社会保险法解读.docx
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社会保险法解读
《社会保险法》专题学习
学习内容：
《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险法》立法过程，
及权威解读。
学习目的：
结合人力资源和社会保障部《关于学习贯彻社会保险法的
通知》和《<中华人民共和国社会保险法>宣传提纲》的要求，了解和掌握
《社会保险法》的具体内容。
经过学习，要能够指导具体工作，并能够在
工作中对《社会保险法》进行大力宣传。
学习形式：
轮流阅读，交流体会
二〇一〇年十二月
《社会保险法》立法过程
社会保险法一审，明确所有社会群体多种社保框架，社会保险立法正
式破题。
12 月 23 日至 29 日召开的十届全国人大常委会第三十一次会议上,<社
会保险法>草案首次提交审议。
尽管我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文
件,但一直没有一部统一基础性立法。
基本法律的缺位,各种规定层级无序、
规范分散,导致我国社会保险制度难以定型,缺乏权威性、稳定性,全国各地
的制度也不统一。
由此,中国人民大学中国社会保障研究中心杨思斌等一些
专家认为,目前的<社会保险法>草案更像是一个社会保险制度的指导原则框
架。
确定所有社会群体的多种社保框架
2003 年,由劳动和社会保障部牵头,新一轮社会保险法起草工作启动,几
经争议、论证,最终形成目前提交审议的草案。
关于立法模式,曾有过很大的争论。
中国社科院法学所研究员邹海林就
认为,如果统一的社会保险法不能为具体的保险项目规定细密的规则,必然
要制定诸多的实施条例和细则,他认为目前已经具备分别立法的条件。
但是,立
法机关还是采取了综合立法的模式。
各社会保险项目的具体操作,还需要相
关单项立法和实施规则来细化。
草案在附则中规定,基本养老保险、基本医
疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的具体办法,由国务院规定。
草案确定了"广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针",明确了我国社
会保险制度的基本框架,对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保
险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、
社会保险监督以及法律责任等方面作了规定。
在适用范围上,由于目前的养老保险、医疗保险主要限于城镇职工和居
民,草案明确规定,国家建立农村养老保险和新型合作医疗制度,具体办法由
国务院规定。
在养老和失业保险上,并没有纳入公务员群体。
只是规定企业、民办非
企业单位及其职工,有雇工的个体工商户及其雇工,机关、团体、事业单位
及其不适用公务员法管理的人员应缴纳基本养老保险费和失业保险费;城镇
自雇人员、非全日制从业人员可以参加基本养老保险。
工伤保险和生育保险也仅适用于企业、民办非企业单位和个体工商户
的职工和雇工,以及机关、团体、事业单位不适用公务员法管理的人员。
目前,适用公务员法管理人员的社会保障,主要还是采取国家和单位包
办的形式。
基本医疗保险则涵盖了机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单
位的职工,个体工商户的雇工、城镇自雇人员、非全日制从业人员以及其他
城镇居民。
政府对生活困难人员和城镇非从业人员的医保给予补助。
草案还明确,失地农民（土地已被全部征用）应参加基本养老保险和基本
医疗保险,应缴纳的保险费从安置补助费中支出,不足部分由当地政府从土
地出让收入中支出。
对进城务工的农民工,草案规定按照国家有关规定参加社会保险。
草案还规定,所有参保人员以公民身份证号码为其社会保障号码,参保
单位要办理社会保险登记,单位欠缴社保费的,社保费征收机关可以通知银
行从其账户划扣,或者申请法院采取强制措施。
草案一个关键内容涉及对社保基金的运营管理和监管。
草案规定,社保基金实行专款专用,任何组织和个人不得挤占或者挪用。
养老、医疗、工伤、失业和生育保险基金按险种分别建帐、分账核算,不得
相互挤占或者调剂。
草案还规定了社保基金预算制度,通过预算实现社保基金的收支平衡,
对社保改革成本、社保基金缺口,由政府给予补助。
社保预算由统筹地区的社保行政部门和财政部门共同编制,报本级政府
批准。
在保证安全的前提下,可以通过投资运营实现保值增值。
而社保基金
的财政专户管理制度的具体办法和投资运营具体办法,由国务院规定。
在监督机制上,首先是社会保险行政部门的监督检查,其次是财政部门、
审计部门依职责对社保基金收支和管理的监督。
除此之外,草案还规定统筹地区可以成立由参保单位和个人代表、工会
代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会进行社会监督,并
提出咨询意见。
在法律责任方面,草案明确了参保单位在社保登记、缴费等方面的法律
责任。
对骗保行为,以及与社保相关机构的违规违法行为,规定了相应的行
政处罚和刑事责任。
由于在诸多问题上争议巨大,草案没有给出确定的解决办法,而是通过
授权条款,为未来的解决留有空间。
比如,关于个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关
系的,草案规定按照国家有关规定办理。
劳动和社会保障部副部长胡晓义曾
表示,由于各地保障费用和筹资水平差异很大,完全实现全国各地统一标准、
统一报销还有难度,保费报销问题有待通过两地管理机构相互的联系以及将
来信息网络的建设来缓解。
另一重大问题涉及社会保险基金的统筹层次。
目前,我国社会保险各险
种的基金统筹层次,大多为市县一级。
截至 2006 年底,全国只有北京、吉林、
新疆等 13 个省份实现了养老保险基金的省级统筹,辽宁、广西等 7 个省份
和新疆生产建设兵团以市级统筹为主,其他省份仍以县级统筹为主。
目前的草案规定,"基本养老保险基金实行省级统筹。
其他社会保险基
金实行省级统筹的时间、步骤,由国务院规定"。
同样留有空间的还包括社会保险费的征收机构和办法。
不久前,财政部和税务总局在探讨统一社保费征管体制,并考虑将社保
费改为社保税,认为应该统一由税务机关进行征收,而劳动和社会保障部门
有不同意见。
由于争议巨大,此次草案对这个问题并没有明确,只是规定社
会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。
全国人大常委会第六次会议对社会保险法草案进行了第二次审议。
审
议中，常委会组成人员一致认为，草案在一审的基础上，针对个人跨地区
流动、农民工和失地农民参加社会保险等问题进行了修改，坚持以人为本，
五个险种体现了老有所养、病有所医，对于推进社会保险事业的发展、维
护当事人的权益、改善民生、保证社会和谐具有重要意义，对此表示赞成。
同时，就如何进一步完善法律，也提出了很好的建议。
农民工和失地农民如何参加社保———草案规定需进一步完善
[草案规定]进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险。
土地已
被全部征用且未就业的农村居民可以参加城镇居民基本养老保险和基本医
疗保险，其应当缴纳的社会保险费从征地安置补助费中支付，不足部分由
当地人民政府从国有土地有偿使用收入中支出。
”
[审议意见]审议中，许多委员认为，此条规定表述的意思不明确，建
议进一步完善进城务工农民和失地农民参加社会保险的相关规定。
乔传秀委员认为，草案应对农民工普遍关心的医疗问题、子女教育问
题、劳动收入、社会保险等问题，在原有的基础上，进一步从法律、制度、
政策等多个层面予以更多的关注、加强和完善。
为此，建议增加“进城务
工的农村居民在城镇有稳定工作的，可以参加城镇居民养老保险和医疗保
险。
农民工经常在城乡间流动的，可选择城镇居民养老保险和医疗保险，
也可选择农村居民养老保险和新型农村合作医疗保险”的规定。
蔡昉委员指出，草案规定失地农民可以参加城镇居民基本养老保险和
基本医疗保险，其应当缴纳的社会保险费从征地安置补助费中支付。
这一
表述不明确，是在征地补助中列出这个项目，还是在原来的补助中支付？
建议修改为“其应当缴纳社会保险费列入安置补助费项目。
全国人大农委委员李登海说，在我国社会保险当中，女的50 岁、男的
60 岁就退休，入保要提前 15 年或补交到 10 年以上。
有些农民工和农民 50
岁、60 岁仍在打工，建议从我们的国情出发，对愿意入社会保险的农民工
和农民适当放宽入保年龄限制，并在法中有所规定。
“
“
”
“
，
刘振伟委员说， 土地已被全部征用且未就业”的可以参加城镇居民基
本养老保险， 未就业”不好界定，一年中工作三个月算不算就业？
上半年
就业了，下半年没有工作可做了，这算不算已就业？
建议改成“没有稳定
生活来源的 。
不论是否就业，只要生活没有依靠，土地没有了，就可以参
加城镇居民的基本养老保险和基本医疗保险。
不足的部分由当地人民政府
从国有土地有偿使用收入中支出”“当地人民政府”是指省级、市级，还
是县级？
是不是指凡是分享国有土地有偿使用收入的地方人民政府，都应
该按照比例拿出一部分？
建议斟酌。
社保制度要坚持广覆盖、保基本———必须打破二元结构
[草案规定]社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方
针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。
”
”
”
[审议意见]张中伟委员说，我们国家 13 亿人口中有 8 亿是农民，有大
批农民工流动，草案要坚持城乡统筹的原则，建议将此改为“社会保险制
度坚持城乡统筹，实行广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。
朱永新委员认为，在社会保险制度中把城乡统筹作为一个原则，是非
常重要的。
同时，建议在“保基本”后增加“重公平 。
理由是：
社会保险
法是保障、落实社会公平正义的一部非常重要的法律，这部法律很重要的
一点是保障弱势群体的。
所以，城乡统筹在一定意义上是国家多拿一些钱、
城市多拿一些钱，用于支持弱势群体、支持农民、支持农村，支持西部。
重庆市人大常委会副主任郑洪说，在社会保障制度的设计上二元制度
还是存在的，党的十七届三中全会提到“要逐步建立城乡经济社会发展一
体化的体制机制 ，新修订的法律应尽量避免维护二元结构。
立即达到一体
化肯定有困难，要鼓励向着一体化方向努力。
，
郑功成委员说，养老保险应该是职工基本养老保险、公职人员基本养
老保险、农民基本养老保险，除这三大保险外，根据国际经验和一些地区
试验性的做法，应有城乡老年津贴或补贴制度，只有“三险”加上“一贴”
才能从制度层面上实现“老有所养”的目标。
建议法律进一步明晰社会保
险制度的覆盖范围。
统一标准会不会出现“穷帮富”———对新农合和城镇医保合并实行
还需慎重研究
[草案规定]省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇
居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准、合并实施。
[审议意见]辜胜阻委员认为，在立法中提出新农合和城镇医保统一标
准，合并运行是不合时宜的。
在我国城乡社会经济发展极不平衡，城镇医
疗和农村医疗水平有很大差异的背景下，强调统一城乡医疗保障的标准，
会造成城镇居民水平过高而给农民利益带来穷帮富的情况，产生明显的不
公平。
建议将这个立法空间写入授权性立法，通过国务院制定行政法规的
方式，以促进新农合持续健康发展，保障农民的权益。
刘德培委员说，现在有城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保
险和新型农村合作医疗为主体的社会保障体系，这三项制度的管理体制、
运行机制、发展水平不同。
新型农村合作医疗 2003 年开始试点，已覆盖了
约 8 亿农民，形成了基本的制度框架。
城镇居民医疗保险是2007 年开始的，
现在参保的达到近 1 亿人。
这两方面管理体制和运行机制差别很大，如何
在完善、发展现有制度的基础上，建立覆盖城乡的不同形式、不同层次的
医疗保障制度，实现人人享有卫生保障的目标，还处在不断改革之中，还
需要进一步改革、探索。
从目前基本医疗制度的实践和现实来看，草案不
宜将三种制度用一部法规范，要为将来制度的发展留下立法的空间。
白克明委员说，如果将这两者合并实施的话，会不会变成了穷帮富，
资金搞不好就流向了城市，为少数人服务了，因为城里人口少，医疗消费
高。
建议对合并实行的问题进行慎重研究。
”
江西省人大常委会副主任蒋如铭也认为，应慎重研究将城镇居民基本
医疗保险和新型农村合作医疗制度合并实施的问题，建议还是以初审稿中
的表述为妥，即：
“国家逐步建立和完善城镇居民基本医疗保险、农村养
老保险和新型农村合作医疗制度，具体办法由国务院规定。
。
全国人大代表云治厚建议取消该款规定，或在“根据实际情况”之后
增加一条，即“在条件成熟时，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村
合作医疗统一标准”
全国人大常委会 22 日二审的社会保险法草案，社会保险立法细化五大
保险规定构筑社会“安全网”
新华网北京 12 月 22 日电全国人大常委会 22 日二审的社会保险法草案，
设立了五个专门章节，分别详细规定了养老、医疗、工伤、失业和生育保
险。
社会保险法事关保护劳动者权益和保障人民生活，受到中国各界高度
关注。
草案一年前首次提请审议时，仅对五大社会保险的缴费规范和待遇
作了原则的规定，有些常委委员、人大代表和地方、部门认为，这既显得
分散，又难以掌握。
全国人大法律委员会副主任委员张柏林表示，这次对草案结构作适当
调整并充实内容，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保
险分别专章规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案，明确参保人
员的权利义务。
”
现实生活中反映最为突出的基本养老保险关系不能转移接续问题，在
二审的草案中，有了明确的“说法 。
草案明确，个人跨地区就业的，其基
本养老保险关系随本人转移。
个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费
地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。
关于社会保险的统筹层次问题，这次也提出了明确的方向。
目前，中
国部分省市基本养老保险已经做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统
筹层次是大趋势。
草案规定，基本养老保险基金将逐步实行全国统筹。
“新农合”写进了社会保险法草案医疗保险专章。
草案规定，城镇居
民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合。
省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医
疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施。
为更好保护职工合法权益，草案在工伤保险方面规定，用人单位未依
法缴纳工伤保险费的，不影响职工享受工伤保险待遇。
用人单位未依法缴
纳工伤保险费而发生工伤事故，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不
支付的，从工伤保险基金中先行支付，由用人单位偿还，用人单位不偿还
的，社会保险经办机构可按程序追偿。
失业保险方面，草案对领取失业保险的最长期限作了明确规定。
失业
人员失业前所在用人单位和本人按照规定累计缴费时间满一年不足五年的，
领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费时间满五年不足十年的，
领取期限最长为十八个月；累计缴费时间十年以上的，领取期限最长为二
十四个月。
在生育保险方面，草案明确由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳
生育保险费。
用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工和未就业的配偶享
受生育保险待遇。
生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。
草案对政府支持社会保险事业作了具体规定。
例如，县级以上人民政
府在社会保险基金不敷支出时，应当给予补助；多渠道筹集社会保险资金，
通过税收优惠政策支持社会保险事业等。
社会保险法三审
《
2009 年 12 月 22 日，十一届全国人大常委会第十二次会议召开， 社会
保险法（草案）》第三次上会接受审议。
这已是社会保险立法提上日程的第 15 年。
一年前的 12 月 28 日，饱受
争议的二审稿向社会各界公开征求意见。
该版条文大量留白，社保费的征
收体制、个人账户的存废、社保基金的投资等诸多问题悬而未决，草案本
身仍有较大改进空间，人们对三审稿寄予厚望。
2009 年 8 月 24 日，原计划在十一届全国人大常委会第十次会议上三
”
审的《社会保险法（草案）》未出现在议程中。
媒体报道称，此次推迟审议，
碍于“目前经济形势不明朗，避免加重企业负担 。
但事实上，延期最主要
的原因，仍在于社会保险制度本身不成熟，缺乏完整理念，相关细节存有
大量争议，无法以立法形式加以确定。
四个月后，几经调研、修改的三审稿终于接受审议。
但此版草案并未
给人们带来太多惊喜。
草案条文在社会保险制度体系上并无大的突破，部
分细节的改动进步有限。
五大保险制度改良细微
从体例上看，三审稿较之二审稿并无变化。
五大保险制度分章而立，
其后再就社会保险费的征缴、社会保险基金、社会保险经办、监督以及法
律责任分别作出专章规定。
养老保险制度方面，随着 2008 年新型农村社会养老保险制度（下称新
农保）的建立，三审稿也新增三个条文，对新农保进行了原则性的规定。
但对于公务员、参照公务员法管理的工作人员以及农民工等群体的养老保
险制度，三审稿未有相应规范。
而不同的养老保险制度之间如何转接，也
未有提及。
”
上海社会科学院副院长左学金指出，社会保险法并不能解决中国养老
保险制度碎片化的弊病，反而以立法的形式将此种不合理的现状加以固定。
“将国民分作三六九等，分别用不同的制度加以保障，不仅不公平，也没
有效率。
左学金表示，中国养老保险分散的、碎片化的基金必然导致管理
成本高，投资风险大而回报率低。
而要打破此种碎片格局，必然需要对不
同的利益群体加以协调，通过立法进行制度整合，难度仍然很大。
医疗保险方面，二审稿曾明确基本医疗保险包括职工基本医疗保险、
城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗（下称新农合）三项。
而三审
稿直接删去此条文，不再对新农合做任何规定，留给国务院进一步规范。
有专家指出，此修改背后涉及卫生部与人力资源和社会保障部之间的博弈
及妥协。
另外，配合《工伤保险条例》的修改，三审稿在工伤保险制度上的修
改较多，进一步强调对劳动者权利的保障。
一方面扩大工伤保险基金支出
范围、限缩停止享受工伤保险待遇的情形；另一方面再次肯定先行赔付机
制。
总体看来，社会保险制度本身的设计已无大的改动。
中国政法大学法
与经济研究中心副教授胡继晔表示，五大制度已基本成型，草案的进一步
修改也仅限于对细节的改良。
社保费征收将“统一”
社会保险费的征收主体确定，作为《社会保险法》必须解决的问题之
一，相关条文备受关注。
中国目前社会保险费的征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险
部门“齐抓共管”的格局。
一些地方由税务机关征收，另一些地方则由社
保经办机构办理。
但由于税务机构具备强有力的征收手段，不少省、区、
市相继改为由税务部门征收。
现实操作中，同时存在两个征收机构，不仅
影响制度整合，且存在记账不清的风险。
”
鉴于两个部门之间对此存在重要分歧，一审稿和二审稿均以“社会保
险费的征收机构和征收办法由国务院规定”的表述，对该问题加以回避。
专家看来，三审稿在此处做出了“重大突破”：
社会保险费实行统一
征收。
但遗憾的是，究竟由税收部门还是劳动保障部门来“统一征收 ，三
审稿仍将实施步骤和具体办法留给了国务院来规定。
“
”
胡继晔表示，无论是从社会保险费的财政税收的性质，还是税务部门
相对完善的征收体制和较强的征管力量来看，由税务部门统一征收社会保
险费，将是一个更优的选择。
立法抉择背后，包含着不同部门的权力和利
益博弈，但一部完善的社会保险法必须对这个问题做出明确的规定。
这是
下一稿的条文必须回答的问题。
社保基金纳入人大监督
在社会保险监督方面，三审稿做出了诸多有益尝试。
在总则一章，三审稿明确参保人享有查询、咨询等权利。
全国社会保障基金亦被首次写入草案，并明确规定全国社会保障基金
应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。
除了再次确认将成立社会保险监督委员会，草案还试图将社会保险基
金纳入人大监督。
三审稿新增条款规定，各级人民代表大会常务委员会听
取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行
监督检查的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使
监督职权。
胡继晔强调，各级人大本身就有对社会保险基金收支管理进行监督的
权限，三审稿的修改，乃是对此种权能的强调，确保基层人大在行使职能
的过程中有法可依。
与此相呼应，2009 年 12 月 9 日召开的国务院常务会议，原则通过《关
于试行社会保险基金预算的意见》，决定将企业职工基本养老、失业、城镇
职工基本医疗、工伤、生育等五项社会保险基金分别纳入2010 年预算编制
范围。
此举亦从预算编制、审议角度，确定了人大对社保基金管理的监督
权。
专家指出，相较于政府部门的自我监督，人大相对处于“超脱”的地
位。
但这也对人大代表的监督能力、预算审议能力提出了新的挑战。
而在
人大监督之外，各种专门机构监督尤其是来自参保人的监督更需得到足够
重视。
在社会保险的决策上，参保人的知情权、参与权、决策权、监督权
仍需制度性的保障。
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热点关注：
聚焦社会保险法五大民生热点分析，社保立法，将给百姓
带来什么？
——聚焦社会保险法五大民生热点
首次制定社保“基本法”
近年来，我国社会保障覆盖范围不断扩大。
到今年６月底，城镇职工
养老保险制度覆盖２．４５亿人，城乡基本医疗保险覆盖１２．５亿人，
工伤保险参保１．５３亿人，刚刚开始试点的新农保也覆盖了近６０００
万人。
作为完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设
小康社会的重要支柱性制度，我国社保制度目前只有单项法规，不同部门、
不同地方也出台各自的社保政策，城乡之间、地区之间、单位之间的社保
制度缺乏衔接。
制定一部全国性、综合性的社保“基本法”，是最高国家
立法机关完善社保制度、保障和改善民生的重要立法任务。
全国人大常委会表决通过的社会保险法，首次以立法形式确立了社会
保险制度的基本框架，重点对社会保险的原则、各险种的覆盖范围、社会
保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金监督、各项
社会保险的缴纳领取等作出了明确规定。
全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成说：
“社会保险法的
出台为我国社保制度的改革进一步提供了基本法律依据，实现了社保制度
由实验性阶段向定型、稳定、可持续发展的重大转变。
”“先解决有没有的
问题，再逐步解决保障水平低、标准待遇不公平等问题。
”全国人大常委
会委员沈春耀认为，只要能够把社会保险的基本制度、基本权利义务和推
进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。
养老、医疗保险将实现异地“漫游”
基本养老保险关系转移接续不畅，已经成为制约我国社会保险事业发
展的突出问题。
由于转移接续难，造成劳动者参保积极性不高，有的地方
甚至出现了大量农民工退保。
据深圳市社保部门统计，２００９年深圳共
有５８０多万人参加基本养老保险，退保人数１００万人次。
如何使社保制度能够真正覆盖到流动人群特别是农民工群众，得到党
和国家的高度重视。
２００９年，国家专门出台了《城镇企业职工基本养
老保险关系转移接续暂行办法》，提出参保人员跨省流动就业的，养老保
险关系应随同转移到就业所在地。
此次通过的社保法以国家立法形式将这一政策上升为法律。
这部法律
明确规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴
费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一
支付。
法律还同时规定了基本医疗保险的转移接续问题：
“个人跨统筹地区
就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。
”
对基本养老保险和医疗保险可异地“漫游”的规定，全国人大常委会
委员范
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