2、特殊原因
就特殊因素而言，主要是指的是在中国当前这样一个国有银行主导的金融体系中：
<1）因为中国的商业银行体系，尤其是作为主体的四大国有商业银行正处于转型之中，远未真正实现市场化与商业化，为了防范金融风险，国有商业银行近年来实际上转向了面向大企业、大城市的发展战略，在贷款管理权限上收的同时撤并了大量原有机构，客观上导致了对分布在县域的中小企业信贷服务的大量收缩；<2）因为资金来源以及自身经营能力有限，加之市场定位不清，中国现有的股份制商业银行、城市商业银行和城乡信用社目前发展战略的重点在于与国有商业银行竞争，争夺城市的大企业，客观上减少了对中小企业的融资；<3）虽然近年来中国的利率市场化进程有了实质性的推进，但总体上看，中国人民银行对商业银行的存贷款利率仍然拥有较为直接的控制权，进而在目前的政策下，即使银行的中小企业贷款利率有相当幅度的上浮权利<过去是30%，现在是70%），但这种上浮在相当程度上还无法弥补其风险，只能通过设置“补偿性余额”、收取违约延期支付费用等等弥补这种风险。
显然，这些措施导致了额外的交易成本，且对中小企业而言带有较大的歧视性；<4）中国银行运做的市场化程度有限，中小企业在申请贷款时面临的程序、过程极为烦琐，耗时长久，造成中小企业获得信贷融资隐性成本极高；<5）票据市场、应收帐款融资、保理以及融资租赁等主要面向中小企业客户的融资工具及其市场极为落后；<6）随着国有中小企业大规模改制的推进，中小企业逃废银行债务的现象愈演愈烈；<7）因为认识上的障碍及金融监管力量的薄弱，中国非正轨金融发展的环境极为严峻；<8）金融体制“双轨变革”产生的所有制歧视，使得现有中小企业主体——大量的民营企业无法获得应有的融资支持。
二、中国现行中小企业融资促进政策的执行状况
20世纪90年代中期开始，为了一定程度上缓和中小企业融资难的状况，中国政府采取了一系列旨在促进、支持中小企业融资的政策安排。
这些政策的实行虽取得了一定效果，但因为到目前为止中国中小企业融资体系和资金扶持政策尚处于起步阶段，加之中国常见的政策多变且政出多门所导致融资渠道和政策体系建设完整性和系统性的缺乏以及政府扶持政策的作用对象针对性或重点的模糊，中国中小企业的融资“瓶颈”问题依旧非常严重。
<一）中小企业<银行）信贷
增强银行的中小企业信贷发放动机，增加中小企业银行融资的可得性是中国目前最主要的政策取向。
为了实现这一目的，中国政府采取了双重措施：
一方面是大力推进现有中国商业银行内部机构以及业务变革，另一方面则是建设、强化信用担保体系，为中小企业信贷的扩张构建一个政策性外部支撑体系。
1、针对银行体系的中小企业信贷促进政策
在中国现有的金融机构体系中，虽然也存在一些中小金融机构，如股份制商业银行、城市商业银行、城市信用社以及农村信用社等等，在中小企业发展中起到了一定作用，但要么象股份制商业银行那样定位失当，盲目与国有大商业银行争夺大客户，要么象城市商业银行、城市信用社那样因为历史、体制转轨以及管理上的原因，目前不仅不良资产比例极高，且很少真正实现了经营机制的转换，均无法在中小企业发展中发挥更大的作用。
正是基于此，为支持中小企业发展，中国人民银行近年来采取了一系列有针对性的具体措施——在1998年6月的《加强对中小企业信贷服务的通知》中，人民银行就要求各商业银行成立了中小企业信贷部，并先后三次提高中小企业贷款利率上浮的幅度以增强银行贷款的风险管理能力<2004年1月1日起可在基准贷款利率上上浮70%），鼓励银行开展中小企业信贷工作。
应该说，这些政策取得了一定的效果——截至2003年6月末，中国中小企业贷款余额6.1万亿元，占全部企业贷款余额的51.7%，同比提高0.7个百分点；中小企业新增贷款6558亿元，占全部企业新增贷款的56.8%，比同期大型企业新增贷款占比高出28.2个百分点。
但问题是，对于中小企业而言，这种以大国有银行为主体的融资制度安排存在巨大的信息与交易成本，费用高昂，进而这种带有一定政策性支持的银行信贷的发放对象目前主要仍是一些达到一定资产规模并有较高信用等级的中小企业，无法真正覆盖整个中小企业群体。
2、构建中小企业信用担保体系
构建并逐步规范、完善中国中小企业信用担保体系是近年来中国政府在解决中小企业融资难问题上的主要着力点。
<1）简况。
从1999年试点开始到现在，中国已有30个省、自治区、直辖市开展省级或市级中小企业信用担保体系试点，初步构建了一个覆盖全国的中小企业信用担保体系——截止2002年12月底，全国共有担保公司848家<其中完全由政府出资或由政府参与出资的担保机构占70%以上），注册资金183.72亿元，可用担保资金242.33亿元。
如就全国中小企业信用担保体系试点来看，截止2003年12月，列入试点范围的担保机构总数也达到了377家，其中城市中小企业信用担保机构与省级中小企业信用再担保机构123家，商业担保机构和互助担保机构256家。
<2）基本架构与实践模式
①基本架构
——性质：
中小企业信用担保机构为政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构，属非金融机构，不得从事金融业务和财政信用，不以盈利为主要目的；
——体系结构：
“一体两翼”，其中“一体”指城市、省、国家三级中小企业信用担保体系，主要提供再担保服务，仅有城市中小企业信用担保机构还从事一些授信担保业务；而“两翼”指在城乡社区中以中小企业为服务对象的互助担保机构与商业担保机构，作为中小企业信用担保体系的基础，这些机构直接从事中小企业担保业务。
——资金来源：
主要包括政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集、会员入股或风险保证金、国内外捐赠等。
——风险控制与责任分担：
采取协定放大倍数、资信评估、会员资格、企业和经营者反担保、设定代偿率、实行强制再担保、依法追偿等方式进行风险控制。
采取担保人与债权人、担保人与再担保人、担保人与被担保人协定责任比例等方式共担风险。
②实践模式。
主要包括信用担保、互助担保和商业担保三种。
<3）实行效果。
中小企业信用担保机构的成立与发展，为促进中小企业利用银行融资起到了一定积极作用——截止2002年12月，中国担保机构在保企业户数为21640户，在保资金总额达到304.83亿元。
<4）缺陷。
就中国中小企业信用担保体系的发展现状而言，其制度设计与运行中的不足极为明显，不仅总体上实力过小、能力不足[5]，且在结构、经营和功能上存在较为突出的三重缺陷[6]，严重制约了其应有功能的发挥。
<二）票据市场
中国《票据法》的颁布实行之后，1998年以来中国人民银行相继出台鼓励商业汇票发展的政策以来，中国票据市场业务经历了从国有商业银行到中小银行，重点行业、企业向中小企业、个体私营企业辐射和传导的发展过程，市场交易主体日趋广泛，票据流通范围逐年扩大，商业汇票实现了由结算工具向融资工具的演进。
因为票据融资方式具有适应中小企业资金需求流动性强、金额小、周期短、频率高的特点，在降低融资成本的同时一定程度上抵消了中小企业信贷抑制，所以其发展客观上极大缓解了中小企业的融资难问题。
[7]但另一方面，考虑到：
1）银行承兑汇票业务总量控制指标限制以及对中小金融机构在票据业务准入上的限制；2）再贴现利率过高；3）管理制度的变动；4）缺乏统一的信用评估体系，金融机构难以取得中小企业真实财务信息；5）缺乏统一的票据交易信息披露和报价系统，票据市场分割的状况得不到根本解决等因素的限制，中国票据市场的发展表现极不平稳，起伏很大，极大地限制了其在中小企业融资支持中的作用。
<三）创业投资公司<或基金）
20世纪70年代以来美国等发达国家的实践证明，创业投资是中小企业尤其是高新技术企业发展的孵化器和催化剂，成为新经济的主要推动力。
在借鉴美国这样一种融资模式的基础上，1996年前后开始中国中央地方各级政府进行了多种形式的创业投资公司尝试。
目前，我国有各类非银行风险投资机构80多家，融资能力达36亿元。
现有符合科技部、中国科学院有关部门认定的高新技术<中小）企业可按条件申报科技创新基金项目获得银行配套融资。
国家财政每年拨款10亿元，贴息贷款20亿元，支持中小企业的科技创新。
但问题是，虽然近年来创业<基金）投资在中国有了长足的发展[8]，因为：
1）现有创业投资公司多为政府主导，相对行政力量而言市场的作用无法完全体现；2）规模小，资金实力极为有限；3）专业人才极缺；4）缺乏明确、系统的投资税收抵免等优惠政策支持；5）缺乏中小企业市场与产权交易市场的外部支持，导致投资“退出”机制不畅等因素的制约，中国目前的风险投资制度仍然停留于起步阶段，无法在中小企业融资中发挥更大的作用。
<四）规范非正规金融
合伙投资、互助基金、民间<商业）信用等各种非正规金融是解决中国现有中小企业融资的一个重要途径。
但因为认识上的障碍及金融监管力量的薄弱，在整顿金融秩序、防范金融风险的基本出发点下，近年来中国人民银行对各种民间非正规金融的存在与发展问题出台和许多全国统一的规范政策，在取缔了很多现行法规下不规范的民间金融活动的同时，也尝试把很多民间金融纳入现有的正规金融体系。
[9]鉴于现有正规金融体系在中小企业融资问题上还存在相当程度的所有制歧视、规模歧视，加上产权不清、不良资产包袱严重以及经营不力等因素的困扰，这些措施实际上限制了非正规金融对中小企业的支持力度。
三、中国中小企业融资促进政策的演变过程与总体评价
<一）政策制定的演变过程
虽然改革开放伊始，以中小企业为主体的非国有经济快速增长就已在充当经济增长引擎、增加就业以及优化产业结构等方面显示出了巨大的潜力，但因为中国经济长期保持较快的增长势头，中小企业融资问题一直没有得到政府当局的足够关注，只有中国人民银行一个部门在促进中小企业信贷发放以及发展票据融资等问题上出台了一些辅助性的促进政策，收效甚微。
1997年东南亚金融危机爆发。
虽然危机并没有对中国造成象东南亚各国那样的冲击，但在出口以及投资心理上产生了巨大负面效应，需求不足、通货紧缩成为困扰中国经济的最大难题，直接对就业带来了巨大压力。
在这种背景下，作为市场经济中最具活力的一个企业群体，中小企业的发展就成为事关中国经济全局的一个焦点，从而中小企业融资难的解决也就成为中国政府当局最为关注的经济问题之一——原国家经济贸易委员会中中小企业司的设立，就可以视做当时中国政府关注中小企业发展问题的一个重要信号。
1998-99年间，国家经贸委根据国务院的有关指示，在广泛征求财政、银行、保险、工商界和省市经贸委、中小企业以及专家学者等方面的意见，总结各地试点并吸收日本、加拿大、美国等国家实践经验的基础上，得到一个结论，即只有培育、发展、完善中小企业信用担保体系，才能有效解决中国中小企业普遍的融资难问题。
因此，中国最初促进中小企业融资的政策努力就主要体现在中小企业信用担保体系的构建上，围绕着这一问题，中国有关部门出台了一系列政策措施：
1999年6月14日，《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》发布；1999年7月12日，党中央、国务院决定加快建立中小企业信用担保体系；1999年7月22日，国家经贸委召开全国中小企业信用担保体系试点工作会议，贯彻落实中央要求并作出具体部署；1999年11月15日中央经济工作会议提出要求，加快建立和完善中小企业信用担保体系；1999年12月2日，国家经贸委召开全国中小企业融资工作座谈会，贯彻中央经济工作会议和全国经贸工作会议精神，重点就中小企业信用再担保、直接和间接融资等工作部署。
同时，中国人民银行下发《关于加强和改善对小企业金融服务的指导意见》，对商业银行配合建立中小企业信用担保体系提出要求等等。
2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，对中国中小企业信用担保体系的基本架构与实践模式做出了具体规定，正式标志着中国中小企业信用担保体系进入制度建设与机构和体系完善建设阶段。
2000年12月，经贸委发布《建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》，就全国信用担保体系构建的一些具体问题做出了规定。
此后，通过规范原有信用担保机构与新建两条途径，中小企业信用担保体系在中国各省、市、自治区得到了较快的发展，已形成了一个覆盖全国的信用担保体系。
此外，为了加强担保机构的业务管理，防止出现严重损失，2001年3月，财政部颁发了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》。
在经贸委等政府部门着力构建中国中小企业信用担保体系的同时，随着以美国为代表的“新经济”的崛起，为美国信息、生物项目、通讯产业等高技术企业的融资、治理提供全方面支撑的全新金融体制——风险投资制度与以NASDAQ为代表的创业板——在1997年前后吸引了中国许多人士的关注。
在当时很多中国学者的眼中，风险投资与创业板市场的建设直接关系到中国未来的国家产业竞争力以及产业结构优化，从而创业板市场势在必行。
因为中国风险投资体系的构建一直主要是以各级地方政府为主体，而不是如美国那样私人起主导作用，所以目前并没有全国性的与风险投资相关的政策，只有各地政府应地制宜，在创业投资公司的税收、资金来源上有一些小范围、多形式的支持政策。
但创业板市场的建设，因为事关中国整个正轨金融体制的变革，则截然不同——作为中国“分业监管”制度下证券主管部门，中国证监会从1998年开始，就对中国创业板<最初定名为“高新技术板市场”）的创建方案进行了反复酝酿，对市场的发行、上市、交易、信息披露和监管等制度安排形成了较为系统的设想，一度准备2000年末或2001年初左右在深圳证券交易所推出。
[10]但遗憾的是，因为当时中国主板市场运行极不稳定，出于控制风险、防止金融体系崩溃的考虑，创业板市场在中国的推出一再推迟。
到2001年5月，“国有股减持”试点的失败以及由此所导致的主板市场长达两年的近乎崩溃的疲软走势，意味着当时中国创业板市场的推出已无丝毫可能性。
2003年11月左右，伴随着中国主板市场走势的回升，推出中国创业板市场问题再度提高国人面前。
中共16届三中全会文件中提出的“建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。
规范和发展主板市场，推进风险投资和创业板市场建设”的目标表述，为中国创业板的推出定下了基调。
可以预见，中国不久就可能在深圳推出“中小企业板快”市场，而这一市场将在为中国中小企业权益性融资提供可能的同时，客观上也为风险投资制度的发展提供了制度支持。
此外，如果说1998年以来的上述这些政策对于中国中小企业融资难问题的缓解都仅仅只有局部意义的话，那么，2002年6月《中小企业促进法》的颁布及其实行则为中国中小企业确定了基本指导方向，对中小企业融资体系的完善以及中小企业的发展具有深远意义。
<二）总体评价
在我们看来，对于当时的中国政府而言，把构建中小企业信用担保体系作为解决中小企业融资问题的政策突破口是一种较现实而又有些无奈的决策——1998-99年前后，东南亚金融危机的冲击及其负面效应还在持续，导致金融安全问题在中国政府得到前所未有的关注。
为了解决四大国有商业银行巨大的不良资产，当时的中国政府可以说尝试了几乎可以选择的各种“药方”，如国有商业银行的股份制改造；发行金融债券补充银行资本金；强化资产负债比例监管；试行贷款“五级”分类；设立四家资产管理公司，剥离上万亿
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