统筹城乡发展研究报告.docx

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统筹城乡发展研究报告

统筹城乡发展研究报告

内容提要：

本研究报告立足我区实际，认真分析了我区在统筹城乡发展中存在的问题，从经济、社会、文化、体制等角度全面分析了存在问题的原因，提出了今后统筹城乡的发展的思路、发展目标和指导原则。

研究报告认为统筹城乡发展实质上是改变重城轻乡的传统观念和体制，通过体制创新和政策调整，在宏观决策和政策调控上更多地关注农村牧区、农牧业和农牧民，逐步实现城乡共同繁荣。

实现这一重大战略转变，关键是要在提高认识的前提下，构建优化协调、功能藕合的城乡关系框架，走城乡互动、工农互促的协调发展道路，使城市和农村牧区紧密结合起来，增强工业反哺农业、城市支持农村牧区的作用，逐步改变城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化发展。

统筹城乡发展是贯彻科学发展观，推进工业化、城镇化、农牧业产业化，解决“三农”问题的根本途经。

为制定好我区“十一五”城乡发展规划，我们对统筹我区城乡发展进行了调查研究，基本掌握了城乡发展的现状，分析了存在的问题及原因，提出了统筹城乡发展的思路和对策。

一、我区城乡发展的基本情况

（一）我区城乡发展现状分析

1、城乡经济结构的变化。

1995—2004年，全区第一产业增加值由260.18亿元增加到506.07亿元，年均递增7.67%；第二产业增加值由314.9亿元增加到1332.47亿元，年均递增17.38%；第三产业增加值由257.8亿元增加到873.53亿元，年均递增14.52%。

三次产业结构比由31.2:

37.8:

31.0调整到18.7:

49.1：

32.2。

第一产业比重下降了12.5百分点，第二产业比重上升了11.3百分点，第三产业比重上升了1.2百分点，产业结构逐步趋于合理。

其中，20个设市城市三次产业比由1995年的12.6：

50.4：

37调整为2003年的7.6：

48：

44.4。

特别是随着我区农畜产品加工业的发展，农牧业产业化得到加强，二、三产业对第一产业增长的贡献率进一步提高，三次产业关联度趋于紧密，促进了城乡经济互动。

2、城乡固定资产投入结构的变化。

1995——2004年，全社会固定资产投资总额由273.1亿元增加到1809.26亿元，年均递增23.38%。

2004年，城镇以上单位固定资产投资达到1715.05亿元，占总投资的94.8%，城镇以下单位固定资产投资只占5.2%，比例仍然很小。

全年城镇单位固定资产投资中自筹和其他资金所占比重由上年的68.3%提高到73.7%。

3、城乡居民收入结构的变化。

1995——2004年，全区城镇居民人均可支配收入由2846元增加到8132元，增长了1.86倍；农牧民人均收入由1300元增加到2606元，增加了0.74倍，增幅低于城镇居民近一倍。

从农牧民收入结构看，来自第一产业的收入逐年下降，来自第二、三产业的收入明显增加。

4、城乡居民消费结构的变化。

随着城乡居民收入的提高，城乡市场的繁荣，城乡居民的消费水平不断提高，消费领域不断拓宽，消费结构发生了很大的变化。

1995—2004年，全区社会商品零售总额由295.02亿元增加到891.96亿元，年均递增13.08%，其中，县以上社会商品零售总额由242.66亿元增加到746.18亿元，年均递增13.59%；县以下社会商品零售总额由52.36亿元增加到127.78亿元，年均递增10.42%。

从消费结构看，城乡居民消费构成中吃穿的比重逐年下降，居住、医疗、保险、文化、教育、娱乐及服务消费的比重逐年上升。

这表明随着生活水平的提高，城乡居民基本摆脱了以解决温饱为主要特征的消费方式，逐步追求教育、文化、医疗保健等消费。

特别是农村牧区居民的消费方式逐步向城镇居民的消费方式转变。

（二）我区城乡发展中存在的问题

1、城乡居民收入分配结构不合理。

1984年城市经济体制改革后，随着城镇经济的快速发展，城镇居民人均可支配收入大幅增加。

1995—2004年，全区城镇居民人均可支配收入年均递增12.37%，农牧民人均纯收入年均增长只有8.03%。

1995年，农牧民人均纯收入是城镇居民人均可支配收入的49.88%，到2004年这一比重下降为32.08%，降低了17.8百分点，城乡居民收入差距越来越大。

从农牧民收入的结构看，来自第一产业的收入占70%以上，来自二、三产业的收入仅占20%多。

农牧民的收入仍然靠农牧业生产来实现，增幅较慢。

农村牧区剩余劳动力不能及时转入非农产业或进城就业，也给农牧民收入增加带来了压力。

2、城乡居民消费需求结构失衡。

在社会消费零售总额中，反映农牧民生活消费水平的“县以下社会消费品零售总额”的比重是逐年下降的。

1978年，农牧民人口占全区总人口的78.2%；当年社会消费零售总额中农牧民购买的社会消费品占总额的23%。

1995年，农牧民人口占总人口61.78%，购买社会消费品占总额的17.75%；到2004年农牧民人口占总人口的54.14%，只购买了15%左右的社会消费品。

3、城乡就业结构不合理。

我区农村牧区人口比重较大，剩余劳动力数量庞大。

由于农村牧区的二、三产业发展缓慢，劳动力就地转移能力有限，就业十分困难。

随着工业化、城镇化进程加快和国家政策的进一步调整，一部分剩余劳动力进入城镇，但农牧民只能从事城市人不愿干的工作，且农牧民工的收入水平远远低于城镇居民。

4、教育资源配置失衡。

一方面农牧民子女上学难，另一方面影响农村牧区人口素质的提高。

目前，城市基本上实现免费义务教育，还可以得到质量较好的其它教育，而农村牧区的义务教育实际上很大程度也是由农牧民自己承担，得到的教育质量也较差。

高校收费并轨后，收入占城市家庭不到1/3的农牧民家庭大多数无力自行支付子女上大学，不少农村牧区的孩子因交不起学费和生活费而失去接受高等教育的机会。

5、社会保障和社会福利方面存在差距。

城市有较完善的社会保障体系，退休职工可以领到退休金，失业人员可以领到救济金，生计基本上可以得到保障。

此外，城市职工可以享受国家和单位提供的医疗、住房、共暖、交通、通讯等各种福利。

而农村牧区只有极少数集体经济发展较好的乡村，有可能得到住房、医疗补贴和教育费用减免等福利，绝大多数乡村没有任何福利保障。

二、城乡差距的原因分析

（一）城镇化进程缓慢。

到2004年,我区城镇率已达到45.86%,但城镇化实际水平并没有达到其所处的经济发展应达到的水平。

首先，我区目前城镇化率较高的主要是因“县改市”、“乡改镇”等行政区划变动及农垦、林区、矿区人口比例较大导致的市镇人口增加大于“农转非”这种真正意义上的城镇人口的增加，在一定程度上存在数字“虚高”现象。

其次，我区大多数城镇基础设施落后，非农产业不发达，人口居住分散，要素集聚能力差，城镇特征明显不足。

第三，城镇规模较小。

我区17个中小城市中，超过30万人的只有2个，1万到7万人的小城市有5个，城市规模效益很低。

我区旗县政府所在镇平均非农业人口也就2万人左右，其它旗县辖建制镇平均非农人口只有2000多人。

（二）城市优先的投融资体制。

改革开放前，国家通过财政和金融手段把尽可能多的资金投入到城市及工业部门，使城市部门获得了全社会80%以上的投资。

改革开放以后，财政投入向城市倾斜的情况仍然没有太大改变。

进入90年代，金融部门在社会资金供给方面的作用越来越大，在金融体系中占绝对主体地位的国有金融部门，由于种种原因也将资金主要贷给城市部门尤其是工矿企业。

从90年代开始运行的股市也将社会资金集中于城市。

（三）就业结构的转换严重滞后于产业结构的调整。

我区三次产业的产值结构与就业结构的变动方向基本是一致的，但两者在转换的过程中存在较大差异，这在第一产业表现尤为突出。

世界银行曾揭示了这样一个规律：

发展中国家在人均GDP接近700美元时，其工业和农业的产值占GDP的份额相等,但当人均GDP再增长一倍时,也就是1400美元，两个部门劳动力的份额也达到相等。

我区工业和农牧业产值相等时是在1976年,人均GDP为272元,按当时汇率计算,大约是100美元左右,工业和农业产值的份额为39%和38.5%。

到2004年,人均GDP达到11300多元,近1300美元,比1976年提高了10多倍。

按这个比较,农业劳动力应大大降低,但实际不然,在第二产业和农牧业的增加值调整为18.7%和49.1%的情况下,第二产业劳动力的比重为16.3%,而农牧业劳动力的比重仍高达50%以上。

　　（四）城乡分割的户籍制度。

以户籍制度为根基的城乡分割体制，在城乡之间人为地筑起一道“壁垒”，使农村牧区人口自由向城镇迁移受到限制，将城乡居民分割为两个经济发展不平衡和社会地位不平等的社会集体。

改革开放以后，随着城乡分割的户籍管理体制的松动，部分农村牧区剩余劳动力可以进城打工，但这仍是一种体制外的暂时流动，既不改变农村户籍，又不享受城里人的社会保障和福利待遇，也不纳入城市就业管理。

（五）城市优先的公用福利环境。

造成城乡居民生活和城乡发展失衡还表现在无形的无法统计的公共福利享用上的差距。

较发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生文化体育教育设施等为城镇居民提供了高质量的工作、学习和生活条件。

以前，这些公共设施建设资金主要来源于政府财政支持。

城市无疑是财政投资的重点，而农村牧区获得财政支持的项目主要限于生产性和基础设施（如交通、水利设施等），其公共服务设施方面的福利根本无法与城市居民相比。

三、统筹城乡发展的思路、目标和基本原则

（一）统筹城乡发展的总体思路

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大、十六届三中全会精神，树立和落实科学发展观，统筹规划城市和农村牧区经济发展，努力构建城乡一体化的和谐社会。

坚持以人为本，城乡居民实行平等待遇；以工业化的理念指导农牧业和农村牧区发展，促进城乡产业对接；以整体推进城乡体制改革为动力，构建城乡统一的社会化保障体系；以增加对农村牧区投入为切入点，协调配置公共资源。

坚持把推进产业结构战略性调整与劳动力结构战略性调整相结合，把推进城镇化进程与农村牧区新型社区建设相结合，把推进农村牧区经济发展与农村牧区社会进步相结合，实现城乡资源共享，人力互助、市场互动、产业互补，构建以城带乡、以工促农、城乡互动、共同发展的城乡一体化新格局。

（二）统筹城乡发展的总体目标

在国家城乡统筹政策的引导下，通过体制和制度创新，初步构建城乡统一、协调平等的政策环境，使农村牧区居民与城镇居民享受同等社会资源，具有平等的发展机会。

到2010年全区城镇居民人口比重达到56%以上。

以人为本的思想得到进一步体现，农牧民得到更多实惠，城乡居民收入差距缩小，国家对农村牧区的教育、卫生、社会保障等投入不低于全区按人均投入的水平，农村牧区社会事业长足进步，基础设施明显改善，实现城乡物质文明、政治文明和精神文明协调发展。

（三）统筹城乡发展的基本原则

----坚持加快发展的原则。

发展是硬道理，是解决少数民族地区所有问题的关键。

统筹城乡发展，要以物质财富积累和极大丰富为基础。

因此，必须坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，促进城乡经济社会协调发展。

----坚持以人为本的原则。

统筹城乡发展，要落实科学发展观，要让改革的成果惠及城乡广大人民群众，最大限度地满足广大人民群众不断增长的物质文化需求，实现社会全面进步和城乡人民共同发展。

----坚持改革创新的原则。

统筹城乡发展的关键在于观念、思路、方法上不断创新，改变传统发展观，确定新的城乡统筹发展观。

要着眼未来，大胆创新，敢于突破，改革城乡分割的体制、制度和管理手段，消除制约城乡协调发展的体制和制度障碍。

----坚持政府主导的原则。

统筹城乡发展很大程度上属于政府行为，要在充分发挥政府的主导作用和调控作用的前提下，发挥市场在资源配置中的基础性作用，扎实有效地推进城乡经济社会协调发展。

----坚持重点突破的原则。

在整体推进中实施重点突破，着重解决城乡发展中的突出问题和矛盾。

要根据不同发展阶段的条件和要求，采取适宜的统筹手段、方式方法和政策措施，既不能消极懈怠，更不能急于求成。

四、统筹城乡发展的政策建议

（一）实施城乡产业结构战略性调整，促进城乡经济一体化。

有重点地发展呼包鄂地区和50个有比较优势的市区旗县，加快发展能源工业、化学工业、冶金工业、装备制造业、农畜产品加工业和高新技术产业，精心培育基础设施投入大、产业特色鲜明，大企业、大项目集中的20个工业园区，重点支持销售收入超亿元、主业突出、发展后劲强的60户大型企业和企业集团，逐步形成产业集群，为农村牧区剩余劳动力的转移提供产业支持。

大力调整农牧业经济结构，逐步实现农牧业产业的升级。

一是调整农牧业内部结构，培育和建设产业化基地。

根据市场需求和我区实际，重点建设和培育乳、肉、绒、粮、薯、草六大农牧业优势产业，形成了以呼和浩特、包头为中心的牛奶基地；以通辽、赤峰为中心的肉类基地；以鄂尔多斯和巴彦淖尔为中心的绒毛基地；以河套平原、土默川平原、辽河平原为中心的粮食基地；以乌兰察布为中心的马铃薯基地和锡林郭勒、呼伦贝尔为中心的草业基地。

二是调整大农业内部结构，大力发展农区畜牧业。

把农区畜牧业作为农牧业结构调整的一个着力点和农牧业经济的一个生长点来抓，充分利用农区饲料和秸杆实现过腹转化增值，延长农牧业产业链条。

三是扶持壮大龙头企业，加快推进农牧业产业化。

要立足资源优势，着力培育和扶持龙头企业，增大其在同行业中占有的产出份额和市场份额，提高企业的综合竞争力。

按照制定的《2004—2010年第三产业发展规划》、《内蒙古自治区加快发展第三产业若干政策的规定》，突出推进交通运输业、餐饮业、金融业和旅游业的发展，使其成为未来我区服务业发展的四大亮点，形成三次产业互促互动的良性积极运行格局。

（二）推进城镇化，加快农村牧区劳动力转移。

一是突出规划的龙头作用。

规划要坚持全面性、系统性、前瞻性和可持续发展性，充分发挥城镇规划对经济结构、产业结构调整的引导作用。

二是强化城镇产业支撑。

各城镇要明确功能定位和产业发展方向，结合自治区产业基地建设，走各具特色的新型工业化道路。

搞好大中小城市和小城镇的产业衔接和配套，延长产业链，形成若干产业聚集、特色鲜明的经济区域。

调整和优化服务业结构，改造提升传统服务业，推进现代服务业发展。

增加产业对城镇的支撑力度，为农村牧区人口进城提供更多的就业机会。

三是全力抓好城镇建设。

充分发挥好财政资金的政策性导向作用，吸引和调动社会各方面的资金投资城镇基础设施建设和运营。

（三）调整城乡公共财政支出结构，加大支农投资力度。

一是增加对基础设施建设的投入。

要确保财政支农资金的增长幅度继续高于财政经常性收入的增长幅度。

尽快改变中小型农牧业和农村牧区基础设施主要依靠农牧民投资和投工投劳办法，将农村牧区小型基础设施建设纳入各级财政基本建设投资的范畴。

二是加快实行免费九年制义务教育制度。

各地要根据财力情况加快实施农村牧区义务教育全免费政策，有条件的地方要学习我区伊金霍洛旗、达茂旗的经验，提前实施这一政策。

制定法规明确教师工资、公用经费缺额、校舍维修费用、教育培训费等的来源，提高农村牧区人口的受教育水平，开发巨大的农村牧区人力资源，为城乡共同发展提供强有力的智力支撑。

三是加快建立农村牧区医疗救助制度。

以加强新型农村牧区合作医疗制度建设为重点，对确实贫困的农牧民，政府应减免他们每年上缴的大病统筹费，使他们看得起病，用得起药；要对村级医生实行免费培训，提高农村牧区医疗服务水平；各级财政应安排专项资金帮助改造农村牧区卫生所（站），购置基本的医疗设备和设施。

（四）建立城乡统一的制度体系，构筑平等和谐的城乡关系。

一是加快建立城乡统一的户籍制度。

改革户籍管理制度，放宽农牧民进城的限制条件，将入户审批制度变核准制度，让农牧民子女在就业、入学、参军等方面与城镇居民享受同等待遇。

逐步实行以居住地划分城乡人口，以职业确定身份的户籍制度，消除城乡二元户籍制度。

二是加快建立城乡统一的劳动就业制度。

加强组织领导，建立健全各级劳务输出工作机构，对全区农村牧区劳动力资源现状开展详查和摸底，扩大对农村牧区劳动力转移的服务范畴，不断提高劳务输出的组织化程度。

积极培育城乡劳动力市场，建立统筹城乡、劳动力合理流动的就业政策机制。

积极推动建立健全农牧民进城就业的服务体系，探索建立农牧民进城务工的援助制度，政府出面组织解决进城镇的农牧民就业。

加快建立农牧民工进城就业培训教育机制，整合培训教育资源。

三是加快建立城乡统一的社会保障制度。

加快建立城镇养老、失业、医疗、工伤等社会保障体系建设。

对进城务工而失地、草场的农牧民一律纳入城镇社会保障体系。

完善对农村牧区特困群体的救助体系，对丧失劳动能力的特困人口，实行社会救济；对“五保户”和重病重残人群实行供养、救助制度，提高供养、救助标准，完善救助方式。

积极探索建立城乡社会保障和跨地区社会保障帐户的衔接制度。

（五）创新农村牧区管理体制，增强农牧业发展动力。

一是建立保护农牧民土地草场权益的长效机制。

积极探索土地草场产权制度改革，在推进城镇化、转移农村牧区劳动力过程中，对进城务工的农牧民在未取得稳定就业、收入保障以前，暂时保留部分农牧民的土地草场承包权，完善征用土地、草场程序，保证在征用土地、草场过程中农牧民的知情权和参与权。

进一步修改完善有关政策法律，允许农村牧区土地、草场进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场，统一管理”，实现集体土地草场与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。

允许和鼓励农牧民以租赁、入股等方式参与土地草场收益的二次分配，获得长期稳定的收益。

二是积极发展各类农牧民专业合作经济组织。

制定农牧民合作经济组织促进办法，明确其财产关系和责任形式以及与政府的关系。

三是改革和创新农村牧区金融体制。

积极推进和完善农村牧区信用社改革，一方面要解决农牧民贷款难的问题，另一方面要解决所有权不清晰、法人治理结构不完善的问题。

加大中国农业银行对农牧业和农村牧区经济的支持力度。

（六）建立资金投入约束机制，加快农村牧区基础设施和生态环境建设的步伐。

一是按照城乡一体化的要求，对盟市旗县的城镇规模、产业布局以及交通、通讯、水电气供应等基础设施建设实施统一规划。

自治区基础设施的投入要重点向农村牧区倾斜，逐年提高投入比重，降低盟市旗县资金配套比例，并以法律法规的形式固定下来。

二是按照十六届五中全会建设社会主义新农村的精神要求，在转移农牧民向城镇转移的同时，要立足于农村牧区自我发展，加大对农村牧区的投入力度，搞好农村牧区建设规划，重点加强以水利为中心的基础设施的配套和完善上。

结合生产力布局调整，加大生态脆弱区农牧民向具备“五通”条件的地方转移的力度，改善农牧民的生产、生活条件。

三是对农牧业固定资产投资、农牧业综合开发资金、土地复垦基金以及其他支农专项资金要相对集中使用。

同时，尽快建立新型的农村牧区基础设施建设投入机制，把农村牧区基础设施建设纳入各级财政支出范围的同时，要以政府投资为引导，采取多种融资方式和经营方式，吸引社会投资，扩大建设资金来源。

生态建设和保护是当前最大的农村牧区基础设施建设工程。

一是要坚持治理与保护相结合的原则下，顺应自然规律，加强预防和保护，实现生态环境的自然修复。

二是要拓宽融资渠道，切实解决资金投入不足的问题。

解决资金来源必须改革投资体制，发挥多方面的积极性，政府投入与市场运作相结合，国家、地方、集体、个人一齐上，多种所有制经济联动互补。

三是大力发展林草产业，调动广大农牧民群众的积极性。

在着眼于生态环境长远目标的同时，要统筹兼顾，远近结合，解决好农牧民眼前利益问题，通过利益驱动激励群众积极投身于生态环境保护和建设之中。

四是紧紧抓住国家实施西部大开发生态建设的难得机遇，积极争取国家的支持，依托发挥国家天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、“三北”防护林四期工程、退牧还草工程、野生动植物保护及自然保护区建设等六项国家重点生态建设工程的带动作用，全面扩大生态建设规模。

统筹城乡发展课题组

2005年11月3日