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最新自考行政管理学笔记
第一章概述
第一节行政管理学的学科性质与研究对象
行政的三种含义：
1、与立法、司法相对应的“行政”，是指政府机关的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动
2、与政治相对应的“行政”，是指国家意志的执行或政策的执行
3、与管理相对应的行政。
一种认为行政活动是管理活动，另一种认为，行政管理是公共管理，还有一种认为仅指行政机关的管理活动
行政与政治的关系：
政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；或者说，政治是政策的制定，行政是政策的执行。
所以，从这个意义上来理解，国家意志的执行或政策的执行就是行政。
行政管理与公共管理的异同：
它们是两个既相联系又相区别的概念；对于公共事务管理来说，既有政府对公共事务的管理，也有非政府公共组织对公共事务的管理，行政管理只是公共管理的一个部分而并非其全部。
行政管理学既属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。
行政管理的含义：
是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。
行政管理学产生于19世纪末20世纪初。
威尔逊在1887年发表的《行政研究》一文，威尔逊因此成为行政管理学的创始人。
行政管理的三个特点：
1、行政管理的主体是政府行政机关。
2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。
3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。
第二节行政管理学的产生与发展
西方行政管理学发展的三个阶段及其具有代表性的主要学派：
1、19世纪未20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表。
2、20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表。
3、20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表。
新公共管理理论改革是由英国前首相玛格丽特.撒切尔发起的
古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。
第三节研究和学习行政管理学的方法与意义
研究和学习行政管理学的方法：
规范方法、经验方法、案例方法、比较方法、理论联系实践
经验方法又称为实证方法，在20世纪40年代的西方社会科学中已占主流地位
案例方法是现代管理学、法学等社会科学的研究和教学过程中比较普遍采用的一种方法
理论联系实践是研究和学习行政管理学的根本方法
研究和学习行政管理学的实践意义。
1、有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。
2、有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。
3、有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。
第二章行政环境
第一节行政环境的特点与类型
边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论的重要标志。
行政环境内涵有：
1、行政环境是针对具体行政系统而存在的。
2、行政环境通过边界与行政系统相区分。
3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。
4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。
行政环境的基本属性:
1、复杂性。
2、相关性与综合性。
3、层次性。
4、动态性。
行政环境的类型：
1、以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，可划分：
自然行政环境与人造行政环境。
2、根据对特定行政系统的作用与影响层次，可划分：
宏观、中观与微观行政环境。
3、以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准，可划分：
国际环境与国内环境。
雷格斯行政生态学模式理论的基本内容：
首先是农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式，特征是以农业生产力为经济基础，土地的分配是政府的重大事务。
其次是工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式，特征是以工业生产力为经济基础。
再次是过渡型社会的行政模式，被称为棱柱型行政模式，特征是既有农业社会行政管理的一些特征，也具有工业社会行政管理的一些特征。
融合型行政模式特点：
社会结构混沌，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊或人情取向
衍射型行政模式特点：
社会结构着明确而细致的分工，专业化程度高，以科学性和效率为目标，社会交往是普遍主义或平等理性取向的。
棱柱型行政模式特点：
社会结构上表现为形式主义特性、异质性、重叠性
第二节经济环境及其对行政管理的影响
经济环境四要素对行政管理系统的影响。
1、 经济力量。
经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制机构与运行方式等基本结构因素：
（1）特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而也决定着其社会经济发展阶段。
（2）经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这也就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。
2、 社会经济结构。
（1）社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成，即生产资料归谁所有、不同人群在生产过程中的地位以及产品如何分配等问题。
（2）社会经济结构还直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。
（3）社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。
3、 经济体制
直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段
4、科技发展水平。
（1）行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。
（2）科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。
（3）结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以及分权化为取向的变革。
“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。
其特点是价格的不可决
我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响。
1、 传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响。
（1）较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。
（2）国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。
（3）我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。
（4）科技发展水平也相当不平衡。
2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。
3、 受限市场模式及其对行政管理的影响。
其特点是“价格的不可决”，主要表现在价格双轨制和全国市场的分割性
第三节政治环境及其对行政管理的影响
狭义政治环境把法律作为一个独立的行政系统环境，广义的政治环境包括政治制度和法律制度。
政治环境三要素对行政管理的影响：
1、 国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响。
直接决定着行政系统在整个国家公共权力体系中的地位，它在根本上从宪政制度层次决定着行政系统的基本结构、功能、运行程序及规则，以及它与其它公共权力主体间的互动关系。
2、政党制度及其对行政管理的影响。
①、 是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。
②、 是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。
③、政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
3、社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响。
（1）社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。
（2）社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。
社会流通性实际上就是一个社会政治生活民主化程度的代名词。
我国现行政治环境的基本特点：
1、 中国共产党领导下的多党合作制
2、人民代表大会制度
3、迅猛成长的社会团体组织
第四节文化环境及其对行政管理的影响
行政文化环境的组成及其对行政管理的影响：
1.行政价值文化对行政管理的影响：
解释公共行政系统在特定环境中的存在价值；
2.行政功能文化对行政管理的影响：
行政功能结构观的形成既会对特定功能结构的公共行政系统起着精神支持与维护作用，又是新型功能结构模式得以建立与存在的思想前提；
3.行政运行文化对行政管理的影响：
使公共行政行为更为周密、科学、规范、稳定；
4.行政公共关系文化对行政管理的影响：
在与现行公共行政系统的内在属性相适应时起到巩固和维护作用，在其它情况下，它本身会发生本质上的变更。
在行政功能文化方面有两种代表性的文化观念：
①.全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化。
全能普化型行政功能文化有两层含义：
其一，政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。
其二，政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。
②.有限公工型行政功能文化认为，政府只是社会分工中的一个部门，因而其功能是有限的；同时政府中的各个部门、每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。
（2010.7考过）我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响。
特点：
1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变
2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变
3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变
4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变
影响：
1、服务型要求行政组织以提供公共产品服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。
它的兴起，将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击，要求行政系统在功能、结构、运行程序与规则等各个方面做出相适应的变革。
2、有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导地位。
这必定要求我国行政系统结构，尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。
3、新型行政认知与价值取向模式的产生与形成，既是我国现行行政组织实现法制化的理念前提，也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。
4、依附服从型行政观是中国几千年封建官僚专制体制下的行政文化的一大特色。
随着社会的逐渐开放与发展，人们的自主观念、权利意识、责任感与参于精神也日益增强，自主参于型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位。
第三章行政权力
第一节行政权力的产生及其来源
依据不同的标准，权力可划分为不同类型：
1、从权力特性,权力可分为本原性权力和从属性权力
2、从权力主体及目的，权力可分为公共权力和私人权力
3、权力作用领域，权力可分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等
权利主客体在社会资源的占有是不均衡的
行政权力：
是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量
（2012.4案例考过）行政权力的基本特征：
1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织
2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织
行政权利的客体具有普遍性，国家权利的普遍性主要是通过行政权利对全社会的作用而体现出来的。
3、行政权力的目的是实现国家意志
公共利益通过一定的宪法原则体现为国家的意志。
行政权利的目的的这种“公共性”是行政权利合法性的基本前提
4、行政权利的重要基础是国家强制力
使用强制力的主要目的是行使客体自觉地服从权利主体的意志
国家是阶级统治的工具，国家意志主要是统治阶级的意志，行政权力的本质是维护统治阶级的利益
执行国家意志和实现公共利益，是行政权力的根本目标
行政权力起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权
行政权力作为一种国家权力，必须体现和执行国家统治者的意志
人民与政府之间是一种代理与被代理的契约关系，人民的授权是政府及其权力存在的唯一合法根据
传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力
传统行政权力的特点：
1、缺乏相应的行政体制；
2、上下级之间等级制度不合理；
3、没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则；
4，行政人员缺乏专门技术训练；
5，行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。
（简答）现代行政权力的特点：
1、现代行政权力的自主性增强
2、现代行政权力同外部权利分离、作用范围日益广泛和内部功能日趋分化
3、现代行政权力为法理型权力
行政权力根本来源：
人民群众
（简答）现代行政权利与传统行政权利相比有哪些不同点？
1、现代行政权力的自主性增强。
现代行政权利与政治权利相对分离的同时，也开始同宗教权利、宗法权利和迷信权利相分离
2、现代行政权力同外部权利分离、作用范围日益广泛和内部功能日趋分化
3、现代行政权力为法理型权力。
与传统行政权利相反，现代行政权利明显地表现为职位权力大于个人权利，法律权威高于人格权威，正当性的法律在现代社会具有至高无上的地位，所有社会成员必须服从行政权利的权威
（2010.4考过简答）行政权力具体来源：
1、强制力。
强制力是一切权利的最原始、最直接的来源。
2、诱导力。
政府通过对各种物质和荣誉资源的分配，对行政权利客体施加影响，以实现行政权利主体设计的目标
3、组织制度。
这种权利的基础是行政组织机构及其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从
4、信息。
行政主体可通过向行政客体提供信息以影响其行为，信息也就成了行政权利的重要来源。
5、个人因素。
行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力，使得行政客体服从
第二节行政权力的特性及其价值取向
公共利益是由普遍的个体利益和公民共同体共同的利益两部份组成
行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标。
行政权力的特性：
公共性、执行性、有限性
（2009.4月；2011.7考过）行政权力公共性：
行政权利的公共性是行政权力合法性的基础。
其公共性计主要体现在
①行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织。
②行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域。
③行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是私人利益服务。
行政权力执行性：
从法理上讲行政权力属于派生性权力，它必须执行赋予其权力的公民或国家民意代表机关的意志，使政治意志具体化并付诸有效实施。
（2012.4考过）行政权力有限性：
指行政权力在各个方面都受到约束和限制,主要体现在:
①行政权力作用范围是有限的。
在社事务管理上，行政权力严格限定在公共领域，凡公民个人或私人组织无法承担的事情，政府才有资格去承担，行政权力存在的价值在于只做个人无法做到的事情。
②行政权力行使方式是有限的。
虽然任何权力都以暴力等强制力量为基础，但政府在对社会事务进行管理时，不能无节制的使用暴力或暴力威胁。
行政权力方式的有限性还体现在为保障公民的权益不受行政权力的任意侵犯，必须在程序方面对行政权力进行限制，行政权力的行使必须严格遵循一定的程序，必须按照法律预设的方式、方法、步骤进行。
③行政权力是受监督和制约的。
历史实践证明，如果对权力不加以监督和约束，权力行使者很可能由社会公仆变成社会主人，行政权力很容易不恰当地侵犯公民权利。
行政权利在运作过程中是如何体现公共利益的？
公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力动作上：
1、行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是某个个人、集团或群体的利益，更不能谋取行政部门身身的利益。
2、行政权力体现服务行政的精神，行政权力动作过程就是公共利益服务的过程，行政权力主体与相对人的关系，从以前的“命令---服从”关系，变为“服务---受益”关系，政府社会创办的公共设施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事业，都是直接为公众服务的，为他们创造一个舒适幸福的生活环境。
3、行政权力运作过程贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等。
4、行政权力活动强调公开性和透明度，行政权力不仅要为公众做好服务，而且要让其公众知道其服务情况。
（2009.7考过）行政权力与行政责任的关系：
行政权力是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任。
行政责任是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。
它们之间存在着这种密切关系，表现在：
1、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任。
2、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。
3、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。
第三节中央政府与地方政府行政权力的关系
国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型：
根据国家整体与部分，即中央与地方国家机关权力分配形式而论，在当代有单一制国家和联邦制国家两种对应的形式。
根据中央与地方分权程度，有政治性分权、行政性分权和行政权转让三种分权模式。
从世界各国实践情况来看：
1、联邦制国家中央政府与地方政府权力关系。
2、单一制国家中央政府与地方政府权力关系。
美国、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行联邦制的主要国家，美国最为典型。
英国、法国、日本等是实行单一制的主要国家。
英国是单一制国家的典型。
其方式包括：
立法控制、行政控制、财政控制。
（2012.4考过简答）西方发达国家地方分权化的主要原因：
原因是多方面和复杂化的，其主要原因是政府面临的环境发生了重大变化，中央集权难以适应这一变化
1、地方分权是为了提高行政效率。
2、地方分权是为了适应现代经济的发展。
3、地方分权是为了适应政治民主化的需要。
4、导致权利下放不家其他一些原因，如美国的大多数州具有财政支付能力而联邦政府却背负着巨额的财政赤字，引起公民的愤怒，另外，种族的大混合，各地情况差别较大，许多地方不适合联邦政府焦距制定政策与执行政策
（论述）西方发达国家中央政府与地方政府权力关系的发展趋势：
西方发达国家出现了权力下放或地方分权化趋势。
分权改革的内容在联邦制国家与单一制国家有所不同，但总体趋势都朝向增加地方自主性的方向发展，改变地方过份依赖中央的局面，使中央与地方间的资源分配更趋平衡，相互依存度提高。
（1）联邦制国家中央政府与地方政府分权改革
以美国为代表的联邦制国家中央与地方关系经历了由分权到集权，再由集权到分权的两个发展阶段
（2）单一制国家中央政府与地方政府分权改革
英国、法国、日本等单一制国家分权改革比较激进，开始向地方自治的准联邦制转变。
（3）西方发达国家地方分权化的主要原因：
原因是多方面和复杂化的，其主要原因是政府面临的环境发生了重大变化，中央集权难以适应这一变化
1、地方分权是为了提高行政效率。
2、地方分权是为了适应现代经济的发展。
3、地方分权是为了适应政治民主化的需要。
4、导致权利下放不家其他一些原因，如美国的大多数州具有财政支付能力而联邦政府却背负着巨额的财政赤字，引起公民的愤怒，另外，种族的大混合，各地情况差别较大，许多地方不适合联邦政府焦距制定政策与执行政策
（论述）新中国成立以来我国中央政府与地方政府权力关系的演变。
（1）改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变：
新中国成立后，我国继承了传统的单一制国家结构形式，并为适应计划经济体制需要进一步强化了中央政府的权利，形成高度的中央集权体制。
1、中央政府与地方政府经济管理权力关系。
中央对地方经济的控制十分严格，中央政府绝对主导社会经济资源配置和国民经济管理活动，中央政府集中国民经济发展的统一领导和全面计划权，集中重要物资的分配权和大型项目的审批权、投资权，实行高度集中的全面指令性计划体系，地方政府成为中央政府经济计划的执行者。
2、中央与地方政府非经济管理权力关系。
宪法赋予了中央政府极其广泛的行政职权，而地方政府没有明确职权划定
（2）改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变：
十一届三中全会后，在经济体制改革的推动下，我国对中央与地方的关系进行了改革，逐步打破集权制的中央与地方关系模式，使中央与地方的关系相对稳定下来，开始向合理化方向发展。
1、中央政府与地方政府经济管理权力关系进行了调整。
一是扩大了地方政府经济管理的财权和事权；二是在地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予了一些地区政府经济“特权”
2、中央与地方政府非经济管理权力关系也作了调整，中央下放了干部管理权限，开始推行国家公力员制定，使干部人事管理开始走上了法制轨道。
新中国成立以来，我国中央政府与地方政府权力关系经过了多次调整，但中央集权仍是中央与地方关系的基本状态。
1、中央政府与地方政府经济管理权力关系。
（2010.7论述）重构我国中央政府与地方政府权力关系的思路：
在中央政府与地方政府关系改革的目标模式上，必须改变过去中央高度集权体制，建立中央集权与地方分权相结合的新型体制，形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式，充分发挥中央和地方两个积极性，更好地促进市场经济体制的建立和完善，促进社会主义民主政治的发展。
改革中央政府与地方政府的具体内容包括：
1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。
2、实现中央与地方利益分配的合理化。
3、实行地方分权和基层自治。
4、健全和完善对地方权力的监督。
第四章 行政职能
第一节行政职能的特点及其意义
行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥功能作用。
两种基本职能：
政治统治职能、社会管理职能。
行政职能反映政府活动的范围、内容、过程和方式等
行政职能的特点：
1、执行性：
国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成，相对于立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方法方面的职能。
2、整体性：
政府行政系统和行政行为不是孤立的，它是整个社会系统中的一个子系统，行政职能必需反映社会的需求，是整个社会职能系统的一部分。
从国家机构系统来看，行政系统又是其中一个子系统。
同时行政系统自身也是一个完整的体系，一个国家的行政职能内容涉及行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动。
因此理解行政职能，既要从行政职能的各个部分去认识，更要从整体上进行把握，理清行政职能与外部环境之间、行政职能与国家立法与司法职能之间、行政职能各领域和各层次之间的相互关系，而不是把他们简单的割裂开来。
3、多样性：
行政职能系统结构极为庞大和复杂。
4、动态性：
行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求、社会经济、政治和文化环境的改变行政职能也应作相应的调整。
主要体现在：
（1）国家性质发生变化，必然引起行政职能的相应变化；
（2）社会形式任务发生变化，行政职能的主次也一次发生相应转移；
（3）随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性变革；
（4）随着科学技术的发展，人类社会日益丰富多彩，行政职能也会增加新的内容、方法和手段。
全国人大在2003年通过了《行政许可法》，并于2004年7月1日开始正式实施，这标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认，政府行政职能的范围与方式已经纳入了法制化的轨道。
（简答）研究行政职能的意义？
1、 研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义：
合理确
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