我国保障住房的现状进展和存在问题.docx

我国保障住房的现状进展和存在问题.docx

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我国保障住房的现状进展和存在问题

三、我国保障住房的现状、进展和存在问题

（一）我国保障性住房的主要类型及产生背景

保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

1998年，国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，建立以廉租住房、经济适用住房和商品住房的多层次城镇住房供应体系。

目前我国保障性住房类型主要包括廉租住房、经济适用房、公共租赁房、限价商品房和棚户区改造安置住房等五大类。

表3-1:

我国保障性住房主要类型

类型

定义

运营模式

对象

户型和建筑面积

廉租房

政府提供财政投入和政策支持，限定套型建筑面积标准，按标准建设或通过购买、改建和租赁等方式筹集，按当地政府规定的供应标准供应的保障性住房。

只租不售，政府出资建好后以低租金分配给住房困难户或政府发放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。

城镇低收入住房困难家庭

一居室建筑面积35平方米，两居室建筑面积45平方米，三居室建筑面积55平方米。

经济适用住房

政府以划拨方式提供土地，并组织房企或集资建房单位建造，政府提供政策优惠，限定套型建筑面积标准，按标准建设的保障性住房。

以政府指导价出售

城镇低收入住房困难家庭

小套住房面积控制在60平方米左右；中套住房面积控制在80平方米左右。

公共租赁房

政府提供财政投入和政策支持，限定套型建筑面积标准，按标准建设或通过长期租赁等方式筹集，按当地政府规定的供应标准供应的保障性住房。

政府确定租金，并按年度实行动态调整。

产权归政府或公共机构所有

城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工、有稳定职业并在城镇居住一定年限的外来务工人员

小户型为主，单套建筑面积以40平方米为主

棚户区改造安置住房

一类是城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造；一类是“非城非乡”的煤矿、林区、垦区的棚户区改造。

实行政府补助、企业投资和个人出资相结合

城市中低收入家庭

限价商品房

政府控制土地出让价格，限定销售价格和套型面积的商品住房。

以房价定地价，采用政府组织监管、市场化运作模式

具有住房支付能力的中等收入家庭

套型建筑面积全部为90平方米以下

注：

以上保障性住房五大类型定义由2011年6月国家统计局、国家发改委、财政部、国土部、住建部、农业部、中国人民银行、国家林业局八部委于出台的《关于建立保障性安居工程统计制度的通知》确定。

1、低收入家庭住房问题日益突出，廉租房制度迅速确立

廉租房制度是由政府为解决低收入居民中的无房户和特困户的住房困难问题而设定的一项救助制度。

廉租房是政府提供财政投入和政策支持，限定套型建筑面积标准，按照合理标准组织建设，或通过购买、改建和租赁等方式筹集，按照当地政府规定的供应标准供应的具有保障性质的住房。

我国进行住房体制改革后，由国家统一分配住房转变为城市居民到市场上购房。

这种体制的转变使我国城镇居民住房水平有了一定的提高，但社会低收入者阶层无力支付住房费用。

随着社会经济的发展，这种现象愈发突出。

为此，国家有必要建立住房保障体系，对低收入家庭实行住房保障的政策倾斜，保证人人有房住。

在1998年的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知》中首次提出建立廉租房制度，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房，为廉租房的发展打下了基础。

2004年3月《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》正式实施，提出“地方人民政府应在国家统一政策指导下，根据当地经济社会的实际情况，因地制宜，建立城镇最低收入家庭廉租房制度”，这标志着廉租房制度的全面启动。

根据建设部测算，2007年年底全国仍有人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。

廉租房制度也正是在以上经济和社会背景下产生的，发展和完善廉租房，是促进社会稳定、深化住房制度改革的重要内容。

2、高房价影响中低收入家庭购房，经济适用房适时推出

经济适用房制度是我国保障性住房制度的重要组成部分。

经济适用住房是指已经列入国家计划，政府以划拨方式提供土地，并由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，政府提供政策优惠，限定套型建筑面积标准，按照合理标准建设，面向城镇低收入住房困难家庭供应的具有保障性质的政策性住房。

我国实行住房制度改革后，出现了一系列的住房问题。

一方面，高房价使得中低收入家庭无力进入商品房市场。

另一方面，我国城镇居民收入差距不断扩大，最高收入家庭与最低收入家庭收入比不断扩大。

1997、1998年作为房改的关键时期，也是房地产行业的起步时期，当时的商品房价格同以工薪阶层为主的中低收入者的经济承受能力差距甚大。

国家为了解决中低收入家庭住房困难和启动市场消费，经济适用房于1998年适时推出了，用以解决中低收入家庭住房问题。

这也成为政府目前住宅政策的关键。

从经济适用房制度发展情况看，1995年1月国务院住房制度改革领导小组提出《国家安居工程实施方案》，开始了以安居工程为主要形式的经济适用房的建设；

1998年国务院进一步明确了建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系；

2004年5月《经济适用住房管理办法》的出台标志着经济适用住房制度逐步完善。

经济适用房是政府公共住房保障制度的重要组成部分，是停止实物分房、实行住房分配货币化过渡时期的一项解决中低收入群体住房问题的重要政策。

在当前乃至今后相当长时期内，会为保障社会和经济的可持续发展、解决好中低收入家庭的安居问题起到十分重要的作用。

大幅度提高居民的住房购买力必将是一个长期的过程，因此，中低收入的居民要解决住房问题很大程度上只能依靠政府的支持。

3、“夹心层”住房问题引起社会关注，公共租赁房得到重视

公共租赁房是指政府提供财政投入和政策支持，限定套型建筑面积标准，按照合理标准组织建设，或通过长期租赁等方式筹集，按照当地政府规定的供应标准，面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和有稳定职业并在城镇居住一定年限的外来务工人员供应的保障性住房。

最近几年，我国房价不断攀升，远远超出了普通百姓的消费能力，致使中低收入人群的居住问题成了社会焦点。

随着面向中低收入家庭的廉租房、经济适用房陆续登场，中等偏下收入家庭即“夹心层”的住房问题突出显现，而高房价又将这一群体排斥在商品房市场之外。

就在这一背景之下，2009年两会期间温家宝总理首次提出“积极发展公共租赁住房”，此后一些城市开始研究探索公租房制度，2010年6月，国家七部委联合出台了《加快发展公共租赁住房的指导意见》，拉开了公共租赁住房建设大幕。

北京、天津、上海、常州、青岛、厦门、广州、深圳、重庆等城市纷纷开工建设或收购了一定规模的公共租赁房房源。

2011年9月19日在国务院常务会议上提到继续大力推进保障性安居工程特别是公租房建设，会议明确，公租房是面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员，以小户型为主，单套建筑面积以40平方米为主，租金标准按略低于市场租金的原则合理确定。

2011年9月30日国务院办公厅发布了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（45号文）。

文件进一步明确了大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。

4、城市化进程不断加快，棚户区改造安置住房成为民心工程

棚户区改造安置住房是国务院要求在全国普遍开展的重点工程，是保障性住房工作的重要组成部分，是搞好房地产市场、稳定房价的举措之一。

棚户区改造主要分两类：

第一类是城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造；第二类是“非城非乡”的煤矿、林区、垦区的棚户区改造。

随着我国经济的发展，城市化进程日益加快，城市中棚户区的拆迁改造以及区域居民住房问题成为了政府需要解决的主要问题。

为此，我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，推出了棚户区改造这项民心工程。

住房城乡建设部统计显示，我国在过去几年进行了大规模的棚户区改造，约改造5000万平方米棚户区，近100万住房困难家庭的住房条件得到了改善。

5、解决中等收入家庭购房困难，限价商品房逐步实施

限价商品房一般是指政府控制土地出让价格，限定销售价格和套型面积，为基本具有住房支付能力的中等收入家庭解决住房困难而供应的商品住房。

限价商品房是部分城市为了应对房价暴涨而采取的应急措施，实质上是介于普通商品房与经济适用房之间的政策性商品房。

限价商品房自被提出之日起，就备受争议。

虽然遭到一些经济学家和房地产开发商的坚决反对，但欢呼者更多。

在房价不断高升以至于中等收入家庭都觉得安居困难的情况下，被定位为“帮助中等收入家庭解决住房困难”的限价房，被无数人寄予了厚望。

2006年的“国六条”较早地提出了土地的供应要在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。

因而，其特征通常被概括为“两限两竞”。

其中提到的“限套型”、“限房价”的普通商品住房，被称作“限价商品房”。

2006年正式将限价商品房纳入住房供应体系后，当前全国实施的城市仍然很少，实施效果尚难全面评价。

但是从早期推出的几个城市看，并未起到预期的影响房地产价格走势的作用，反而限价房项目本身因区位、性价比等因素而出现了销售、经营困难。

2011年1月下旬的“国八条”提出，进一步完善土地出让方式，大力推广“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住房用地，并且要求房价高的城市要增加限价商品住房用地计划供应量。

进一步明确了限价商品房在保障性住房供应体系中的地位。

（二）我国保障性住房发展现状及进展

当前我国城镇已基本形成了以针对最低收入家庭的廉租住房、针对中低收入家庭的经济适用住房和针对“夹心层”及外来人才、务工人员的公共租赁住房三种形式的住房保障思路体系。

1、保障性住房发展现状

（1）廉租住房建设力度加大，任务依然繁重

2005年以来廉租住房的投入力度不断加大，累计享受廉租住房的家庭数从2005年的32.9万户提高到2009年超300万户。

截至2009年11月底全国新开工和通过各种方式筹集廉租住房185万套。

其中，全国廉租住房新开工158.4万套，通过购买、改建等方式筹集26.6万套。

租赁住房补贴户数达到292万户，其中新增租赁补贴80万户。

但距离2011年底解决约750万户的廉租家庭目标还有不小差距。

根据2010年4月住建部、发改委、财政部联合发布《2009-2011年廉租住房保障规划》称，从2009年到2011年间，我国将新建廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户，加上2008年第四季度已开工建设的38万套廉租住房，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。

而在今年1000万套保障性安居工程目标任务当中，除了棚户区改造、经济适用房和两限房外，还要求新开工建设廉租住房160多万套。

（2）经济适用房建设和销售规模占住宅比重逐渐萎缩

1998年以来，随着保障性住房体系在我国逐步确立，国家不断加大对保障性住房的投资建设力度，特别是2007年国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，经济适用住房投资额不断增长，2007-2009年经济适用房投资额同比增速都超过15%，2010年出现了小幅下跌。

但经济适用房投资额占全部住宅投资的比重整体上呈下滑的趋势，从1999年的16.57%降至2010年的3.13%。

这主要是受到近年来我国房地产市场快速发展，商品住宅投资额增幅明显加大的影响，此外，近年来随着我国保障房建设重心逐步向以公租房和廉租房为主，特别是2010年《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》的出台，也导致经济适用房的建设规模出现萎缩。

图3-1：

1999-2010年我国住宅及经济适用房投资额

数据来源:

中国指数研究院综合整理计算

从新开工面积看，2006年全国经济适用房新开工面积为4379万平方米，同比增长24.63%，之后增速也呈下降趋势，2009年和2010年经济适用房新开工面积出现负增长，同比下降4.75%和8.05%。

可以看出，保障性住房进展缓慢，新开工建设的速度不及投资增速，供应矛盾突出。

图3-2：

1999-2010年我国住宅及经济适用房销售面积

数据来源:

中国指数研究院综合整理计算

从销售情况看，2003年以来，我国房地产市场发展迅速，商品住宅销售面积逐年提高，但是经济适用住房的销售面积增长缓慢，占住宅销售面积的比重逐年下降。

这表明保障房建设落后于商品住宅，导致2004年-2009年间我国住宅供应过度市场化，这是我国房地产业发展的一个明显不足，也是近年商品住宅价格迅速上涨的一个重要原因。

（3）公共租赁住房成为建设重点，但仍处于起步发展阶段

2010年6月，国家七部委联合出台了《加快发展公共租赁住房的指导意见》，拉开了公共租赁住房建设大幕。

随后，中央陆续出台各项配套政策，从税收、贷款等多方面扶持公租房建设。

从各地公布的公租房实施意见和细则中可以看到，公租房相比其他保障性住房所覆盖的保障对象要更广泛，尤其关注到“夹心层”群体，把青年职工和高校毕业生明确纳入其中。

今年9月19日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步做好保障性安居工程建设和管理工作，会议提出保障房资金三大来源渠道以及公租房建设标准和租金问题。

本次会议可以看出中央对于公租房建设的重视，后期保障房建设将重点关注公租房，建设标准和租金标准问题也在会议中明确提出：

以小户型为主，单套建筑面积以40平方米为主，租金标准由市县政府结合当地实际、按略低于市场租金的原则合理确定。

这无疑给地方推进公租房建设提供了可供操作的基本标准，同时又给各地制定具体租金标准留有余地。

目前我国公租房建设仍然处于起步发展的阶段，公共租赁住房在厦门、深圳、青岛、天津、福州、北京、杭州、常州等沿海城市和重庆、成都等少数内地大中城市发展迅速。

重庆市目前已建成农民工公寓130万平方米，规划2010－2020年将在主城区建设2000万平方米公共租赁住房，其中到2012年前将建设1000万平方米。

厦门、深圳、天津、福州、常州等5城市2008－2012年规划筹集公共租赁住房20万套，其中2008年、2009年新建了9.4万套。

从公租房建设资金筹措情况看，中央和地方政府近年来不断加大资金投入。

各财政投入主要包括中央财政补贴1030亿元，目前已累计下拨340亿元用于公共租赁住房补助资金。

此外，各地还通过规范和利用企业债券融资，专项用于公租房等建设。

如上海公积金管理中心首次使用公积金增值资金收购公共租赁住房项目“新江湾尚景园”，总投资14.98亿元，为上海的公租房“储备库”新增住宅2200余套；西安正在争取成为利用住房公积金建设公共租赁房的试点城市，并拟拿出现有公积金结余资金的15%，用来建设公共租赁房；全国社保基金今年已经投放105亿元，支持南京、天津、重庆的公租房建设，全年计划总投入150亿元。

（4）限价商品房推行工作总体不畅，各地申购标准不一

限价商品房由于没有被列入“硬性任务”，导致其在多数二三线城市受到“冷遇”。

根据全国30余个省会城市和计划单列市的限价房建设情况，发现石家庄、南宁、沈阳、呼和浩特、合肥、长春等近10个二线城市没有开建限价房。

另外大多数地区级三线城市住房建设计划中没有写入限价房建设计划和具体地块保障内容，可见多数地方城市推进工作不积极。

目前一线以及重点城市中，北京、广州、深圳已经开始推出限价商品房，上海、杭州等城市正在计划推出限价商品房。

从北京、上海、广州、深圳、武汉、青岛等14个城市的新开限价商品房情况看，各地限价商品房定价基本在于周边市价的60-80%，如北京长阳国际城限价商品房，均价12500元/平方米，低于市场价大约5000元/平方米，广州宏康和园定价5500元/平方米，低于周边市场价格2500元/平方米。

就目前主要城市的实施状态来看，限制模式有如下几种：

限户型：

如深圳其宝安龙华街道A816-0039地块出让时限定户型为90平方米；

限定价：

如北京限价房项目长阳国际城，土地售卖时限定房价为12500元/平方米；限交易：

如上海临港区限价商品房产权十年内不得转让，青岛5年内不得上市交易，

定区域：

如上海50万平方米限价房项目定在浦东临港新城，

定对象：

如上海定对象是张江高科技人才。

大部分城市实际操作中以上几条会组合使用，比如深圳双限，既限户型又限定价，而上海双定双限制，是限制房价限制交易，定在临港区，目标人群定在张江高科技人才之类的限制条件，其他各城市也都是根据本市需要对政策做出一定延展。

表3-2:

北京、广州、西安限价房申购资格表

城市

限价房申购资格

北京

1、3人及以下家庭申请限价房的，要求申请人取得本市户口

2、家庭年收入8.8万元及以下，家庭总资产57万元及以下

3、人均住房使用面积15平米及以下。

广州

1、具备广州市户籍、年满25周岁男性，或年满23周岁女性。

2、要求在广州市辖区范围内没有现时登记住宅产权；如果是已婚人士，夫妻双方均不能有现时登记的产权。

3、个人在申购时，其税前收入要求在10万元以下，以夫妻联名方式申购的，家庭税前年收入在20万元以下。

西安

1、具有西安市常住户口3年以上、集体户口5年以上的，单身人员提出申请的必须年满30周岁。

2、申请人必须是无房户或人均15㎡以下或家庭住房面积45㎡以下

3、属于中等收入者，家庭总资产净值低于40万元。

资料来源：

课题组自行搜集整理

从已实施限价房制度的城市看，各地限价商品房的申购资格也有所区别。

如上海定位购房群体是张江高科技人才，某些地方定位为青年白领，多是从本地的投资回报、发展等实际情况考虑。

表3-3:

2011年全国限价房实施城市项目情况

城市

2011限价房概况

限价商品房项目

限价房开工面积

占住宅开工比

限价房项目名称

开发单位

区域

建筑面积

价格

周边价格

北京

房山长阳国际城

中铁房产集团

房山区

28.6

12500

18000

丰台花乡纪家庙两限房地块

7800

朝阳广渠路限价房（两限房）

--

待定

南沙滩限价房地块（两限房）

--

待定

上海

浦东临港新区限价房

未知

浦东临港新区

50

深圳

宝安龙华街道A816-0039地块

5.3

9840

20000

广州

无新开工

宏康和园

广州宏康房地产有限公司

萝岗区

6.43

5500

7500

武汉

191.17万平方米

25%

新荣苑

江岸区人民政府

江岸区

中城家园

武汉中城地产开发有限公司

江岸区

广益天下

江汉区房地产公司

江汉区

5.32

汉和慧苑

武汉鑫汉和实业发展有限公司

江汉区

常码头片

硚口人民政府

硚口区

轻机片

硚口人民政府

硚口区

汉西二路片

硚口人民政府

硚口区

锦绣雅园

雅苑房产公司

汉阳区

燕归园二期

武汉地产集团

汉阳区

瑞源限价房

瑞源房产公司

汉阳区

华滕园

武昌区人民政府

武昌区

31.87

8000

10000

省建机B块地

武汉地产集团

武昌区

三三七南库

湖北新长江置业有限公司

武昌区

14.39

融海杰座

武汉融海房地产开发有限公司

武昌区

长航子小

湖北中信鑫鑫房地产公司

武昌区

1.98

芷岸龙庭

湖北广宏置业有限公司

洪山区

40

付家咀小区

武汉招银物业有限公司

洪山区

康苑小区

武汉康恒房产开发有限公司

洪山区

瑞湖天地

湖北国海房地产有限公司

洪山区

9.17

4700

7500

青岛

85.08万平方米

2.59%

海情御园

青岛双星集团房地产开发有限责任公司

四方区

4.32

4513

11535

明泽智域

青岛润达置业有限公司

四方区

0.55

5323

11535

瑞丰馨园小区

青岛沙建房产开发有限公司

李沧区

0.13

4149

8881

太平洋怡和公寓

青岛市太平洋房地产开发有限责任公司

市北区

0.01

8141

11321

一木.瑞昌馨苑

青岛金之菱房地产开发有限公司

四方区

0.45

6028

11535

天津

20.61万平方米

0.78%

泰宁道限价房

天津住宅建设发展集团有限公司

西青

37.7

7300

10989

福升园

天津市塘沽区立发房地产开发有限公司

塘沽

5.31

7383

9486

天房郦景

天津市天房信诚房地产开发有限公司

东丽

5.3

7300

9056

大连

泉水人家·家年华

大连源祥房地产开发有限公司

甘井子区

5500

10000

泉水人家·幸福里

大连锦丰房地产开发有限公司

甘井子区

5500

10000

泉水新城

大连科技园房地产开发有限公司

甘井子区

5500

10000

重庆

北碚区静观镇Ca-2-2号宗地

未知

北碚区

17574

22000

西安

61.48万平方米

未公布

南三环

61.48

7000

杭州

年底推出

资料来源：

课题组自行搜集整理

（5）棚户区改造安置住房正在有序推进

2005年开始，我国在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程。

这是新中国建国以来东北最为庞大的安居工程，计划利用3至5年时间，让200多万居民全部迁入新居。

目前，我国包括棚户区在内有大约1.5亿平方米危房亟待改造，城市人民政府正在制定改造计划，因地制宜进行改造。

根据住房城乡建设部规划，我国从2009年开始，开始对国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区进行大规模的改造。

2、2010年保障性住房用地计划完成情况

（1）保障住房土地供应完成计划依旧滞后

国土资源部公布的2010全国住房用地供应计划执行情况显示，2010年全国30个省区市（不含西藏和新疆生产建设兵团）住房供地计划18.47万公顷，实际完成12.54万公顷，比2009年住房供地增加4.9万公顷，同比增长64.1%。

保障性安居工程（含廉租房、经济适用房、限价房、公租房等保障性住房和棚户区改造住房）实际用地3.24万公顷，占全年住房实际用地比例为25.9%，其中保障性住房实际用地2.64万公顷，占全部住房用地比例为21.1%；商品住房（中小套型商品住房和大户型高档商品住房，中小套型商品住房中剔除了限价房和公租房）实际用地9.3万公顷，占比74.1%。

从计划执行情况来看，全国住房供地计划实际完成67.9%。

其中，廉租房和经济适用房（含土地划拨的公租房）实际用地1.59万公顷，完成计划的65.2%；限价房实际用地1552.95公顷，完成计划的38.4%；公租房实际用地190.25公顷，仅完成计划的25.2%；棚改房用地1.47万公顷（其中0.87万公顷用作保障房用地），完成计划的40.2%；中小套型普通商品住房用地（剔除限价房和公租房用地）6.33万公顷，完成计划的83.7%；大户型高档商品住房用地2.96万公顷，完成计划的68.5%。

可以看出，虽然保障性安居工程用地有了大幅增加，保障了580套保障安居工程开工计划