《公平竞争审查制度实施细则》解读.docx

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《公平竞争审查制度实施细则》解读

《公平竞争审查制度实施细则》解读

近日，经国务院同意，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部发布了《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号，以下简称《实施细则》）。

为更好落实《实施细则》，现解读如下：

一、修订的背景和重要意义是什么？

实施公平竞争审查制度是党中央、国务院作出的重大决策部署。

自2016年制度建立和实施以来，在公平竞争审查工作部际联席会议统筹协调和监督指导下，在各地区、各部门共同努力下，公平竞争审查工作取得积极成效，实现国家、省、市、县四级政府全覆盖，清理涉及市场主体经济活动的各类政策措施文件189万件，修订废止文件近3万件；审查新出台政策措施85.7万件，发现和纠正违反审查标准的政策措施4100余件，有效清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，有力规范政府行为，维护市场公平竞争，极大激发了市场主体创业创新活力。

同时，制度实施中也还存在工作推进不平衡、刚性约束有待增强、整体质量有待提高等问题，亟需修订实施细则，完善制度体系，健全审查机制，在审查方式、审查标准、监督手段等方面寻求更多创新、实现更大突破，更高质量更大力度推进制度深入实施。

一是党中央、国务院对落实公平竞争审查制度提出更高要求。

党的十九届四中全会强调“落实公平竞争审查制度”；党的十九届五中全会明确提出“健全公平竞争审查机制”；“十四五”规划和2035年远景目标纲要对强化竞争政策基础地位作出专题部署，要求统筹做好增量审查与存量清理，强化公平竞争审查制度刚性约束，完善公平竞争审查细则，持续清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定及做法。

《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》《优化营商环境条例》等重大政策和重大改革方案，对落实公平竞争审查制度提出具体要求，迫切要求修订实施细则，进一步强化竞争政策实施，落实公平竞争审查制度，打破地方保护和区域壁垒，促进资源要素在全国范围内顺畅流动，使超大规模市场优势得到充分发挥，助力加快构建新发展格局、推动高质量发展。

二是深入推进公平竞争审查制度实施的现实需要。

“十三五”时期，在党中央坚强领导下，公平竞争审查工作部际联席会议切实履行统筹协调和监督指导职责，主动发挥牵头抓总作用，全力推动公平竞争审查制度落地生根，制度实现从无到有的“蜕变”，基本框架初步形成，制度落实取得阶段性成效。

各地区、各部门在制度实践中探索总结出一系列可借鉴、可复制的宝贵经验和有效做法。

但与党中央、国务院要求和社会期待相比，《实施细则（暂行）》还存在审查范围不够明确、审查标准不够细化、例外规定可操作性不强、制度刚性约束不足等问题，亟需通过修订，将好经验好做法上升为制度要求，及时采取有效措施解决存在的突出问题，让公平竞争审查制度真正起作用、见实效。

三是推动高水平对外开放的主动作为。

实行高水平对外开放，建设更高水平开放型经济新体制，是构筑国家竞争新优势的战略考虑。

进一步强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，维护全国统一大市场和公平竞争，建设市场化法治化国际化营商环境，促进贸易和投资自由化便利化，对我国实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放具有重要意义。

为全面提高对外开放水平，深化竞争领域国际交流合作，市场监管总局会同有关部门主动修订实施细则，加强与国际通行竞争规则对接，有效规范和保护公平竞争，优化国内竞争环境，为深入参与国际竞争、维护以规则为基础的多边贸易体制提供有力支持。

二、修订的基本原则是什么？

此次修订围绕“统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善”的高标准市场体系建设，着力强化制度刚性约束，对细则进行了系统修订。

主要坚持以下原则：

一是落实中央要求。

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，围绕构建新发展格局、推动高质量发展，按照党中央、国务院“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，健全审查机制”的要求，优化顶层设计，构建全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的制度体系。

二是遵循上位规定。

严格遵循《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称国发34号文）明确的制度框架和基本规则，进一步细化完善有关规定。

同时，注重与《反垄断法》《优化营商环境条例》《重大行政决策程序暂行条例》等现行法律法规和国务院规定做好衔接。

三是强化刚性约束。

聚焦制度实施中存在的工作推进不积极、审查质量不高、监督考核不到位等突出问题，以强化制度刚性约束为修订主线，通过完善规则、优化机制、强化监督、加强保障，不断提高审查质量和效果，切实提升制度权威和效能。

四是对接国际规则。

充分吸收借鉴国外相关制度成熟经验和最新发展成果，积极对接国际通行规则，着力构建符合中国经济发展阶段和特点的公平竞争审查制度，更好服务高水平对外开放，推动高质量发展。

三、修订的主要内容是什么？

《实施细则》共7章31条，分为总则、审查机制和程序、审查标准、例外规定、第三方评估、监督与责任追究、附则。

与《实施细则（暂行）》（6章26条）相比，修改21条，保留2条，新增8条。

主要修订内容包括：

（一）总则。

一是进一步明确《实施细则》制定目的是全面落实公平竞争审查制度，健全公平竞争审查机制；二是强化部际联席会议、地方各级人民政府及联席会议职能作用，明确原则上由本级人民政府分管负责同志担任地方各级联席会议召集人，建立重大措施会审机制；三是将其他政策性文件和“一事一议”形式的具体政策措施纳入审查范畴，增强制度可操作性，确保规范有效开展审查。

（二）审查机制和程序。

一是认真总结各地区、各部门实践经验，巩固提升审查工作成果，持续推进公平竞争审查制度体系建设；二是优化审查方式，明确政策制定机关应当建立健全公平竞争内部审查机制，推行政策制定机关内部统一审查；三是规范审查基本流程，明确审查结论，完善征求利害关系人意见程序；四是增加建立公平竞争审查专家库的内容，为政策制定机关开展咨询提供便利；五是完善争议协调机制，优化公平竞争审查信息报送、情况通报等工作机制，进一步完善定期评估清理机制。

（三）审查标准。

审查标准是《实施细则》的核心，本章重点完善和细化审查标准的内容和表现形式。

一是市场准入和退出标准。

规范部分条款表述，补充“设置不合理或者歧视性的准入和退出条件”的部分表现形式，进一步扫清市场准入和退出障碍。

二是商品和要素自由流动标准。

充实细化审查标准，完善排斥限制招投标的部分条款，畅通商品和要素流动渠道。

三是影响生产经营成本标准。

对给予特定经营者优惠政策、提供或扣留各类保证金等条款进行规范和完善，保障各类市场主体平等获取生产要素。

四是影响生产经营行为标准。

细化部分内容及表现形式，与《反垄断法》有关规定做好衔接。

五是坚持全国一盘棋，明确没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得设置不平等的市场准入退出条件、不得违法给予特定经营者优惠政策等，进一步打破“区域小市场、小循环”，切实维护全国统一大市场。

（四）例外规定。

统筹发展与安全，结合当前面临的国内国际形势，在例外规定中增加“科技安全”和“公共卫生健康安全”，支持创新驱动发展，维护人民群众生命安全。

（五）第三方评估。

以专章形式对公平竞争审查第三方评估作出规定，与《公平竞争审查第三方评估实施指南》做好衔接。

明确引入第三方评估的阶段和环节，细化优先引入第三方评估的具体情形，对第三评估结果的运用及经费保障作出规定。

（六）监督与责任追究。

一是针对制度实施中存在的突出问题，进一步完善规则机制、强化监督保障。

二是完善举报处理和责任追究机制，增加举报渠道，明确违反审查标准的责任追究情形，与违反《反垄断法》的行为处理方式做好衔接。

三是建立政策措施定期抽查机制，对组织抽查部门、抽查内容、抽查结果等进行明确。

四是强化公平竞争审查考核机制，提升制度权威效能。

（七）附则。

鼓励各地区、各部门积极探索创新有利于实施公平竞争审查制度的措施办法，同时废止《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）。

此外，对细则中部分逻辑结构不合理、表述不清晰的内容进行调整，对公平竞争审查表进行简化，增强制度可操作性和可预期性。

四、修订后的《实施细则》有哪些亮点？

本次修订的《实施细则》主要体现出三大亮点：

（一）统筹力度更大。

坚决贯彻党中央、国务院决策部署，强化部际联席会议、地方各级人民政府及联席会议职能作用，明确县级以上地方各级人民政府负责建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度，统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作，原则上由本级人民政府分管负责同志担任联席会议召集人。

建立联席会议办公室主动审查机制，提升政策措施审查效能，以更大力度更实举措推动制度落地落实。

（二）审查标准更高。

紧紧盯住决策部署不到位的堵点和企业反映的痛点，全面细化审查标准，重点关注妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素等企业反映比较强烈的问题，将强制企业转让技术、强制在本地设立分支机构、给予特定企业优惠政策、设置不合理项目库资格库等具体情形纳入审查标准，进一步健全审查范围、例外规定等基本规则，及时弥补规则空白和漏洞，扎实扎紧扎密制度的笼子，切实增强审查制度的系统性和针对性。

（三）监督考核更严。

充分发挥督查抽查的激励和约束作用，明确市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、滥用行政权力排除限制竞争行为多发的行业和地区，进行重点抽查。

各地要结合实际建立本地区政策措施抽查机制。

县级以上地方各级人民政府要建立健全公平竞争审查考核制度，做到发现问题和推动解决并重，确保各项要求落实到位。

五、下一步贯彻执行《实施细则》有哪些工作安排？

新修订出台的《实施细则》，是贯彻落实党的十九届五中全会精神的具体体现，对全面落实公平竞争审查制度具有重要的指导意义。

下一步，市场监管总局将会同有关部门，全力做好“四个加强”，切实抓好《实施细则》的贯彻落实。

（一）加强宣传解读。

通过媒体报道、组织培训等方式，加强《实施细则》宣传解读，使各地区、各部门尽快了解和掌握修订的主要内容，将完善制度体系、健全审查机制、责任追究、组织领导等方面的新要求落实到实际工作中，充分发挥《实施细则》的指导作用，推动公平竞争审查制度深入实施。

（二）加强统筹组织。

公平竞争审查工作部际联席会议将统筹组织抓好《实施细则》贯彻落实，通过开展专项督导等方式，督促指导县级以上地方各级人民政府尽快按照《实施细则》新要求，建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度，统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作。

（三）加强监督问责。

按照国发34号文和《实施细则》规定严格责任追究，对落实公平竞争审查制度不力的进行督促整改，对工作出现问题并造成不良后果的依法依规严肃处理，并依法及时向社会公开有关处理决定，发挥典型案例的警示教育作用。

（四）加强反垄断执法。

将事前的公平竞争审查与事后的滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法结合起来，打好维护全国统一市场和公平竞争的“组合拳”，依法及时查处滥用行政权力排除、限制竞争行为，打破地方保护和区域壁垒，畅通国内大循环，促进建设全国统一大市场。

公平竞争审查制度实施细则

第一章总则

 第一条为全面落实公平竞争审查制度，健全公平竞争审查机制，规范有效开展审查工作，根据《中华人民共和国反垄断法》、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称《意见》），制定本细则。

第二条行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关），在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施（以下统称政策措施）时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

经公平竞争审查认为不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定的，可以实施；具有排除、限制竞争效果且不符合例外规定的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查的，不得出台。

第三条涉及市场主体经济活动的行政法规、国务院制定的政策措施，以及政府部门负责起草的地方性法规、自治条例和单行条例，由起草部门在起草过程中按照本细则规定进行公平竞争审查。

未经公平竞争审查的，不得提交审议。

以县级以上地方各级人民政府名义出台的政策措施，由起草部门或者本级人民政府指定的相关部门进行公平竞争审查。

起草部门在审查过程中，可以会同本级市场监管部门进行公平竞争审查。

未经审查的，不得提交审议。

以多个部门名义联合制定出台的政策措施，由牵头部门负责公平竞争审查，其他部门在各自职责范围内参与公平竞争审查。

政策措施涉及其他部门职权的，政策制定机关在公平竞争审查中应当充分征求其意见。

第四条市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部会同有关部门，建立健全公平竞争审查工作部际联席会议制度，统筹协调和监督指导全国公平竞争审查工作。

县级以上地方各级人民政府负责建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度（以下简称联席会议），统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作，原则上由本级人民政府分管负责同志担任联席会议召集人。

联席会议办公室设在市场监管部门，承担联席会议日常工作。

地方各级联席会议应当每年向本级人民政府和上一级联席会议报告本地区公平竞争审查制度实施情况，接受其指导和监督。

第二章审查机制和程序

 第五条政策制定机关应当建立健全公平竞争内部审查机制，明确审查机构和程序，可以由政策制定机关的具体业务机构负责，也可以采取内部特定机构统一审查或者由具体业务机构初审后提交特定机构复核等方式。

第六条政策制定机关开展公平竞争审查应当遵循审查基本流程（可参考附件1），识别相关政策措施是否属于审查对象、判断是否违反审查标准、分析是否适用例外规定。

属于审查对象的，经审查后应当形成明确的书面审查结论。

审查结论应当包括政策措施名称、涉及行业领域、性质类别、起草机构、审查机构、征求意见情况、审查结论、适用例外规定情况、审查机构主要负责人意见等内容（可参考附件2）。

政策措施出台后，审查结论由政策制定机关存档备查。

未形成书面审查结论出台政策措施的，视为未进行公平竞争审查。

第七条政策制定机关开展公平竞争审查，应当以适当方式征求利害关系人意见，或者通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式公开征求意见，并在书面审查结论中说明征求意见情况。

在起草政策措施的其他环节已征求过利害关系人意见或者向社会公开征求意见的，可以不再专门就公平竞争审查问题征求意见。

对出台前需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，由政策制定机关按照相关法律法规处理。

利害关系人指参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、行业协会商会、消费者以及政策措施可能影响其公平参与市场竞争的其他市场主体。

第八条政策制定机关进行公平竞争审查，可以咨询专家学者、法律顾问、专业机构的意见。

征求上述方面意见的，应当在书面审查结论中说明有关情况。

各级联席会议办公室可以根据实际工作需要，建立公平竞争审查工作专家库，便于政策制定机关进行咨询。

第九条政策制定机关可以就公平竞争审查中遇到的具体问题，向本级联席会议办公室提出咨询。

提出咨询请求的政策制定机关，应当提供书面咨询函、政策措施文稿、起草说明、相关法律法规依据及其他相关材料。

联席会议办公室应当在收到书面咨询函后及时研究回复。

对涉及重大公共利益，且在制定过程中被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌排除、限制竞争的政策措施，本级联席会议办公室可以主动向政策制定机关提出公平竞争审查意见。

第十条对多个部门联合制定或者涉及多个部门职责的政策措施，在公平竞争审查中出现较大争议或者部门意见难以协调一致时，政策制定机关可以提请本级联席会议协调。

联席会议办公室认为确有必要的，可以根据相关工作规则召开会议进行协调。

仍无法协调一致的，由政策制定机关提交上级机关决定。

第十一条政策制定机关应当对本年度公平竞争审查工作进行总结，于次年1月15日前将书面总结报告报送本级联席会议办公室。

地方各级联席会议办公室汇总形成本级公平竞争审查工作总体情况，于次年1月20日前报送本级人民政府和上一级联席会议办公室，并以适当方式向社会公开。

第十二条对经公平竞争审查后出台的政策措施，政策制定机关应当对其影响统一市场和公平竞争的情况进行定期评估。

评估报告应当向社会公开征求意见，评估结果应当向社会公开。

经评估认为妨碍统一市场和公平竞争的，应当及时废止或者修改完善。

定期评估可以每三年进行一次，或者在定期清理规章、规范性文件时一并评估。

第三章审查标准

 第十三条市场准入和退出标准。

（一）不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件，包括但不限于：

1.设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争；

2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇，设置不平等的市场准入和退出条件；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，以备案、登记、注册、目录、年检、年报、监制、认定、认证、认可、检验、监测、审定、指定、配号、复检、复审、换证、要求设立分支机构以及其他任何形式，设定或者变相设定市场准入障碍；

4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对企业注销、破产、挂牌转让、搬迁转移等设定或者变相设定市场退出障碍；

5.以行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等方式，强制或者变相强制企业转让技术，设定或者变相设定市场准入和退出障碍。

（二）未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：

1.在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；

2.未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；

3.未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；

4.设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。

（三）不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，包括但不限于：

1.以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、重复检查、不予接入平台或者网络、违法违规给予奖励补贴等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；

2.在招标投标、政府采购中限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件排斥或者限制经营者参与招标投标、政府采购活动；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等条件，排斥或限制潜在经营者提供商品和服务。

（四）不得设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序，包括但不限于：

1.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，增设行政审批事项，增加行政审批环节、条件和程序；

2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，设置具有行政审批性质的前置性备案程序。

（五）不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序，主要指没有法律、行政法规或者国务院规定依据，采取禁止进入、限制市场主体资质、限制股权比例、限制经营范围和商业模式等方式，限制或者变相限制市场准入。

第十四条商品和要素自由流动标准。

（一）不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策，包括但不限于:

1.制定政府定价或者政府指导价时，对外地和进口同类商品、服务制定歧视性价格；

2.对相关商品、服务进行补贴时，对外地同类商品、服务，国际经贸协定允许外的进口同类商品以及我国作出国际承诺的进口同类服务不予补贴或者给予较低补贴。

（二）不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出，包括但不限于：

1.对外地商品、服务规定与本地同类商品、服务不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；

2.对进口商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对进口服务规定与本地同类服务不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；

4.设置专门针对外地和进口商品、服务的专营、专卖、审批、许可、备案，或者规定不同的条件、程序和期限等；

5.在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地和进口商品、服务进入本地市场或者本地商品运出和服务输出；

6.通过软件或者互联网设置屏蔽以及采取其他手段，阻碍外地和进口商品、服务进入本地市场或者本地商品运出和服务输出。

（三）不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，包括但不限于：

1.不依法及时、有效、完整地发布招标信息；

2.直接规定外地经营者不能参与本地特定的招标投标活动；

3.对外地经营者设定歧视性的资质资格要求或者评标评审标准；

4.将经营者在本地区的业绩、所获得的奖项荣誉作为投标条件、加分条件、中标条件或者用于评价企业信用等级，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；

5.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，要求经营者在本地注册设立分支机构，在本地拥有一定办公面积，在本地缴纳社会保险等，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；

6.通过设定与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的资格、技术和商务条件，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动。

（四）不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，包括但不限于：

1.直接拒绝外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对外地经营者在本地投资的规模、方式以及设立分支机构的地址、模式等进行限制；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，直接强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，将在本地投资或者设立分支机构作为参与本地招标投标、享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

（五）不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益，包括但不限于：

1.对外地经营者在本地的投资不给予与本地经营者同等的政策待遇；

2.对外地经营者在本地设立的分支机构在经营规模、经营方式、税费缴纳等方面规定与本地经营者不同的要求；

3.在节能环保、安全生产、健康卫生、工程质量、市场监管等方面，对外地经营者在本地设立的分支机构规定歧视性监管标准和要求。

第十五条影响生产经营成本标准。

（一）不得违法给予特定经营者优惠政策，包括但不限于：

1.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，给予特定经营者财政奖励和补贴；

2.没有专门的税收法律、法规和国务院规定依据，给予特定经营者税收优惠政策；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素获取方面，给予特定经营者优惠政策；

4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，在环保标准、排污权限等方面给予特定经营者特殊待遇；

5.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对特定经营者减免、缓征或停征行政事业性收费、政府性基金、住房公积金等。

给予特定经营者的优惠政策应当依法公开。

（二）安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩，主要指根据特定经营者缴纳的税收或者非税收入情况，采取列收列支或者违法违规采取先征后返、即征即退等形式，对特定经营者进行返还，或者给予特定经营者财政奖励或补贴、减免土地等自然资源有偿使用收入等优惠政策。

（三）不得违法违规减免或者缓征特定经营者应当缴纳的社会保险费用，主要指没有法律、行政法规或者国务院规定依据，根据经营者规模、所有制形式、组织形式、地区等