公共政策公民参与制度的动力研究.docx

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公共政策公民参与制度的动力研究

公共政策公民参与制度的动力研究

　　尽管政府和公民都认识到公民参与制度化的重要性，但制度化进展缓慢，主要是因为制度化动力严重不足。

下面由学术堂为大家整理出一篇题目为“公共政策公民参与制度的动力研究”的公共政策论文，供大家参考。

　　原标题：

公民参与公共政策制度化的动力机制

　　摘要：

当前中国公民参与公共政策倾向于选择非制度参与途径，导致参与的秩序混乱且效率低下。

公民参与公共政策的制度化能够有效化解这一问题。

尽管政府和公民都认识到公民参与制度化的重要性，但制度化进展缓慢，主要是因为制度化动力严重不足。

公民参与公共政策制度化的动力机制在于：

公民方面，以公共利益与公共意识共同驱动；政府方面，以公共利益与民主意识共同驱动；非营利组织方面，以公共利益和整合意识共同驱动。

　　关键词：

公民参与；公共政策；制度化；动力机制

　　逐渐走向富裕的中国公民参与公共政策的热情很高，因为他们已意识到公民参与对于维护个体利益的重要性。

但为数不少的公民选择的参与方式游离于制度之外。

公民参与的主要问题在于大量无序公民参与的存在。

群体性事件的频发正是无序公民参与的突出表现。

本文试图从动力机制的角度分析公民参与公共政策实现制度化的突破口，以期提升公民参与的有序性与有效性，同时推进协商民主的健康运行。

　　一、公民参与公共政策制度化动力不足的表现

　　在民主传统较为匮乏的中国，公共政策的制定基本由政府掌控，公民直接参与的机会相对较少。

公民参与公共政策过程在实际运作中面临诸多因素的限制。

从公民层面看，这些限制因素主要有：

他们所处社会的经济发展水平及公民自身的社会经济地位；公民所接受的传统文化教育；公民自身所接受的教育程度高低；公民所处的政治环境[1]（P4）。

这些因素同时也是推动公民参与公共政策的动力来源。

　　社会的经济发展水平决定公民总体参与的时间及可能性。

一般来说，经济发达地区的公民参与意愿比较强，因为他们有可能抽出比较多的闲暇时间用于参与。

经济贫困地区的公民由于疲于应付生计，拥有的空闲时间相对较少，他们基本无暇顾及参与公共政策。

作为个体的公民经济条件不同，参与公共政策的可能性也就不一样。

温饱问题解决之后，人们的需求层次随之提高，政治需求也相应提高。

没有解决温饱问题的公民，他的需求仅仅停留在生存的层次，政治需求无从考虑。

　　公民接受教育程度的高低决定公民参与的能力高下。

充裕的时间只是为公民参与公共政策提供了可能性，实际参与还需要一定的参与能力。

通常情况下，接受教育年限较长的公民参与能力比较强，而接受教育年限较短的公民参与能力较弱，因为前者接受的思想训练及掌握的知识量更多。

此外，知识水平较高的公民更能领会公民参与对于公民的意义。

　　公民所处政治环境的民主强弱直接决定公民参与的机会多少。

在公民具备参与能力和时间之后，政府能否为公民参与提供适当的机会成为公民最终能否参与的关键因素。

假如政府不为公民提供任何参与机会，公民参与能力再强、时间再充裕也无济于事。

公民参与的主动权掌握在政府手中。

开明的政府为公民参与创造各种机会，专制的政府则关闭公民参与的一切机会。

　　从政府层面说，推动政府实行公民参与公共政策的动力主要来自于内外两个方面：

外部动力和内部动力。

外部动力包括全球化和信息化的挑战、民主政治建设的发展和社会主义市场经济的确立[2]（P125-130）。

国与国之间综合国力的竞争是国际社会发展的常态。

中国作为世界上最大的发展中国家，面临的发展压力也是空前的。

为了取得在治理方面的竞争优势，中国政府需要推动公民参与公共政策，以实现决策的民主化，提高决策的效率。

内部动力主要在于政府职能的转变、政府公共决策文化的进步[2]（P134-136）。

政府由全能型政府向服务型政府转变，治理的方式也随之发生根本性变革。

由政府完全包办的治理模式已无法适应社会的转型需要，多中心治理势必取代单中心治理。

为此，政府不得不迎合这一变革趋势，推动公民参与公共政策。

外部动力与内部动力都可以推动公民参与公共政策，但外部动力并非政府所能左右，因为它受诸多外部因素交互影响。

内部动力则是政府经过自身努力能够对其施加影响的动力来源，所以它才是根本动力。

　　为了维护自身的利益，公民有足够的动力参与公共政策；而为了实现善治，政府也有动力推动公民参与公共政策。

但从参与方式看，无论公民还是政府均倾向于选择非制度途径。

尽管政府试图通过行政体制改革诱导公民选择制度参与途径①，但迄今为止收效甚微。

实际上，政府和公民的制度化动力都严重不足。

　　政府在公民参与公共政策的制度化过程中动力不足主要表现为：

出于懒惰心理，为数不少的政府官员并不支持公民参与公共政策，因为他们认为公民参与势必增加政策制定工作的强度和难度。

公民参与对政策制定于事无补，反而增添不必要的麻烦。

与其如此，不如组织若干专家与官员共同闭门制定政策效率高。

在完全排斥公民参与公共政策制定的心理作用下，政府官员不大可能将公民参与的制度落实到位。

大多数情况下，他们只是为公民参与制定一些原则性较强、操作性较差的制度，以此满足公民参与的制度需求。

当且仅当公民参与的需求异常强烈且形成实际的、较强的压力时，政府才不得不做出一定程度的回应。

这就是人们熟知的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪象。

　　公民在参与公共政策的制度化过程中动力不足具体表现为：

既然通过制度途径难以维护自身权益，通过非制度途径反而能够达到预期目的，公民也就失去以制度途径参与公共政策的动力②。

近些年来，群体性事件频发就是公民以非制度途径表达利益诉求的典型表现③。

公民通过正当途径反映问题时，无论公民反映的次数多少以及问题的重大与否，如果政府官员都将问题搁置一旁，就会迫使公民通过非制度途径达到预期目的。

因此，从一定意义上来说，正是政府解决问题的方式助推公民以非制度途径参与公共政策。

公民是否以制度途径参与公共政策很大程度上取决于政府对公民合理诉求的回应方式。

　　二、公民参与公共政策制度化动力不足的原因

　　无论政府还是公民都缺乏公民参与公共政策制度化的动力，因而当前中国公民参与尚未纳入正轨，也未发挥其应有的功能。

公民参与面临亟待解决的种种危机：

公民政治参与热情锐减；缺乏合法的、通畅的参与途径；公民政治参与过程中与政府发生冲突；公民参与失序[1]（P5）。

由于公民缺乏通畅的制度内参与途径，正当的利益诉求受到阻隔，越来越多的公民被迫选择非制度参与途径。

而非制度公民参与往往导致社会秩序混乱，公民与政府的关系趋于紧张。

一部分公民的利益诉求通过非制度方式得到妥善解决之后，他们的行为便成为更多公民仿效的对象，很可能产生蝴蝶效应。

　　非制度公民参与虽然解决了部分公民的利益诉求，但大多数公民的利益诉求仍然无法解决。

假如大多数公民都同步采用非制度公民参与方式，整个社会将陷入纷争的漩涡。

这种参与方式既不利于公民参与意识的培养，也不利于公民参与能力的提升，因为非制度参与方式不符合常规；这种参与方式对于协商民主的发展来说也是灾难，因为政府和公民无从协商，二者之间充满着无尽的冲突；这种参与方式也将层层剥落政府的威信，因为他们制定的制度无从遵守，许下的诺言无从实现。

善治目标的实现也将遥遥无期。

　　若欲改变公民参与公共政策的困境，就得从公民参与制度化的动力入手，因为非制度参与是引起参与困境的主要因素，制度参与有助于化解这一困境。

在具备公民参与制度化的动力之后，公民参与公共政策才可能被推动步入正轨。

当前公民参与公共政策制度化的动力不足①，原因有两点。

　　首先，从公民的因素看。

公民并不是在任何时候都愿意参与公共政策制定，毕竟这个过程既费时又费力。

对于那些利益尚未受到侵害的公民来说，参与公共政策是费力不讨好的事情。

只有当公民“在意识到公共生活与自己的利益直接相关，或者以为自己有必要表达个人诉求的情况下”[3],公民才会积极地参与这一过程。

等到公民自身利益受损之后，他们也不愿意寻求制度途径维护自身权益，因为制度途径并不畅通，也不能产生实际效果。

　　利益未受损时，公民认为没必要参与公共政策；利益受损时，公民又不选择制度途径维权。

总之，公民缺乏以制度途径参与公共政策的动力。

而公民参与公共政策的根本动力在于维护公共利益，而非个人利益。

从当前公民的参与意识和参与能力来看，大多数公民并不懂得如何通过制度途径的公民参与维护公共利益，同时保障个人利益。

个体利益的维护固然重要，但公共利益的维护更具有长远意义。

公共利益若得到有效维护，其中的个体利益就更容易得到保障。

也就是说，个人利益的公共部分叠加在一起，比单个的个人利益更好维护，更不易受到侵害。

近年来公民的维权意识有所增强，但维护公共权益的意识并不强。

而维护公共权益最理想的、最可持续的方式是以制度途径参与公共政策。

非制度途径虽然也可维护公共权益，但不可持续，且对社会秩序形成负面影响。

　　由此可见，公民以制度途径参与公共政策动力不足的根源在于公民有限的参与意识和参与能力限制了公民维护公共利益的动机的形成。

非制度参与只是维护个体利益的快捷方式。

　　其次，从政府的因素看。

公民缺乏动力推动公民参与制度化在某种程度上是对政府回应乏力的无声反抗。

他们对公民参与进程的影响有限，影响较大的是政府，因为政府在公共政策制定过程中起主导作用。

中国的政治生态是“强国家，弱社会”,政府与公民相比是强势的。

但政府也缺乏公民参与公共政策制度化的动力。

政府在进行决策之前选择参与人员时总是把普通公民置于最后考虑的人选②。

　　出于决策效率与权力安全的考虑，政府不大鼓励公民参与公共政策制定。

客观地说，公民参与公共政策将影响政府决策效率。

在公民不参与决策的情况下，政府召集相关部门人员和专家学者进行商讨，决策结果很快就能出台。

若要吸收部分公民参与决策，政府就要在参与人选、参与流程设计和与参与人员协商等环节上花费大量精力.特别是管理者与公民的协商过程将大大延长决策的过程，因为普通公民缺乏相应的专业知识，沟通相对较难。

为了提高决策效率，政府倾向于排斥公民参与。

而且，公民参与实质是将政府的部分决策权让渡给公民.这对习惯于专权的政府官员来说，无异于夺权。

决策权的部分让渡意味着政府权力的稀释.为了确保权力的完整性，政府不愿意主动引导公民参与公共政策.

　　公民对公共利益的忽视导致缺乏公民参与制度化的动力，政府则害怕决策效率的降低和权力的稀释也丧失了公民参与制度化的动力。

作为公民利益代表的非营利组织总体力量比较单薄，不足以与利益群体相抗衡，而且这些组织受政府的牵制很大，还不能真正反映公民的意愿，在公民中的影响力并不大。

因此，非营利组织也缺乏公民参与的制度化动力。

　　三、公民以制度途径参与公共政策的动力机制

　　公民参与公共政策的制度化是一个漫长而复杂的过程，因为公民和政府都没有动力推动公民参与的制度化。

制度化过程至少面临三大困境：

公共政策追求的目标---科学与民主的二难选择；集体选择比私人选择承受的成本更高昂；政府失控的威胁[4].简单来说，公共政策的价值取向究竟是行政民主还是经济效率，如果是行政民主，那么，花费较多的时间组织公民协商决策是值得的，因为只有公民参与制定的公共政策才具有民主性，才能最大限度地反映民意。

仅仅经过专家学者们商讨形成的决策虽然决策过程短，但无法体现民意，而体现民意的决策执行时不会遇到很大的阻力。

如果价值取向是经济效率，那么，花费大量的时间用于公民参与是不值得的。

为了提高经济效率，公民参与的人数越少越好，因为决策时间可以缩短到最少。

决策成本也将降至最少，因为人数越少，花费的财力也越少。

但经济效率高却以牺牲行政民主为代价也不值。

而且由少数专家快速制定的公共政策由于无法体现民意，执行时将遭遇巨大阻力。

行政民主与经济效率似乎二者不可兼得，这就是公民参与制度化的最大困境。

　　解决这一困境的出路在于寻求新的动力机制。

公民参与制度化的动力来源不外乎公民、政府和非营利组织三大主体。

新的动力机制的目标是激发三大主体实现公民参与制度化的动机。

在强有力的动机推动下，公民参与公共政策制度化进程将持续快速运行。

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