淮北市深化国资国企改革工作方案.docx

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淮北市深化国资国企改革工作方案

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淮北市深化国资国企改革工作方案

（征求意见讨论稿）

（2016年7月28日）

为认真贯彻落实《中共安徽省委安徽省人民政府关于深化国资国企改革的实施意见》（皖发〔2016〕23号）文件精神，结合我市国有资产监管和国有企业改革实际，制定本工作方案。

一、深化国资国企改革的指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想

认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会，省委、市委关于深化国资国企改革的相关文件精神，围绕我市“推动产业转型升级”、建设“精致淮北”等重大战略部署，坚持市场导向和法治思维，以提高国有资本效率、防止国有资产流失、增强国有企业活力为中心，进一步加强和改进党对国有企业的领导，完善国有资产监管体制，加快转换企业经营机制，优化国有经济布局结构，使国有资本和国有企业成为我市城市升级、产业转型、改革创新的重要引擎。

（二）基本原则

1.坚持市场导向原则。

尊重市场经济规律和企业发展规律，推动国有企业完善市场化经营机制，完善市场经营主体。

2.坚持分类监管、分级负责原则。

全面推动企业分类监管、按企业法人层级分级负责，有序发展。

3.坚持开拓创新、先行先试原则。

以问题倒逼突破传统观念和思维定势，尊重基层首创精神，对现行法律法规和规章制度非明确禁止的事项，鼓励先行先试，大胆实践。

4.坚持分步实施、统筹推进原则。

正确处理改革发展稳定关系，顶层设计与基层探索相结合，整体推进与重点突破相结合，不断完善与持续创新相结合，注重落实改革配套措施，形成改革合力。

（三）主要目标

到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，影响和制约我市国有经济发展的突出问题得到有效解决，形成更加符合社会主义市场经济要求和我市市情的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营体制，国有企业党的建设全面加强，国有资本布局结构更趋合理，国有资本运营效率显著提升，国有经济活力、竞争力、影响力、抗风险能力明显增强。

力争2020年前在全市形成投资建设、公共事业经营、粮食储备等3-5家引领我市产业升级、带动我市经济发展的集团企业。

二、国资国企改革的主要任务和工作重点

（一）明确国有企业功能定位，分类推进改革，充分发挥国有经济主导作用

1.划分国有企业类别。

突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理。

根据国有企业的战略定位、发展目标及在经济社会发展中的作用，将市属国有企业按照商业一类、商业二类、公益类进行划分。

按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构制定出资企业功能界定和分类方案，报市政府批准后组织实施。

按照全市经济社会发展的实际需要，企业分类可适时实行动态调整。

2.推进国有企业分类改革。

商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。

主业处于充分竞争行业的商业一类国有企业：

以调整股权结构为改革重点，原则上都要实行股份制改革，国有资本持股比例结合实际有序进退，着力推进整体上市，提高直接融资比重，努力使其成为省内和市内同行业中具有较强竞争力和影响力的企业。

主要承担重大专项任务的商业二类国有企业：

在改革中一般保持国有资本控股为改革基础，支持鼓励非国有资本参股，对属于竞争性业务的下属企业，向各类社会资本开放，全面实施股权多元化改革，推动企业按照市场规则，提高资本运营能力和资源配置效率，确保完成各类重大专项任务，放大国有资本功能。

公益类国有企业，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，实行国有独资，具备条件的也可以推行投资主体多元化，鼓励非国有企业参与经营，重点在企业内部管理引入市场化机制，推动企业提高公共服务效率和能力。

3.推进国有企业分类监管。

在划分国有企业类别的基础上，2017年基本建立分类监管体系。

主业处于充分竞争行业的商业一类国有企业，主要考核企业经营业绩、国有资产保值增值和市场竞争能力指标；主要承担重大专项任务的商业二类国有企业，考核经营业绩指标的同时，重点建立与承担任务相适应的考核评价指标体系，对企业服务全市战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业及完成政府特定任务情况进行考核。

公益类国有企业，在考核中要引入社会评价，主要考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，区别不同情况适时增加考核经营业绩指标。

（二）完善现代企业制度，打造独立的市场主体

1.推动股份制改革进程。

要把公司股份制改革落实到转换企业经营机制上，使企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

尚未实施公司制改革的企业，要在2016年进入改制程序，2017年底前完成公司制改建，同时要积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推进国有企业上市融资；对已经实施股份制改革的企业，重点形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

2.健全和规范公司法人治理结构。

充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，实现规范的公司治理。

重点推进国有独资公司、国有控股公司董事会建设，建立权利对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。

引入外部董事,合理布局企业董事会成员结构，加强董事会内部制衡约束。

严格董事、监事的任职资格和任用程序。

强化对董事、监事的考核评价和管理，建立追责机制。

在国有控股的多元化企业中，国有股东依法派出股权董事，除在经营层兼职的，原则上不参与公司日常管理。

3.建立国有企业领导人员分类分层管理制度。

坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，不断创新有效实现形式。

根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。

重点推行企业经理层成员契约化管理，合理增加经理层人员市场化选聘比例，适时开展职业经理人制度试点，加快建立国有企业领导人员退出机制。

4.完善企业薪酬分配制度。

逐步建立与企业领导人员选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效，促进企业持续健康发展，推动形成合理有序的收入分配格局。

坚持激励与约束相结合，建立健全业绩挂钩、财务审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。

促进企业不断提升自主创新能力，增强企业核心竞争能力，依靠创新驱动企业发展。

（三）完善国资管理体制，实现以管资本为主的深刻转变

1.以管资本为核心加快推进履行出资人职责机构职能转变。

坚持权利以出资为限、监管以法规为据，推进国有资产监管机构职能向以管资本为主转变，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

科学界定国有资产监管机构作为国有资产出资人的监管边界，依法确立监管权力清单和责任清单，理顺国资监管和行业监管的职责，调整国资局内部组织设置和职能设置，将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关职能部门和单位；以出资关系为基础、通过公司法人治理结构依法行权履责，国有资产监管机构依法制定或参与制定公司章程，将国有企业章程作为行使出资人权利的重要手段和基本依据；国有企业内部要将更多经营决策权力从集团公司和母公司下放给处于生产经营第一线的企业，提高企业运营效率，集团公司和母公司重点从管资本角度对国有资产保值增值等情况进行考核。

2.以管资本为主推进国有资本授权经营体制改革。

国有资产监管机构按照市政府要求制定改组或组建国有资本投资、运营公司方案，并依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

适时开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

3.以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。

充分发挥国资监管机构的专业化监管功能，2018年底前，将国家规定统一监管的国有资本、党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，实现经营性国有资产集中统一监管。

具备进入国有资本投资、运营公司条件的，授权国有资本投资、运营公司经营管理。

构建全市国有资产监督管理大格局。

加强县（区）国有资产监督管理工作，健全县（区）、开发区国有资产监管机构，明确监管主体和行为责任。

完善国有资产监管制度，规范国有资产监管行为。

强化对县（区）、开发区国有资产监管部门的业务指导。

建立督查制度，确保县（区）、开发区国有资产监管规范有力。

建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。

2020年国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%，2019年前，更多用于解决国有企业历史遗留问题，以后重点用于保障和改善民生、投向科技创新、推动传统产业转型升级、发展战略性新兴产业、支持国企之间重组整合。

（四）优化国有资本布局和结构，提高国有资本运营效率

　1.整合重组国有企业，优化配置国有资源。

按照重组整合一批、创新发展一批、清理退出一批的总体要求，对全市国有企业整合重组。

整合重组过程中要注重完善和优化产业链，加快技术、管理、生产经营模式和商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。

同时，在整合重组过程中要按规定进行社会稳定风险评估，切实从源头上预防和减少社会矛盾，确保本次改革工作稳妥推进。

2.加快劣势企业和低效无效资产退出。

一是对不具备竞争优势、缺乏竞争力的企业，通过多种方式加快国有资本退出；存续企业要及时对低效无效资产进行清理盘活，提高国有资本质量；二是处于竞争行业的市属商业类国有企业，3年内不能进入市内同行业竞争力前五位的，划入国有资本投资、运营公司进行整合重组；三是按照先易后难的原则，对已吊销营业资格或经审计长期无实际业务的“僵尸企业”坚决清理退出，2017年底前提出退出方案，2020年基本完成处置工作。

3.探索公有制的多种有效实现形式。

以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。

混合所有制改革要坚持依法合规，规范履行法定程序，确保公开、公平、公正，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失，维护职工劳动经济权益和民主权利。

（五）切实强化监督，防止国有资产流失

1.加强企业内部监督。

通过分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

通过在集团企业中设立独立审计部门，建立审计部门向董事会负责的工作机制，建立主要领导负责制，完善各项审计配套制度，实现离任审计全覆盖，逐年增大任中审计比例。

落实企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。

全面落实企业总法律顾问制度，加快实现总法律顾问专职化、高管化、专业化和100%在岗率，将企业总法律顾问的权责写入公司章程。

健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，加强企业职工民主监督。

2.强化出资人监督。

国资监管机构要加强稽查工作，分类处置和督办监督工作中发现的需要企业整改的问题，加快国有企业行为规范法规制度建设，加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节的监督。

组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议。

开展由国资监管机构向监管企业委派总会计师的试点工作，加强和改进外派监事会工作，完善履职报告制度，外派监事会对企业重大事项、重要情况、重大风险和违法违纪违规行为“一事一报告”，对监事会监督检查情况“一企一公开”，建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度。

健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，加强离任、任中、专项等多种形式审计监督，扩展审计覆盖面和深度。

完善国有企业巡察制度，加大纪检监察监督力度，强化对企业领导人员廉洁从业、正确行使权力等情况的监督。

整合外派监事会监督和审计、纪检监察、巡察、稽查等监督力量，建立监督工作会商机制，加强统筹，共享资源，减少重复检查，提高监督效能。

建立健全监督意见反馈整改机制，形成监督工作的闭环。

3.健全完善国有企业信息披露制度。

进一步完善国有企业信息披露制度，明确国有企业信息的内容、标准、程序、范围，建立统一的信息公开网络平台，推进、指导、协调、监督所监管国有企业的信息公开工作，在国有企业建立健全企业信息公开工作制度，并明确负责信息公开工作的部门。

遵循公正、公平、便民的原则，及时准确地公开国有企业信息、回应社会关切，充分发挥媒体舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

4.严格责任追究。

建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。

建立健全企业国有资产监督管理问责机制，对决策不规范、经营管理不善造成国有资产流失、损失的，除要求相关责任人依法承担赔偿责任外，还要扣发其绩效薪酬并依法依规给予行政处分；对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职、渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（七）加强和改进党对国有企业的领导

1.充分发挥国有企业党组织政治核心作用。

把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体规划和要求纳入国有企业公司章程，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位。

创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式，明确党委参与重大问题决策的主要内容，规范企业党委参与重大问题决策的主要程序。

在改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，坚决防止以改革为名撤并党的工作机构、裁减党务工作人员、压缩党务经费开支，保证党组织工作机构健全、队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。

进一步规范双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织班子；经理层成员与党组织班子成员适度交叉任职。

2016年12月底前完成制定国有企业领导班子建设和领导人员选任办法，2016年12月底前，国有企业中董事长、总经理一人担任的，完成分设；党组织书记、董事长分设的，调整为一人担任。

国有企业党组织要切实承担好、落实好从严管党治党责任，增强管党治党意识，建立健全党建工作责任制。

党组织书记要切实履行党建工作第一责任人职责，党组织班子其他成员要切实履行“一岗双责”，结合业务分工抓好党建工作。

大型企业党组织书记同时担任企业其他主要领导职务的，应当设立1名专职抓企业党建工作的副书记。

加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设，创新党组织活动方式和载体，深入开展“四强四优”（争创政治引领力强、推动发展力强、改革创新力强、凝聚保障力强的党组织，争做政治素质优、岗位技能优、工作业绩优、群众评价优的共产党员）活动。

加强党员教育管理，建立健全党员激励、关心、帮扶机制，强化国有企业基层党建工作的基础保障，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用、共产党员先锋模范作用。

加强企业党组织对群众工作的领导，发挥好工会、共青团等群团组织的作用。

把建立党的组织、开展党的工作作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提，根据不同类型混合所有制企业特点，科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。

2.切实加强国有企业领导班子和人才队伍建设。

强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，规范干部选任程序，坚决防止和纠正选人用人中的不正之风。

加大国有企业领导人员交流力度，对市委管理主要负责人的国有企业纪委书记的交流任职，由履行出资人职责机构提请市纪委实施；对其他市属企业纪委书记的交流任职，由履行出资人职责机构纪委（纪检组）实施；严肃党内政治生活，严格执行民主集中制，坚持“三重一大”事项集体研究决定，加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员，切实解决企业领导人员能上不能下的问题。

落实党管人才原则，加快建立健全国有企业集聚人才的体制机制。

按照职业化、市场化、知识化、年轻化的要求，加快建立国有企业集聚人才的体制机制，加强企业家队伍建设。

2017年底前建立覆盖全市国有企业的企业家库及各类专业人才库。

3.严格落实国有企业反腐倡廉“两个责任”。

根据中央和省、市的具体规定，细化责任清单，建立问责机制，夯实国有企业各级党委主体责任、纪委监督责任。

加强国有企业巡察工作，加强对权力运行监督制约的针对性和时效性。

建立责任追究制度，实行“一案双查”，与企业考核、绩效薪酬等挂钩。

推动国有企业纪律检查体制机制改革，落实“两个为主”，强化上级纪委对下级纪委的领导。

严格遵守中央八项规定，持之以恒纠正“四风”，健全反腐倡廉制度体系，在国有企业构筑不敢腐不能腐不想腐的长效机制。

三、实施步骤

（一）2016年，扎实准备，全面启动

组织召开市级深化国资国企改革动员大会，做好思想发动、政策宣传和组织部署工作。

各部门及市属各国有企业将深化国资国企改革列入重要议事日程，按照本部门及本单位职责和实际情况，结合本方案安排的工作，明确工作目标，突出工作重点，严格工作程序，强化工作措施。

（二）2017-2018年，改革攻坚，重点突破

完成重点领域、重点行业改革工作。

实现：

调整重组一批市管企业，使市管企业从34家调整到10家左右，形成3-5家充满活力的国有企业集团公司，建成符合我市实际的国资监管体系。

（三）2018-2020年，全面深化，巩固提高

党的建设全面加强，全市国有经济布局结构进一步优化，国有资产管理体制进一步健全，国有企业现代企业制度进一步完善，企业活力和竞争力进一步提升，国有经济在全市经济社会中的带动作用和影响力进一步增强的目标任务。

四、保障措施

（一）加强对国有企业改革的组织领导

市委、市政府成立由市委、市政府主要领导任组长、市委、市政府相关部门主要领导为成员的淮北市深化国有企业改革领导小组，负责组织、协调推动全市国有企业深化改革工作。

各部门同时要成立相应组织，建立信息沟通机制。

各县、区以及各部门要统一思想，以高度负责的态度，按照本方案尽快落实责任分工，加强统筹协调，强化督促落实，确保全市深化国有企业改革顺利推进，取得实效。

（二）建立鼓励改革创新的容错机制

鼓励开展改革创新，并将改革创新工作纳入部门绩效考核，作为个人职务晋升和奖励的依据之一。

建立改革创新容错机制，对于改革创新工作未能实现预期目标，但有关单位和个人依照法律法规规章、国家和省市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。

2016年底前研究提出将改革创新纳入部门绩效考核和作为个人晋升奖励依据的工作方案，报市委、市政府。

要坚持正确的舆论导向，全面宣传国资国企改革的方针政策，宣传好的典型做法和成功经验。

（三）妥善解决企业改革中的历史遗留问题

进一步完善国有企业退出相关政策，依法妥善处理劳动关系调整、社会保险关系接续等问题。

国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业改革中的历史遗留问题，切实维护职工合法权益，为深化国有企业改革创造良好的环境条件。

（四）规范操作

市属国有企业各项改革，要依据国家有关法律法规和政策规定，规范推进改革，精心组织实施，严格程序、公开公正。

切实把好方案制定关，建立完善出资人和股东主导机制，涉及管理层持股的企业改制方案，由出资人主导制定；企业集团公司产权多元化改革方案，以及其重要子公司改制后国有资本不再控股的报同级人民政府批准，其所属二级子公司改革方案报同级国资监管机构批准；支持引入专业化机构，全程参与国有企业混合所有制改革方案的设计。

切实把好资产定价关和产权交易关，坚持引入市场化机制推进产权多元化改革；逐步建立出资人或股东付费的审计评估委托机制；国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，资产评估结果作为产权转让定价的基础，合理确定资产价格，防止利益输送。

切实把好职工安置关，企业改制方案要向职工大会或职代会通报，接受职工群众的民主监督，职工安置方案须经职工大会或职代会审议通过，充分保障职工知情权和参与权。

切实把好政策落实关，加强全过程跟踪监督，重点关注出资到位情况、职工安置情况、国有资产处置情况、改制费用使用及管理情况等。

国资监管机构要制定企业集团公司产权多元化改革操作指南，明确操作流程和重点环节的操作要求。

（五）加强督查

市直有关部门要各司其职、紧密配合，合力推进市属国有企业改革工作。

领导小组要组织有关部门对各市属国有企业落实情况进行指导检查，对改革发展成效进行评估，并将有关情况和奖惩意见报市委、市政府。

各企业要从各自实际出发，大胆探索实践，制定落实本方案的具体措施。

领导小组办公室将建立各单位有关工作台账，设定工作目标，定期组织考核。

各县、区国有企业改革可参照本方案执行。

金融、文化等国有企业改革另有规定的，依其规定执行。