控制线—保障城市基本生态安全”以及“基本农田控制线一落实耕地保护”。

广州市层面主要制定《广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准》,对各区、县级市提交的“三规合一工作成果进行初审,提出审查意见。

广州—从技术创新到制度创新

（2）“二上二下”:

明确方案,优化“四线”。

各区（县级市）根据市对“一上”成果回馈的意见,优化调整“四线”划定方案,明确“两规图斑调整方案,依据已有成果标准修改数据库及技术报告,形成“二上”成果上报市“三规合一”办公室和专责小组审定。

市“三规合一”办公室和专责小组协助市发改、土、规划对区、县级市“四线划定”成果进行审查,并通过上下协调,指导区、县级市完成“四线”划（3）“三上三下”:

汇总方案,形成全市成果。

各区（县级市）根据市发改、规划、国土等部门审查意见修改上报各项成果。

市“三规合一”办公室和专责小组通过分析全市城市空间增长方向和趋势,研究有条件建设区、城市生态绿地差别化管理等相关政策,划定广州市城市增长边界;整合区、县级市“四线”划定成果,形成坐标统一、无缝对接、矢量化的“四线”管控图,并制定相应的管制规则。

广州—从技术创新到制度创新

部门联动,项目整理

除了对城乡规划与土地利用规划“两规”进行协调外,国民经济发展计划对城市空间的土地需求管理也是“三规合一”的重要工作内容。

通过项目协调会的形式,区“三规办”召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总,并呈报区“三规合一”领导小组,对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。

以白云区为例,共召开5次大型项目协调会涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求,原“两规”落实规模,区“三规合一”补充落实规模等情况,保证了“三规合一”工作的有效实施。

城乡统筹,综合改革面向实施的“三规合一”规划涉及到两规大量差异图斑的调整工作,这将涉及到对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作,2013年8月国土资源部批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》（下文简称《试点方案》）为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。

一方面,《试点方案》提出“创新土地利用规划编制和审批机制”,可以由广州市依据土地利用总体规划编制功能片区方案,报广东省国土资源厅备案,功能片区内实现土地利用规划批量调整,为广州“三规合一”差异图斑批量调整提供政策支撑。

另一方面,《试点方案》提出对“城市生态用地差别化管理”的政策,对城市建成区内大面积连片的园地、山林、水面等具有生态功能的用地,以及采取拆危建绿、拆旧建绿等措施增加的大面积用地,在符合土地利用总体规划前提下,纳人非建设用地管理,为优化广州“三规合一”建设用地规模的空间布局,有效利用建设用地规模指标提供了政策指引。

河源一以技术创新为主导的“三规合一”尝试

河源是最先探索“三规合一”的试点城市。

为改变长期以来各类规划之间不协调而导致的一系列问题,2008年开始编制的河源新一轮城市总体规划以“三规合一”为工作目标,率先以“三统一、二协调、一平台”为技术目标,编制了广东内第一个“三规合一”的城市总体规划。

三统一统一数据与年限。

建立共同的经济、人口、土地利用、各类资源等包括在内的全方位的基础数据资料库,避免“三规”在基础资料收集方面的重复工作和引用数据不一致等问题。

尽管“三规”基础年不尽相同,但三规的规划目标年尽量保持统一。

统一目标。

建立“三规”共同遵守的城市发展目标、发展地位、空间发展战略,统领城乡规划的编制。

统一标准。

建立涵盖城乡、内涵统一的用地分类与建设标准,可协调转换的城市规划与土地利用总体规划的用地指标。

明晰两规如建设用地、城乡（建设）用地、城市（建设）用地、建制镇用地、农村居民点用地等名称内涵,建立城乡统一的建设用地细分标准。

河源一以技术创新为主导的“三规合一”尝试

两协调协调土地利用。

在城市发展战略的指导下,针对不同功能分区,由土地利用总体规划提出耕地、基本农田的空间分布,由城市总体规划确定城市的重点发展地区和各类建设用地空间布局,确保农用地和建设用地边界不冲突,保证两规建设用地空间图斑的一致。

协调空间管制。

根据不同功能分区的主导功能、发展方向、开发时序和管制原则,由城市总体规划确定城市重点发展方向、土地利用结构功能,由土地利用总体规划确定各个分区的用地规模和土地利用政策,从而规避各个规划均从自身角度出发,出现相互冲突的管制分区和管制措施。

一平台搭建“三规”规划信息统一平台,建立“一图多规划”的空间信息基础平台,在一张“管理图上同时叠加城市规划、土地利用总体规划及其他部门规划的相关信息,形成有效可行的信息共享机制。

河源一以技术创新为主导的“三规合一”尝试

一平台

河源中心城区城市规划与土地利用总体规划2020年图斑协调图

深圳

深圳

随着2005年深圳完成全市域城市化，在土地资源、水资源、环境容量等制约因素影响下，深圳基本结束了以大规模扩张式发展的传统增长路径，进入存量优化为主要手段的转型发展阶段，特别是2009年综合配套改革方案的获批使特区一体化和精细化城市管理成为深圳城市发展的主旋律。

重新修

编或编制各类规划成为引导新区发展的首要任务。

在这种背景下，深圳相继出现了坪山新区综合发展

规划、前海新区综合规划、龙华新区综合法暗战规划等新型分区层面的规划类型。

在规划思路和内容上强调多专业、多部门、多领域合作，注重由物质空间规划向引导、调控程城市发展的公共政策转变，强调了规划的综合性和实施性。

规划组织深圳新型功能区的成立在为各类规划的编制提供重要实践平台的同事，也为实现“多规