基层领导绩效考核.docx

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基层领导绩效考核

我国基层党政干部绩效考核研究——以山东省菏泽市为例

1 绪论

1.1 研究背景与意义

党的十七大对干部考核工作提出了更高的要求，要求完善体现科学发展观

和正确政绩观要求的干部考核评价体系 1。

要求以科学发展观为全揽，培养以德

为先、德才兼备的人才，以崇尚实干、群众公认、重视基层为用人导向，有效

整合资源，优化考核方式，强化考核结果运用，提高选人用人的公信度。

在科

技飞速发展、形势变幻莫测的环境下，如何积极探索研究改进基层党政干部的

绩效考核评价体系，是眼下各级部门迫切需要认真研究和切实解决的重大课题。

1.1.1 研究背景

党政领导干部的绩效考核，历来是党和国家高度重视的难点、热点，是人

民群众极其关注的焦点，同时也是理论和实践探索的热点。

自新中国成立以来，

国家的几代领导人都一直密切关注各级领导干部队伍绩效考核评价的办法。

从

2004 年起，中共中央组织部开始组织建立符合科学发展观要求的党政领导干部

考核评价体系，并且在各别城市进行了试点。

2006 年下发的《体现科学发展观

要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》改变了以往单纯

强调经济增长的考评方式。

2009 年 6 月，中共中央政治局审议并通过《关于

建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，2009 年

10 月，中央办公厅印发该《意见》。

由此可见，中共中央对党政领导干部考核

工作是极其重视程度的。

1.1.2 研究意义

近几年来，随着各级人事部门对健全党政领导干部绩效考核体系的不断研

究、和改进完善，形成了一系列有效的措施办法，着重强调德才兼备和工作实

绩，关注民生与群众参与，在各地的领导换届中起到了切实的作用。

虽然考核

体系起来到一定的作用，但是仍存在一些不足之处。

随着我国政治体制的不断

改革，只有科学有效的考核评价体系才可能引导广大领导干部向正确的方向发

展。

建立一套科学规范的领导干部绩效考核评价体系，有利于调动领导干部的

积极性和主动性，使考核评价工作更加科学化、规范化和制度化，在一定程度

大大提升干部的工作质量和水平。

完善基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核评价体的意义是：

一是为形成鲜明的用人标准和导向提供了可靠依据。

一套科学合理的基层

1于幼军，于培伟等。

十七大报告辅导读本.人民出版社，2007：

50

领导干部绩效考核评价体系，可以客观全面地评价领导干部的工作实绩，有利

于形成正确的用人导向，在全社会营一个良好的用人氛围。

二是为提高选人用人的公信度提供了有力保障。

把“群众满意度”这一硬

性指标作为干部考核的重要标准之一，把人民群众的意愿贯穿到整个考核评价，

这样做既保障了人民群众的知情权、参与权与监督权，更让党政干部的绩效考

评工作在“阳光”下运行。

三是为建立激励约束机制提供了平台。

若没有合理的绩效考评体系，就很

难对领导干部起到激励约束的作用。

本论文在绩效考核内容的设计上，充分地

考虑了基层的实际情况，根据乡镇地域、基础的不同，领导干部职位的不同来

设置考核指标，力求在一定程度上解决“干好干坏一个样、干多干少一个样、

干与不干一个样”的问题。

这样做可以调动领导干部的积极性和创造性，提高

其工作效率，大大增强了党政领导干部的执政能力和为民服务的意识。

1.2 研究思路与研究方法

1.2.1 研究思路

1.2.2 研究方法

本文运用的方法有：

（1） 定性与定量研究相结合

传统的政府干部

（2） 文献研究法

通过互联网查阅相关资料，在图书馆翻阅大量书籍，收集、整理与国内外

基层领导干部绩效考核发展相关的历史资料及文献，并且对其中涉及到的有价

值的绩效考评制度及其他方面进行全面的分析，从中获取有用的信息和材料。

（3） 实证研究法

以山东省菏泽市为研究主体，将其基层党政干部绩效考核体系的构建作为

研究的对象，分析研究其构成的因素、它们之间的关联所在及影响因素，根据

列出的现存问题，提出改进的措施及建议。

（4） 比较分析法

制定一定的标准，将相关的事物联系起来一起进行研究，分析它们之间的

异同之处，找出其中的联系和内在规律。

1.3 报告的基本框架与研究特色

2 文献回顾与述评

2.1 党政领导干部绩效考核体系文献回顾

2.1.1 国外研究发展

绩效考核最初是作为人事考核的一种方式在企事业单位和各个盈利组织中

施行的。

西方公共部门绩效评估的理论和实践研究应当是开始于第二次世界大

战前后，20 世纪七八十年代在西方国家行政改革中开始盛行，九十年代得到全

面的发展，尤其是英、美、新加坡等国。

学术界对公共部门绩效考核的研究始

于第二次世界大战期间，学者克莱伦斯?

雷德和赫伯特?

西蒙出版的《市政工作

衡量:

行政管理评估标准的调查》一书，可以说是公共部门绩效评估研究的开始。

20 世纪 70 年代，政府绩效评估形成并展开。

（1） 绩效考核的研究

绩效考核是人力资源管理中技术性最强的环节，也是诸多人力资源管理者

和研究者极为关注的环节，众多学者从影响绩效的因素、效绩的内涵以及结构、

建立新的绩效因果模型，寻找新的研究方法等角度使人们对于绩效考核的认识

更为深入。

美国学者加里·德斯勒（1999）对绩效考核下了定义，将其划分为以下四类

理论：

第一，直观评判理论。

这是一种近近似于考核方法的理论，指在考核过程

中通过考核主体对相关考核标准的理解来对被考核者进行评价考核，形成对其

的主观印象，进而评定考核对象的考核等级。

第二，目标等级考评理论。

这主要是通过将绩效目标进行分解来对被考核

者进行考核的一种方法，但值得注意的一点是绩效目标的分解须是可具体测量

的。

具体细分的考核目标由考评者将其划分为不同的等级标准，等级一般为 1

至 5 级不等。

第三，比较评判理论。

首先将公务员的考评内容统一规定为德、能、勤、

绩等方面因素，根据此标准选出“优秀”、“称职”、“不称职”的代表，以此为

基础将需要考评的人员与这些代表所具备的的各项进行比较，进而可以得出各

被考核者的考核等级。

第四，模糊数字综合评判理论。

此理论是对模糊数学中综合评判思想的一

种应用和汲取，它通过采取计算的形式，以统一的数学模型为指导，对所有影

响被考核者的因素进行合理分析并计算出考评结果 2。

（2） 政府绩效考核

在西方国家绩效考核最早起源于英国。

英国政府于 1854 年开始实行功绩考

核制，在政府机关建立工作档案，这样做一方面有利于激发英国文官的积极性，

2 加里·德斯勒，人力资源管理【M】。

刘昕、吴雯芳等译。

北京：

中国人民出版社，1999：

118。

另一方面在一定程度上增强了政府的廉洁性，提高了政府管理的行政效能与科

学性 3。

，公共行政组织管理绩效考核兴起于 20 世纪 70 年代初期，它的目的在

于推行“新公共管理运动”的发展与绩效管理，公务员的绩效考核受到了前所

未有的重视。

20 世纪 70 年代后，英国改革了现代政府行政体制，建立了绩效

评估制度，考核文官的主要指标有十项，分为 5 等，以考核的结果作为对官员

奖惩和晋升的标准 4。

而美国的公务员考核制度则要比英国晚，美国国会于

1883 年颁布了《彭德尔顿法》，实行联邦文官制度，建立了功绩制原则。

（1） 英国政府绩效考核

英国的政府绩效考核制度是开展应用得最广泛、最持久的国家之一。

自

1979 年雷纳评审后，英国先后发起了部长管理信息系统、财务管理新方案、下

一步行动方案等等，一直到后来的现代化政府白皮书，都具有划时代的意义。

1999 年英国政府将最佳评价制度引入新的《地方政府法案》，而且将相关地方

政府绩效考核的标准、期限等一系列问题的制定权下放给地方。

（2） 美国政府绩效考核

美国政府对政府绩效考核的探索实施是比较长的，目前已经进行到第五阶

段，即重塑政府的阶段，其主要理论来源于美国学者戴维·奥斯本的著作——

《重塑政府》。

主要标志是克林顿政府于 1993 年颁布了《政府绩效与结果法案》，

以法律的形式将政府绩效考核固定下来 5。

而小布什政府时期，为了解决各部门

面临的管理问题，于 2002 年发布了《总统管理议程》,用红、黄、绿三色直观

地将部门在战略化人力资源管理、竞争机制、提高财务绩效、推广电子政务、

预算与绩效一体化等五个方面的年度状态及变化显示出来 6。

2004 年美国国会

对政府绩效考核的实施情况进行了一系列的评估，认为在某种程度上已经实现

了当初希望达到的效果，但仍然存在很多的挑战。

（3） 日本政府绩效考核

日本政府于 2001 年 1 月对政策评价的对象范畴、实施主体、评价的视角和

评价方式制定了具体标准，同年的 12 月发布《政策评价基本方针》。

为提高政

策评价的实效性，日本政府于 2001 年 6 月制定了《关于行政机关实施政策评价

的法律》，并于 2002 年 4 月开始正式实施。

日本政策评价的方式主要有三种：

即事业评价、绩效评价和综合评价。

由各政府部门根据其所辖政策的特点及各

领域对政策评价的不同要求，釆用适当的评价方式加以实施 7。

2.1.2 国内研究发展

中国的人事考核制度源远流长，在西周时期官吏考核就己初步形成雏形，

3 胡勇军。

绩效考核与管理【M】。

北京：

机械工业出版社，2007：

19-21。

4 Mellam，C，Albert.Emontional distress and the Type Abehaviourn in a Sample of Civil Servants.Personlity and

Individual Difference，2003，34（7）：

1319-1325。

5 财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组，《美国政府绩效评价体系》【M】，2004 年 8 月。

6 刘旭涛，清华大学管理研修课程——政府绩效管理与评估【R】。

7 袁娟。

《日本政府绩效评估模式研究》[M],知识产权出版社，2010 年 10 月。

其考核标准近似于如今的德、能、勤、绩、廉。

人事考核制度在秦汉时期称为

考课制度，其目的是为了激励约束官员，并将考课等级作为官吏任免和升降的

依据。

隋唐时期官吏考核制度得到了进一步的完善。

明朝的考核制度分为“考

察”和“考满”。

清代京官考绩分称职、勤职、供职三等，并根据考核结果奖惩。

由此可见可以看出在中国历代王朝都十分重视官吏的考核，历朝历代把德才、

政绩、清政廉洁等方面作为选官的标准，官职的升降由考核等次决定。

我国古

代官吏考核制度精髓对于笔者的学习研究具有很大的借鉴意义。

（1）绩效考核的研究

徐志平、周志勇等（2003）提出了要全方位多层次考核评价干部的观点，全

面考察干部的德、能、勤、绩、廉从多方面考核干部的综合情况，构建立体化

的干部考核评价体系。

帅宝强、杨心灵（2005）提出对县（市、区）领导班子考核

可以采取三种配套的考核办法，一是把个人岗位职责、任务目标完成情况这两

项指标作为考核领导干部的标准；二是将干部个人与领导班子的考核结合起来，

用领导个人的贡献率乘以领导班子的集体政绩分数来得出领导干部的个人绩效

成绩；三是实行单独考核，建立班子成员分管工作绩效考核指标体系 8。

包国宪、

吴建南等（2006）提出为了使绩效评估更加科学可行，要健全绩效评估机制，建

立系统的绩效评估体系 9。

王登峰、崔红（2007）通过研究得出了每类工作绩效的

结构，对基层领导干部上级、下属工作、自我评定的不同之处进行比每研究 10。

（2）政府绩效考核

国内公共管理理论研究的热点之一就是对我国领导班子和领导干部的绩效

考核研究 11。

笔者以“党政干部绩效考核”为题名在中国清华学术期刊网全文

数据库中进行搜索，仅能搜到 10 篇左右的相关文献，且学术界对基层党政干部

绩效考核的研究方向也多偏向于各别经验的借鉴、考核指标、考核主体及考核

方法等，其代表性的观点有：

胡晓东在《美国联邦政府公务员绩效管理的原点——谈美国联邦政府公务

员的绩效计划》（2010）一文中 12介绍了美国人事管理局把公务员工作目标分为

任务目标和绩效目标之方法，又称为绩效计划中的团队绩效目标。

绩效目标是

对可量化的工作用不同的指标去衡量，然后再对指标设定不同的目标值，其目

标值便是公务员的绩效目标，绩效目标以“顾客服务标准”为导向。

8 帅宝强，杨心灵。

县（区）党政领导班子和领导干部政绩考核评价体系探讨【J】。

求实，2005 （5） ：

10-

14。

9 中国行政管理学会课题组。

政府部门绩效评估研究报告[J]。

中国行政管理，2006（3） ：

46-52。

10 王登峰，崔红。

中国基层党政领导干部的工作绩效结构[J]。

西南师范大学学报，2007

（1） ：

14-19。

11 康进。

县（处）级领导班子绩效考核体系构建研究【D】。

湘潭大学硕士研究生论文，2004。

12 胡晓东。

美国联邦政府公务员绩效管理的原点—谈美国联邦政府公务员的绩效计划【J】。

.中国行政管

理，2010

（2）。

姜晓萍教授在《我国公务员绩效考核的困境及其对策分析》（2005）一文 13通

过研究其他活动，尤其是对政府行为的绩效评估，得出了公务员绩效考核可以

持续下去的保证是制度保障，而制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。

吴建南教授在《“自下而上”评价政府绩效探索:

“公民评议政府”的得失

分析》（2004）一文中 14为改变过去上级部门通过听取下级部门的报告和其提供

的相关资料而进行的“自上而下”评价模式，主要从公众满意度的视角出发，

在政府内部建立一套自下而上的公务员绩效考核体系。

朱玉知等人 15则在《我国现行公务员考核制度存在的问题及改进思路》

（2004）一文中提出了应根据不同部门的不同类别、不同层次的公务员制定针对

性的、具体化的考核指标体系。

考核指标的制定一定要实事求是并具有科学依

据，可以予以量化的，若不能量化的则以描述的方式来表达。

3 基层党政干部绩效考核体系现状分析

3.1 我国党政领导干部绩效考核的理论基础

3.1.1 委托代理理论

委托——代理理论创立于 20 世纪 60 年代末 70 年代初，委托——代理理论

主要可以分为实证与规范两大类。

前者又叫实证代理理论，詹森和麦克林

（1976）发现由于公司的所有者与高层之间存在的契约产生了所有权与控制权

的分离，管理层的努力程度具有不可控性，导致了所有者的价值高于企业的价

值的现象，代理成本由此产生。

后者则侧重于构建代理人与委托人之间的契约

关系，以适当激励的方式促使代理人在不确定性及不完全监督的状况下，能够

做出使委托人利益最大化的选择。

他们为研究代理问题建立了理论框架，并界

定了代理成本。

委托代理理论虽然是一个经济学的理论，但在行政系统中也可

以很好的运用。

而且从一定程度上来讲，我国的行政权能系统就是由若干个委

托代理关系构成的。

一方面由于我国一切的权力都来自于人民，但不可能任何

一个单个个体都来直接管理社会，所以人民就通过选举的方式将手中的部分权

力让渡出来，让政府来对社会进行管理；另一方面，我国幅员辽阔，若是仅依

靠中央政府是无法很好的完成社会管理的，所以中央政府就委托地方政府对各

地进行管理。

3.1.2 新公共管理理论

新公共管理兴盛于 80 年代的英、美等国家，它作为一种新的公共行政的管

13姜晓萍、马凯利。

我国公务员绩效考核的困境及其对策分析【J】。

社会科学研究，2005（l）。

14吴建南、庄秋爽。

“自下而上”评价政府绩效探索：

“公民评议政府”的得失分析闭。

理论与改革，

2004（5）。

15朱玉知、乐治洲。

我国现行公务员考核制度存在的问题及改进思路[J]。

中共南京市委党校南京市行政学

院学报，2004（4）。

理模式，成为近年来西方行政改革的主导思想之一。

新公共管理理论的思想基

础是现代经济学，它主张政府等一系列公共管理部门应该广泛吸收私营企业的

成功管理方法，着重强调官员的行为对社会公众的影响力，要求政府官员以身

作则。

在公务人员的聘用、考核、工资及其他行政环节上，新公共管理理论倡

导更加灵活高效的管理。

3.1.3 人力资本理论

人力资本理论起源于经济学，最早是由美国经济学家贝克尔和舒尔茨创立

的。

目前看来人力资本理论已经广泛应用于党政干部的考核中。

首先党政领导

干部的选取、聘用都是通过考试进行的，且每年参加这一考试的人数正在逐年

增加；其次由于考核制度的不严谨和管理的漏洞，导致部分实践能力强、理论

功底扎实的人才退出了公务员队伍。

其原因就是因为他们认为自身的才能在政

府系统中无法得到充分的发挥。

由于政府机关对党政领导干部在绩效考核的过

程中缺乏对人力资本理论的合理运用，导致考核的过程不够完善，考核的结果

不够公平，考核的最终效果没有得到充分发挥，造成这些后果的原因都是由于

缺乏人力资本理论的指导。

3.2 国内党政领导干部绩效考评的发展历程

一直以来中央和地方各级党委都高度重视对党政领导干部的考核评价，自

党的十一届三中全会召开以来，针对党政领导干部的政绩考核方面课题全国各

地学者都作了大量的探索研究，各组织部门已经将干部考核制度改革作为重点

研究的课题。

从历史的发展情况来看，我国党政干部的绩效考评经历了以下四

个阶段：

第一阶段：

试点起步阶段（1979—1988 年）。

随着 1979 年 11 月中组部印

发《关于实行干部考核制度的意见》，干部考核工作开始走向制度化、规范化。

在《意见》这个文件中首次提出了要对干部的工作进行绩效考核，把定期考核

与平时考察相结合，并将此作为选拔领导的标准之一。

但由于当时特殊的政治

形势，虽然部分省、市开展了试点工作，但并未进一步推广和完善。

第二阶段：

探索细化阶段（1988 年—1995 年）。

1988 年 6 月，中组部印发

了《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》和《地方政府工作

部门领导干部年度工作考核方案（试行）》，这两个方案主要考核党政干部的履

职情况和工作实绩。

方案中较系统地规定了考核的目的、对象、形式、内容、

考核结果的运用等问题，第一次系统设置了评价指标，明确规定了考核工作程

序。

这一改变标志着干部绩效考核工作开始走上正规划的轨道。

第三阶段：

规范指导阶段（1995 年—2002 年）。

1995 年 8 月，中组部印发

了《关于加强和完善县（市）党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》，这是规

范和指导实绩考核的第一个专门性文件。

这是党政领导干部绩效考核评价工作

规范化、制度化的重要时期，考核评价实践工作也取得了显著成效。

第四阶段：

科学发展阶段（2002 年至今）。

党的十六大召开后，中央提出

要进一步加强党的执政能力建设、构建和谐社会，要求各级党政领导干部树立

科学发展观和正确的政绩观。

2003 年 1 月，胡锦涛同志在党的十六届三中全会

第二次全体会议上，首次全面、完整地阐述了科学发展观和正确的政绩观，指

出真正的政绩应是“为官一方，造福一方”的实绩，是为党和人民踏实工作的

实绩，明确提出要建立和完善科学的干部政绩考核体系和奖惩制度，形成正确

的用人导向，做出了加快建立体现科学发展观要求的党政领导班子和领导干部

综合考核评价体系的重大决策 16。

总而言之，在全国各地多年的不断探索努力与实践，为建立和完善我国党

政领导干部的绩效考核评价机制奠定了坚实的基础。

但是由于党政干部绩效考

核评价工作的复杂性和特殊性，这一评价评价体系现如今还存在很多不足之处，

各别问题需要长期研究探索来解决。

因此，建立科学有效的党政领导干部绩效

考核评价机制还有很长的路要走。

4 我国基层党政干部绩效考核体系运行机制分析

4.1 我国基层党政干部绩效考核中存在的问题

4.1.1 考核标准不够细分

在党政干部的考核中，测评表格一般就只是对领导干部的德、能、勤、绩、

廉等方面进行简单的定性评价，从优秀、称职、基本称职和不称职这四个标准

中给出相应的选择。

由于目前还没有制定出不同领导职务的具体考察标准，所

以在党政领导干部选拔中，对各级领导干部的考察实际上均以“德、能、勤、

绩、廉”这五项标准为选拔的依据。

这些标准太过抽象化、定性化，缺乏具体

的可操作的定量内容，而且在具体考核中没有对不同职务不同岗位的考核对象

加以区分，全都以同一标准来考核衡量，不利于在实际考核工作中的操作。

而

且在具体考核到单个干部时，无法在单位与单位之间，上下级部门之间进行横

向和纵向的比较。

所以，考核人员在给被考核对象写材料时也偏向于定性化的

语言。

事实上同一层次的不同领导干部、不同层次的领导干部，他们的思想政

治素质是不同的，这些区别是很难从考察材料中看出来的。

这样，考察材料在

党政机关任命提拔干部时就失去应有的价值，影响了考核结果的真实性、准确

性与可靠性 17。

4.1.2 考核方法不够丰富

目前党政机关领导干部的绩效考核普遍以下两种方法，即年度考核法和任

16 中共中央組织部：

《組织工作研究文选（2003 上）》，党建读物出版社，2004 年，第 17 页。

17 阎增余，李军著。

《防止干部考察失真的对策研究》，领导科学，2005 年第 23 期，第 33-34 页。

前考核法，却忽略了对平时工作实绩考核，而平时的工作绩效恰恰是考核干部

真实水平的关键指标。

考核过程中一般采用听述职报告、民主测评、个别谈话、

查看资料这“四步曲”进行，而且对于民主测评与个别谈话这两关被考核对象

往往都做了精心的准备，导致考察者所了解的事情多是表面情况，是被考核者

愿意被你看到了解的地方，所以考核的结果基本上都是优点多，缺点少。

传统

的考核方法虽然简单易行，但不能全方位、多角度对干部的职业道德品质、业

务能力、作风表现等方面进行综合测评。

4.1.3 考核内容不够全面

在考核中，最大的弊端就是过于重视经济的、物质的、有产值等一些具体

量化的指标，只要“有据可查、有物可考”就可以了，严重忽略了干部对精神

文明建设、社会治安综合管理、群众组织建设等一系列基础性工作，导致了考

核工作不完善。

4.1.4 实绩评价不够客观

邓晓斌认为，党政干部的实绩考核只有与他们的责任目标挂钩，考核才有

明确具体的依据和切实可行的内容 18。

对干部的实绩考核，往往侧重于存在的

实绩而忽视了潜在的绩效，忽视群体评价的实绩考核、侧重于考核干部的主观

努力而不重视考核干部的工作环境。

4.1.5 结果运用不够理想

在考核结果的运用上，有的部门合理、及时运用，而有的部门这一意识却

很淡薄。

在对干部的奖惩时，并不以实绩的考核结果作为主要标准，而是搞平

均主义、照顾主义，导致没有把考核结果科学性最终发挥出来。

于凤荣、李清

华、张驰认为，考核结果必须作为对公务员进行升降、奖惩、晋级增资等的依

据。

只有做好考核结果的兑现和使用工作，才能达到考核的目的 19。

4.2 原因分析

4.2.1 思想重视程度不高

对考核工作的重要性认识不足，主要体现在三个方面：

一是考核的组织者

对考核工作的重要性认识不足，这主要指组织部门有部分干部没有真正地认识

到考核事关地方发展大局，事关干部个人切身利益，事关地方的长足进步，表

现出对考核的组织工作不慎重，对考核的程序实施不到位。

二是被考核人员对

考核工作的重要性认识不足。

认为“考核年年搞，年年老一套”，“热热闹闹搞

形式，认认真真走过场”，考不考对工作没有实质性影响。

有的认为考核人情面

太重，大多数人“只载花、不载刺”，“你好我好大家好”，成绩一大堆，个人感

18 邓晓斌著。

《论国家公务员实绩考核》，甘肃行政学院学报