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街政治理创新的公民参与机制

街政治理创新的公民参与机制

——以北京市为例

徐君

2013-1-289:

12:

41　　来源：

《北京行政学院学报》2012年4期

　　【内容提要】随着社会转型和经济转轨速度的加快，我国城市街道事务管理的任务量和复杂性急剧增加，街政治理变革与创新势在必行。

本文以公民参与和街道行政之间的生态互动关系为主线，依据“决策—实施—监督”的街政流程，对2007年北京市委社会工委成立以来街政治理的公民参与机制进行了案例分析。

本研究发现，社区的公民参与及其组织形式塑造了街道公共决策的民主化机制，扮演着社区居民自组织服务或为其增能的角色，开辟了街政监督的公民社会路径，其在推动街政由低分权、封闭性、单向度管理，向开放式、参与型的公民治理转变的过程中，发挥着重要的作用。

　　【关键词】北京市街政治理公民参与非政府组织（NGO）

　　一、引言

　　就基本涵义而言，“街政”（sub-districtgovernance）是指我国城市街道层面的社会公共事务管理。

在行政层级上与之相对应的是农村地区的“乡政”（townshipgovernance）。

但与乡政不同的地方在于，它不是一级完整的政府，而是城市区政府的派出机构，是城市空间内国家与社会最基本的接触面和互动平台。

在城市政府层级中，街道（街道办事处的简称，是街政的主要承担主体）的管理层次是较为独特的。

随着我国社会转型和经济转轨速度的加快，社区居民的需求日益增加且异质化，个体意识快速觉醒，社会日趋多元化，街道辖区社会公共事务的复杂程度空前增加，当下的街政正面临着不可治理的风险，城市基层管理改革与创新势在必行。

　　实践表明，城市基层管理改革源于两种力量，一种是自上而下的行政力量，另一种则是自下而上的社会力量。

这其中，公民参与尤其是以组织化形式实施的参与，在推进基层民主治理和街政流程再造方面发挥着基础性的和不可替代的作用。

改革开放以来北京市各类民间组织，尤其是扎根于社区的草根性非政府组织（NGO）不断产生和发展，为公民参与社区治理与发展提供了重要载体和平台。

根据北京市社会工委2009年8月的全市普查，北京市16个区县在社区范围（乡镇、街道、社区居委会辖区）内开展活动的民间自发组织大约有1.2万家（不包括以工商注册名义进行活动的组织，这部分的数量也较可观[1]）。

本研究基于对北京市相关街道的实证调查，按照“决策—实施—监督”的街政流程，对2007年北京市委社会工委（北京市社会建设办公室）成立以来街政治理创新的公民参与及其组织化的机制，进行分析和探讨，主要内容涉及公共决策环节的组织化参与、社区服务组织的孵化与能力建设，以及街政监督的公民社会途径三大方面。

　　二、相关研究综述

　　我国学术界对街政治理及其改革的研究开始于20世纪90年代。

概括起来看，其基本的研究取向有三种，即“国家中心”取向的研究、“社会中心”取向的研究和“国家—社会融合”取向的研究。

　　“国家中心”取向的研究看重城市基层治理与国家政治在结构上的同构性，强调街政治理变革的动力来自上级乃至中央政府。

[2]在这种模式下，城市基层治理主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。

政府组织主要是通过规划指导、下放权力、提供经费等方式支持社区自治组织体系的构建，然后通过社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区事务的良好治理。

　　“社会中心”取向的研究深受公民社会理论的影响，力图为街政治理变革寻求社会支持因素和社会化的解释。

对于公民社会的理解虽然有许多不同的流派和分支，但大多基于哈贝马斯对西欧社会近代历史的梳理而提出的公共领域概念。

在社区自治模式下，社区事务管理的主体主要是社区自治组织和社会组织，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。

[3]对“社会中心”取向更复杂一些的研究认为，当代中国国家与社会的疆域很难划分清楚，即使公民社会独立于政府的直接领导，它实际上也是通过党的领导而服从于整个国家权威，成为国家建立其合法性的基础。

但是，从长远发展来看，在地方自治的框架下构建“社区政府”，则是街政治理改革的正确方向。

　　“国家—社会融合”取向的研究实际上是在治理理论的范畴中进行的。

20世纪90年代后期，源于西方国家的治理理论（GovernanceTheory）在我国学术界开始风行，它关于政府与公民共治、从而最大程度地实现公共利益的价值追求为许多学者所推崇。

鉴于对国家和社会二分法的不满，有些学者开始扎根我国历史和现实，来建构基于中国经验的治理概念。

其中，具有代表性的是黄宗智提出的“集权的简约治理”（centralizedminimalism）[4]。

源于历史传统的这种治理基因，历经民国、社会主义集体化、改革开放时期，都能看见其影子，只不过有时候侧重于国家化，有时候侧重的是去国家化。

在此观点启发下，有学者以具体的城市社区改革案例为基础，得出了在当代中国强财政支持下的政府已经不是通过“简约主义原则”来进行基层治理，而是通过一套更加复杂的柔性控制策略来实施基层治理的结论。

[5]

　　应当说，治理取向的街政研究具有其学术上的很大合理性。

治理理论框架是对过去几十年来发展中国家面临的“缺乏治理能力”和发达国家“治理能力超负荷运行”现实的总结，具有很强的包容性和综合性。

这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用，更体现为国家—市场—公民社会“三位一体”的治理模式是一种可以适合多种社会情境的解释模式，三者间不同份量的组合可以应对不同性质的问题。

[6]这就为我国城市街政管理与变革的研究提供了很好的启发与借鉴，其对本文的实证分析也具有一定的指导和参考作用。

　　三、街政治理的分析框架

　　本文从系统论的角度来界定街政，将其看作是街道与其环境之间生态学意义上相互作用的行动系统。

在本文的分析框架中（见示意图），“街道”与“环境”是两个核心变量，作为两者相互作用的“输入”、“转换”、“输出”和“反馈”是四个过程变量。

现对其基本含义做如下界定：

　　（附图：

街政治理流程示意图）

　　“街道”是街道办事处（含党工委）的简称，包括其内设机构。

区政府职能部门在街道的派出单位（如公安派出所、工商所、房管所等），是广义街道的重要组成部分，其管理活动也是街政系统的重要组成部分。

街道办事处作为区政府在街道辖区的派出机构，从法理上讲，它对区职能部门在同辖区的派出机构享有协调、监督甚至是领导的权力。

本文在行文中所说的街道，主要是指街道办事处，当用到“街政”概念时，则既可指狭义概念也可指广义概念，这从上下文中可以很容易地识别出来。

　　广义上的“街政环境”是指环绕街道办事处的一切外部条件、因素及行动主体，在狭义上则指与街道办事处相互作用和博弈的居民、组织及单位，其中NGO是一类重要的行动主体，也是本文关注的焦点。

为了收缩研究的范围，本文将街政环境主要限定在社区层面上，侧重研究的是街（道）—社（区）关系。

在这里，社区是一个核心概念。

由于长期实行计划经济，社会成员和社会组织的自治意识和能力都非常弱，单靠社会自组织来“发展”社区速度显然不快，而经济转轨与社会转型目标的实现又要求有一个比较成熟和完善的社区系统作为支撑和依托，在此背景下，党和政府采取了“建设”社区的路子，强调上对下的主导作用。

常见的一个口号是，“社区建设是一项系统工程”。

在大中城市，这项“工程”的政策层是市政府，协调层是区政府，操作层则是街道。

在实际工作中，绝大多数城市也是把街道作为社区建设基本单元来规划和实施的，社区服务中心和社区受理中心等一般都设在街道，社区资源共享的范围一般也是街道。

由于街道所处理的事务主要是和居民日常生活及生产密切相关的社区性事务，从长远来看，必然要通过社区自治的方式进行治理。

从这一角度看，将社区定位于街道（意指街道空间内的生活共同体）亦有其合理性和前瞻性。

　　在街道与社区相互作用的各个环节中，街道对社区环境的“输出”变量主要包括“社会管理”与“公共服务”，社区对街道的“输入”变量则主要包括两个方面，即“社会性输入”和“行政性输入”。

每一类输人中又具体包括“要求”（愿望、诉求、意见或抗议的表达）和“支持”（资源方面或行动方面的）这两项内容。

在本文的研究中，街政实际上是被作为一个社区政治系统来看待的，街政治理研究实际上是在政治层面上进行的，这与目前街政研究主要集中在“输出端”，或者说是集中在街政流程的“下游”（如对公共服务的合同外包、一门式办公、服务承诺制等）有较大的不同。

从整体来看，学术界对街道社区及居民的利益表达、决策参与，以及社区组织或居民对街政的网络式反馈等“输入端”或街政流程“上游”的研究还较为薄弱。

本文拟从社区居民参与的角度对这些问题做出补充和回应性的研究。

　　四、街政治理创新公民参与机制相关案例分析

　　截至2011年，北京市共有街道141个、社区2717个。

十余年来，它们在创新体制机制、推动社区发展、服务社区居民等方面一直在积极探索和努力实践。

2007年12月，北京市委社会工委、市社会建设办正式成立（分别作为市委的派出机构和市政府的工作部门，实行合署办公），着力在研究制定和组织协调首都社会建设与管理总体规划、政策及事业发展等方面发挥作用，街道和社区的建设与管理是其中的一大重要方面。

其后，《北京市加强社会建设实施纲要》、《北京市社区管理办法（试行）》、《北京市社区工作者管理办法（试行）》等推动基层社会建设与管理的“1+4”文件相继出台，城市基层治理创新的实践愈加活跃。

本文在对北京市基层社会治理实践进行调查的基础上，选取了三个典型示例，分别对其在街政治理创新中的作用方式、程序及功能等机制问题进行了实证研究。

　　案例1：

“社区规划公众参与平台”：

交道口街道输入端街政治理创新示例①

　　北京市东城区交道口街道辖区面积1.47平方公里，常住人口5万余人，下辖7个社区。

辖区以胡同、平房为主，分布着一批重要的中央、市属和区属单位，属于北京市33片平房四合院历史风貌保护区之一。

2008年，北京市规划委、北京市社会办等部门在部分街道开展了“社区规划公众参与平台”试点工作。

交道口街道积极响应并参加试点，创新性地采用了“开放空间”的会议形式（其功能类似于“社区论坛”），举办了以“社区活动用房的规划和高效利用”为主题的讨论活动。

其中，尤以辖区内菊儿社区的“居民参与活动中心规划”活动最为成功。

该商谈活动以菊儿社区居民为主体，街道及规划技术方面的相关人员参加，共计有60余人。

通过小组讨论、意见协商和集中投票，最终确定了5个改造项目，并由社区居民自己制订出详细的改造方案，解决了原来通风不好、阴冷潮湿、缺少无障碍设施和活动用房利用率不高等诸多问题。

在这次活动中，居民不仅参加了改造方案设计，还全程参与施工监督、活动室布置、志愿服务组织等后续项目，实现了社区用房的自我管理。

　　案例2：

“参与式社区服务项目”：

清源街道输出端街政治理创新示例②

　　北京市大兴区清源街道于2001年底成立，位于大兴新城北区，总面积30平方公里，现辖28个社区，人口近13万。

在这28个社区中，新建小区、老旧小区毗邻，回迁楼、经济适用房、高档商品房相近；户籍人口、流动人口混居，高收入阶层和低收入群体并存，呈现出社区异质性强、人口需求多元的特征，在此背景下“参与式社区服务项目”于2007年开始试行。

　　“参与式社区服务项目”的运作流程是“社区需求调查—项目方案申请—筛选审批方案—建立项目执行小组—组织项目实施—监督实施过程—开展成果评估—推动项目扩展”[7]，涉及多元行动主体。

其中，居民执行项目行动小组是在社区需求调查基础上，由社区居民自发组成，承担项目申请与执行、具体服务生产与传递的社区功能性组织，其作用的有效发挥改变了社区服务中居民“被服务”的局面，增强了社区服务的针对性和性能。

例如，在以TOWNHOUSE为主导风格的康隆园社区，随着居民的陆续入住，装修污染、闲置花厅洋房空间浪费、循环水系统夏季水容易产生异味、高频率换水造成水资源浪费等问题日益凸显。

通过开放空间讨论会，该社区最终确定了“康隆园绿岛生活馆”项目，旨在优化原有绿色生态植被，合理利用社区空间，从而美化社区环境。

根据功能任务的需要，该项目又分设了4个活动小组：

花卉种植组、果蔬种植组、再生资源组和水生植物组，居民通过自愿报名的方式参与到各个项目活动中，共同为社区环境做贡献。

　　2007年，街道所属的一个社区居委会主任接触到“北京社区参与行动服务中心”③，并逐步与其加强联系。

这是一家致力于社区能力建设的专业性的NGO组织，以向城市社区提供社区参与信息、咨询和培训为专长。

在其与清源街道有关居委会开展合作的过程中，街道逐渐介入，将其作为社区服务与建设的孵化器和助推器而引入。

[8]从具体工作上看，“北京社区参与行动服务中心”在“参与式社区服务项目”中的主要功能是：

为项目运作提供参与式的工作理念和操作方法，通过对街道、社区工作人员和项目行动小组开展专业技术培训、提供全程指导服务，将参与式治理理念转化为现实行动，不断提升社区居民自组织服务的能力和水平。

　　案例3：

“街政监督的公民社会路径”：

右安门街道监督环节街政治理创新示例④

　　相对于输入端和输出端的街政治理创新，街政监督环节的创新实践相对比较少，其中丰台区右安门街道玉林西里社区所尝试推行的“三会一评三监督”工作机制可以看做是这方面的一个示例。

玉林西里社区位于右安门街道西北部，辖区面积29.3万平方米，有2001户5800余人，属于老旧小区，是右安门街道最早开展社区规范化建设的试点社区之一。

它所推行的“三会一评三监督”，就是“三会”（社区党委会、社区协商议事会、社区联席会）以定期或每半年一次地组织党员、居民代表、辖区单位负责人对街道部门进行民主评议的“一评”，评定结果可以作为评先评优和改进工作的依据；“三监督”（社会监督、民主监督小组、重点服务对象监督）以点面结合的方式深化城市基层社会治理的公民社会路径。

所谓“三监督”实际上就是社区监督的三个步骤：

第一步“社会监督”，就是把关系到“党居站”的社区事务，及时向社区各楼门、周边单位张贴通报，扩大社区的知晓率，尽最大可能满足居民的知情权，定期采取后续跟踪走访、入户随访、电话询问、问卷调查、民主测评等方式收集社区事务反馈意见。

第二步就是依托社区“民主监督小组”开展经常性监督，赋予小组更多的监督任务，不仅对社区“三重一大”事务进行监督，而且要监督重大事务每个阶段直至全过程的实施情况；小组实行动态和定期跟踪监督，对社区事务落实有随时反馈和主动咨询的权利。

第三步是重点服务对象监督。

为确保社区人人有监督的权利，人人尽到监督的义务，对那些低保户、边缘户、行动不便的优抚人员、残疾人员等重点服务对象，通过上门宣传、传达，听取各方意见建议，利用受访表格记录在册，保持电话畅通，随时接受重点服务对象的意见反馈，政策性强的事务社区还会特邀重点服务对象列席，并接受现场询问和监督。

右安门街道试行的社区“三监督”机制，力求做到全方位、全时段覆盖，避免监督的“空挡”和“死角”，可以看做是监督环节上街政治理创新的一个示例。

　　五、分析与总结

　　通过上述分析可以看出，本研究所选取的案例给予街政治理变革以从政府单一管制走向社会多元治理的期望，这一期望的实质就是在城市基层不断实现国家权力向社会的回归，真正走向公民治理。

这其中必不可少的条件就是社区范围内公民参与组织的发展和成长，具体地说就是在政府之外，由公民围绕自身利益自觉地凝聚起多个权力中心，承接或参与承担原先由国家单独承担的社会职责。

在公民治理状态下，社区内并不是完全不要政府，而是由社区的主人——公民们以公共选择的方式决定需要什么样的政府管理、服务及产品。

　　本文以公民参与和街道行政之间的互动协变为思考线索，对于北京市委社会工委成立以来三个街政治理创新的示例进行了实证分析。

研究发现，社区的公民参与行动及其组织在“决策—实施—监督”的街政流程中，初步发挥出了利益表达机制、服务生产或传递机制、公民监督机制的功能作用，其对城市基层社会治理创新的意义是不容忽视的。

在交道口的案例中，街道在进行社会活动室重建的设计规划、财神庙前空地的利用等与居民活动相关的决策时，“公民论坛”式的组织形式在吸纳和平衡社区各方面利益方面发挥了作用；在这种组织形式下，社区居民可以通过与社区组织协商的方式，积极反映自己的意见。

这种协商不但有利于增强决策的合法性，减少决策施行的阻力，而且也有利于促进基层民主、维持基层社会秩序的稳定。

清源街道的创新案例实际上是以社区居民的需求为导向，以项目运作为纽带，采用“参与式服务项目”的网络化运作方式生产和传递社区服务，这其中“北京社区参与行动服务中心”对其他各类社区服务组织起着孵化器和能力建设推进器的作用。

就全国而言，相对于输入端和输出端的街政治理创新，街政监督环节的力度相对要薄弱些。

在这种情况下，右安门街道案例中“民主监督小组”对社区和街政监督的常态化，以及重点服务对象监督的组织化和便利化，就具有比较宝贵的借鉴和启发价值。

　　可以说，社区范围内的公民参与及其组织化形式在推动街政由低分权、封闭性、单向度管理向开放性、参与型的公民治理转变的过程中，发挥着独特而重要的作用。

既然如此，那么在城市基层简化社区NGO组织登记注册程序、去除不必要的控制和干预、扶持孵化器发展以加强各类社区组织能力建设、出台和落实对各类社会组织的各项优惠扶持政策等，尽快为社区自主治理和公民治理的发展创造一个宽松的氛围和环境，就是十分必要和正确的。

只有这样，城市街政治理变革和创新才能获得坚实的基础而不是建立在流沙之上，才不至于使表面光鲜和热闹的基层改革在经过若干年再回首时却发现原来离开起点并没有多远。

　　注释：

　　①本案例根据实地调研和北京市交道口街道办事处2009年编写的内部资料《交道口街道社区参与机制及实践探索报告》改写。

　　②本案例根据实地调研及北京市大兴区清源街道办事处2010年12月编写的内部资料《北京市大兴区清源街道办事处参与式社区服务项目案例精选》改写。

　　③“北京社区参与行动服务中心”，又名“北京灿雨石信息咨询中心”，是一家促进城市社区参与式治理的非营利民间机构，成立于2002年12月，2003年9月进行工商注册，2009年2月在北京市东城区完成民办非企业单位注册。

组织的使命和任务是推动以社区居民为主体的社区发展，主要工作内容包括推动以需求为导向的社区服务项目化管理；培育社区服务型组织推动社区自治；通过“开放空间”等一系列公众参与民主协商讨论会，调解社区冲突，化解社会矛盾等。

（参见http：

//）

　　④本案例来源：

丰台区右安门街道“三会、一评、三监督”工作机制案例.北京市委社会工委编.2009年北京市社会建设研究报告[R].北京：

北京出版社，2010.

　　【参考文献】

　　[1]北京市委社会工委.2009年北京市社会建设研究报告[R].北京：

北京出版社，2010.

　　[2]朱健刚.城市街区的权力变迁：

强国家与强社会模式—对一个街区权力结构的分析[J].战略与管理，1997

（2）；浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法[J].政治学研究，1998（3）；傅跃华.城市街道行政管理体制改革初探[J].新视野，1999

（2）；杨寅.城市社区行政体制改革：

方向、要点与法律修改[J].中国行政管理，2005

（1）；徐勇.绿色崛起与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较[J].学习与探索，2002（4）.

　　[3]卢汉龙.中国城市社区的治理模式[J].上海行政学院学报，2004

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　　[4]黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代，2008

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　　[5]郭伟和.街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展[J].开放时代，2010

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　　[6]杨雪冬.中国地方政府变革的几种研究视角[M]//杨雪冬，赖海榕.地方的复兴——地方治理改革30年.北京：

社会科学文献出版社，2009.

　　[7]宋庆华.参与式社区治理与社区服务项目化管理——北京大兴清源模式案例分析[EB/OL].北京社区参与行动服务中心网站：

　　[8]赵春燕，高和荣.参与式社区服务项目化管理的经验与启示—以北京大兴区清源街道为例[J].湖湘论坛，2011（3）.