中国压载水管理战略计划.docx
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中国压载水管理战略计划
中国压载水管理战略计划
-GloBallast中国项目提交
一、 背景
据估计全球船舶携带的压载水每年大约有120亿吨。
每天存在于船舶压载水中随船周游世界的生物达7,000种。
即使经过数月的航程，许多种细菌、植物和动物仍能存活于压载水及其沉积物中。
其中某些生物一旦被传播的一个新的地方，可能会造成经济和环境方面的灾害性后果。
随着世界贸易和经济全球化的发展，船舶越变越大，船速也越来越快。
不幸的是，船速的加快导致船舶两港间航行时间的缩短，这也增加了外来有害水生物存活和转移的可能性。
从一个国家港口加装的压载水中所含的水生物就会在船舶到达另一个国家港口装货时随压载水被排放到该国的水域中。
水生物通过压载水入侵到新的环境中已被全球环保基金判定为当前世界海洋所面临的四大威胁之一，其他三个威胁分别是陆源污染，对水生物资源的过度开发和对海洋栖息地的物理性改变和破坏。
为对付此种威胁，国际海事组织（IMO）开始采取了一系列行动，包括：
● 制定了《关于控制和管理船舶压载水，减少有害水生物和病原体传播的指南》。
该指南于1997年经IMOA868（20）大会决议通过，该决议要求各国政府采取紧急行动应用该指南。
● 制定了《关于船舶压载水及其沉积物管理和控制的国际公约》。
该公约已于2004年2月9至13日在英国伦敦召开的关于船舶压载水管理的外交大会通过。
该公约为压载水管理和控制提供了国际上的具有法律约束力的规定。
除以上行动外,为帮助发展中国家克服在有效实施IMO决议方面存在的困难，IMO与UNDP（联合国发展计划署）、GEF（全球环保基金）、有关国家政府和工业界合作,实施了一个全球性的项目,名为：
帮助发展中国家克服有效实施船舶压载水管理和控制措施方面的困难（简称全球压载水管理项目（GloBallast））。
巴西、中国、印度、南非、乌克兰和伊朗被选择为该项目的实施国。
全球压载水管理项目已在中国成功实施了四年。
目前已按国家工作计划完成了各项活动，全部一期项目活动将于2004年12月底结束。
已完成的工作主要包括：
● 建立项目实施小组（CPTF）和制定国家工作计划。
● 宣传教育活动。
● 关于压载水管理的国家法规调研。
● 大连港口生物基线调查。
● 大连压载水风险评估。
● 国内培训。
● 压载水采样培训。
● 东亚地区压载水管理合作，包括制定并通过地区压载水管理行动计划和建立地区实施小组（RTF）。
● 制定国家压载水管理战略计划和项目结束后压载水管理活动的自我财务支持。
● 国家特色项目活动，包括建立对船舶的赤潮信息发布系统，压载水化学处理方法的研究，和加热和电解处理方法。
由于IMO已通过了《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》，各国将开始为实施该公约进行准备工作。
全国将会开展更多的有关压载水管理的活动。
二、 国家情况
1 概述
中国是国际海事组织（IMO）的A类理事国，是大多数IMO公约的缔约国。
航运、渔业和海产养殖业在国家的经济中占很大比例。
同其他国家一样，中国沿海地区与西部内陆地区相比更发达、繁荣、人口更密集。
自改革开放以来，整个国家的经济，特别是东部沿海地区发展迅速。
40%的人口，50%以上的大中城市都集中在沿海地区的11个省市地区。
这些地区创造的GDP占整个国家的60%。
经济的高速发展带来了国家的空前繁荣，同时也使沿海地区和水域遭受了污染和过度开发之苦。
主要由于陆源污染而造成的赤潮频繁发生，造成了巨大的经济损失和环境危害。
渤海的辽东湾、东海的长江口和南海的珠江口地区已被政府列为全国污染最严重的地区。
环境保护已成为关系国家前途的大事。
环境保护和人口控制是中国的两个基本国策。
国家已加大了海洋环境保护方面的投入，特别是在清除陆源污染和减少污染物排放入海方面。
例如，渤海碧海行动计划将实施15年。
根据这一计划，大部分造成污染的工业将从沿海迁移，海洋环境将会大大改善。
目前，有好几个海洋环境保护方面的项目正在中国实施，其中一些项目是GEF，UNDP和IMO支持的。
压载水管理项目就是其中之一。
全球压载水管理项目在中国的成功实施为制定我国压载水管理战略计划和未来实施《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》提供了良好的基础和实际经验。
2 涉及压载水管理的有关机构
根据《中华人民共和国海洋环境保护法》，海洋环境保护涉及以下几个政府机构：
国家环保总局
国家环保总局是国务院下属的负责国家环境保护和污染控制的政府机构。
虽然国家环保总局主要负责陆源污染和海岸工程污染的防治，国家环保总局根据海洋环境保护法负责协调、监督和指导国家海洋环境保护工作。
国家环保总局在各省市自治区都设有下属机构。
国家环保总局还负责生物多样性公约的实施。
其在这方面的职责主要包括：
● 协调生物多样性公约的实施;
● 监督对生物多样性的保护;
● 为此目的制定行动计划;及
● 调查和处理损害和影响生态和生物多样性的事件。
国家海洋局
国家海洋局是国务院下属的政府机构，负责管理海洋的开发和使用，防止海上石油开采和海上工程造成污染，和海上倾废。
除此之外，国家海洋局还负责海洋环境保护，海上自然保护区和生态保护等方面的科研，监测和评估。
国家海洋局在大连设有海洋环境监测中心，在天津设有信息中心，在青岛等沿海城市拥有十几家海洋科研调查机构并在中国沿海地区设置了60多个海洋环境监测站。
国家海洋局配备有监测飞机和船艇。
在压载水管理方面国家海洋局参加的活动主要是科研和监测及对可能的替代压载水更换区域进行评估等。
大连海洋环境监测中心承担了压载水管理项目的港口生物调查工作。
中华人民共和国海事局
中华人民共和国海事局原称中华人民共和国港务监督局。
1998年与中国船舶检验局合并成为中华人民共和国海事局。
中华人民共和国海事局属交通部。
中国海事局的主要职责包括：
● 船舶安全和防止船舶造成污染
负责实施经修正的1974年海上人命安全公约（SOLAS1974），经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约（MARPOL73/78），78/95国际船员培训、发证和值班公约（STCW78/95）和其他有关IMO公约。
通过开展船旗国监督确保中国籍船舶符合国家法律法规和适用的国际公约的要求。
通过开展港口国监督确保到港的外国籍船舶符合中国加入的有关公约的要求。
● 水上交通管理，水上事故调查和搜救，包括发布航行通告和NAVTEX通信。
● 审核和批准认可机构进行法定检验和发证。
● 船舶登记、船员和引航员的培训，考试和发证。
● 航标监督管理、港口和航道的测绘和制图。
中国海事局不负责渔船和军事船舶的管理。
中国海事局在全国有24个省直属局，1,180个分支机构，执法队伍25,000人，巡逻和维护船艇1,300艘。
中国海事局派代表出席IMO的大部分会议。
国家质量监督、检验检疫总局
国家质量监督，检验检疫总局是国务院下属的政府机构，负责实施中华人民共和国国境卫生检疫法和动植物进出口检疫法。
其中有两个主要部门分别负责卫生检疫和动植物检疫。
国家质量监督，检验检疫总局的主要职能是产品质量监督、人员和货物的检疫。
根据国家的卫生检疫法，凡是来自被世界卫生组织（WHO）和政府列明为疫区的船舶压载水均要求消毒后方可排放。
国家质量监督，检验检疫总局在所有对外开放港口设有分支机构，负责在检疫卫生方面对压载水进行处理。
由于检疫手续是船舶到港后的第一道进港手续，检疫机构最先得到船舶的压载水申报。
农业部渔业局
负责《渔业法》的贯彻实施，在资源环境保护工作方面，负责研究拟定并组织实施渔业资源、渔业水域生态环境保护和合理开发利用的政策措施及规划；负责水生野生动植物自然保护区、水生野生动植救护中心、水产种质资源保护区、渔业水域生态环境和水生野生动植物保护管理；代表国家行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权，负责渔船、船员、渔业许可和渔业电信的管理工作；协调处理重大的涉外渔业事件；负责水生动植物防疫工作；负责水产养殖中的兽药使用、兽药残留检测和监督管理，参与组织制定并监督执行国际渔业公约和多边、双边渔业协定，组织开展国际渔业交流与合作；负责远洋渔业发展规划、项目审核和协调管理等。
农业部在北京设有渔业生态环境监测中心，负责渔业水域生态环境及渔业资源监测及水生野生动植物保护等工作。
渔业局在全国所有的鱼港都设有分支机构。
在中国，大部分鱼港与商港是分开的，即使是在同一城市相互毗连也是如此。
其他有关单位
中国船级社
中国船级社（CCS）作为认可机构被授权负责实施国际海上人命安全公约（SOLAS）、国际防止船舶造成污染公约（MARPOL）及其他相关国际公约规定的对船舶的法定检验和发证。
就此而言，船级社将涉及压载水管理公约规定的对船舶的检验和发证。
航运界
根据IMO2001年11月的统计，中国商船队的总吨位为16,498,700, 位居世界第10位。
考虑到此数字并不包括中国公司拥有的悬挂外国方便旗的船舶和从事国内沿海运输的船舶，中国的实际商船吨位要比上述数字大得多。
中国国内航运公司数目众多，其中有一部分是民营公司。
中国远洋运输（集团）公司（COSCO）和中国海运（集团）公司（SHINASHIPPING）是中国最大的两家航运公司。
中国远洋运输（集团）公司四个公司分别负责承运固体散货、集装箱、液货和杂货。
由于国内贸易的快速发展，国内沿海运输非常活跃。
港口
中国目前对外开放港口共有134个，其中有7个年吞吐量超过亿吨的大港。
大部分港口位于沿海或河口，也有一些位于内河中，如长江和珠江等。
由于在过去的20年中国内经济的高速发展，很多港口已扩建或改建以适应运输的需求。
港口当局属省市政府领导，负责港口的运营。
3 涉及压载水管理的现有国内法规
中华人民共和国海洋环境保护法
中华人民共和国海洋环境保护法最早是在1982年由第六届人大常委会通过的，同年生效。
1999年12月25日对该法进行了修正。
经修正的海洋环境保护法于2000年4月1日生效。
作为主管海洋环境保护的总法，海洋环境保护法规定和协调了各个部委主管机关的职责范围。
由于海洋环境保护法的一般性特点，该法不可能在减少有害水生物和病原体的传播方面规定关于船舶压载水管理的具体要求。
但该法限定了涉及压载水管理和海洋环境保护的各个主管机关的职责范围。
每个主管机关都应根据海洋环境保护法规定行使各自的职责。
这就意味着在实施压载水管理和控制方面，各有关部门间的合作和协调将非常重要。
考虑到海洋环境保护法刚刚经过修正，对国家法律的修正程序需要经过数年的时间，在近期不可能对该法进行再次修正。
但海洋环境保护法的第九章第九十七条规定中国加入的具有法律约束力的国际公约将适用本国。
中华人民共和国渔业法
《中华人民共和国渔业法》于1986年1月20日经由第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，2000年10月31日经第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修正。
该法共50条，主要内容包括对养殖业、捕捞业等渔业生产活动的管理及渔业资源的增殖和保护等内容。
该法同时对渔业资源保护和渔业生态环境保护作了相应的规定，其中涉及到渔业水域、水产资源保护区、禁渔期、禁渔区的管理。
〈中华人民共和国水生野生动物保护实施条例〉、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》等规定了自然保护区的管理。
在渔船管理方面，2003年，为规范渔业船舶的检验，保证渔业船舶具备安全航行和作业的条件，保障渔业船舶和渔民生命财产的安全，防止污染环境，依照《中华人民共和国渔业法》，国务院正式颁布了〈中华人民共和国渔业船舶检验条例〉。
在渔港方面，依据《中华人民共和国海上交通安全法》，国务院于1989年颁布实施了〈中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例〉。
1988年，渔政渔港监督管理局依据《海洋环境保护法》等发布了《关于加强水域环境保护工作的规定》。
由于渔业法主要管辖渔业和水产养殖业，该法与商船的管理控制并无直接的关系。
该法未包括有关船舶压载水管理的规定和条款。
但有害水生物和病原体的传播会大大影响国家的渔业资源和生态系统，对渔船和水产养殖业的管理和控制也将会成为总体防止生物入侵和压载水管理的一个组成部分。
渔船同样需要加装和排放压载水。
因此有可能在该法的未来修正中会增加涉及生物入侵和压载水管理方面的规定。
中华人民共和国海域使用管理法
中华人民共和国海域使用管理法对以下各项规定了相关的政策：
● 国家海域所有权属于国家;
● 海域使用许可证制度;
● 对某些海域使用的收费;
● 海洋使用的功能性管理;
● 海域功能区审议和批准的原则;
● 海域使用许可证的有效期;和
● 法律责任。
中华人民共和国海域使用管理法取代了原《国家海域使用暂行管理规定》。
中华人民共和国国境卫生检疫法
中华人民共和国国境卫生检疫法于1986年12月2日通过，1987年5月1日生效。
制定该法的目的是防止传染性疾病传入或传出我国，在边境口岸实施检疫检查，保护人民群众的健康。
中华人民共和国国境卫生检疫法第18条提及了压载水“国境卫生检疫机关根据国家规定的卫生标准对国境口岸的卫生状况和停留在国境口岸的入境、出境的运输工具的卫生状况实施卫生监督。
……监督和检查垃圾、废物、污水、粪便、压载水的处理。
”
同海洋环境保护法一样，国境卫生检疫法也有一条规定“中华人民共和国缔结或参加的有关卫生检疫的国际条约同本法有不同规定的,适用该国际条约的规定。
但中华人民共和国声明保留的条款除外”（第24条）。
为有效实施中华人民共和国国境卫生检疫法，卫生部于1989年2月10日颁布了中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则。
规定了具体的实施办法。
中华人民共和国出入境动植物检疫法
中华人民共和国出入境动植物检疫法于1991年10月30日通过并于1992年4月1日生效。
制定该法的目的是防止动物的传染性疾病和植物的危险性病虫害传入和传出国，保护人民身体健康和、农林渔业生产。
动植物检疫法主要涉及对动植物进出口的检疫要求。
该法的第5条禁止动植物病原体进入我国。
压载水问题未在该法中提及。
中华人民共和国边境卫生检疫法是中国的主要法律之一，要求在某些特定区域加装的压载水必须经过处理以消除某些疾病传播的危害。
该法于1987年生效以来在这方面起到了重大的作用。
由于该法的目的是防止“检疫疾病”，其目标生物为细菌和病原体。
上述两个检疫法中都未充分地提及压载水管理和解决压载水产生的问题。
压载水管理问题不仅仅是检疫问题。
中华人民共和国防止船舶造成海洋污染条例
中华人民共和国防止船舶造成海洋污染条例是根据原海洋环境保护法由国务院于1993年12月29日颁布的。
该条例的大部分条款与实施MARPOL73/78公约有关。
由于海洋环境保护法已被修正，该条例目前也正在修订中。
经修正的条例将包括关于压载水管理的一般性条款。
根据现有的规定，船舶应向检疫部门和海事部门申报船上压载水的数量和加装地点及在港口区域排放压载水的数量。
船舶应保持船上压载水操作的记录。
根据检疫法，凡是在被世界卫生组织列明为疫区加装的压载水应采用消毒剂（主要为氯化合物）进行消毒处理后方可排放。
关于化学处理方法的利与弊，目前尚在研究中。
三、制定压载水管理国家战略计划的目的
制定本战略计划的目的是为国家在船舶压载水管理方面提供一个框架,为未来实施国际船舶压载水及沉积物管理和控制公约做好准备。
同时在制定国家关于压载水管理法规和为上述目的采取的行动方面提出了建议。
四、 国家实施小组和牵头机构
1 国家实施小组
由于压载水管理涉及到多个不同的管理部门和机构组织，为有效地实施国家战略计划，有必要建立由各有关单位代表组成的国家实施小组。
国家实施小组应具有咨询性质并为各单位之间进行合作和协调提供一个平台。
根据全球压载水管理项目的经验，国家实施小组应由以下有关当局和部门的代表组成：
● 中国海事局
● 国家环保总局
● 国家海洋局
● 国家质量监督检验检疫总局
● 农业部渔业局
● 中远（集团）总公司
● 中海（集团）公司
● 中国船级社
● 中国船东协会
● 大连海事大学
● 国家海洋环境监测中心
国家实施小组的任务：
● 制定和修改国家压载水管理战略计划;
● 确保国家战略计划的实施;
● 就压载水管理相关事宜提出建议;
● 在压载水管理方面进行合作和协调;
● 参加地区性压载水管理合作。
2 牵头机构
根据中华人民共和国海洋环境保护法,中国海事局负责由于船舶造成的环境问题，中国海事局也是负责大部分IMO公约实施的国家主管机关。
参考全球压载水管理项目的经验，中国海事局应为船舶压载水管理方面国家实施小组的牵头机构。
牵头机构的任务：
● 管理本战略计划;
● 确保对到达中国港口的船舶实施必要的操作和管理安排并就此提出建议;
● 负责国家实施小组的协调工作;
● 保证关于压载水管理的规定的有效实施;
● 负责管理有关国际船舶压载水及沉积物管理和控制公约的事务。
五、 主要行动
1 制定中国关于船舶压载水和沉积物的暂行管理规定
中国的国家立法分为三个层次，即由人大通过的国家法律、由国务院通过的条例和由各部委和省市通过的规定等。
修改国家法律需要经过复杂的法律程序，需要几年的时间，可在新公约生效后考虑。
考虑到IMOA868（20）决议的自愿性质和目前具有法律约束性的公约尚未生效，制定一个部级的暂行规定是必要的并能够满足实施压载水管理方面的要求和减少有害水生物通过压载水的传播。
这个暂行规定应包括以下要求：
● 报告程序和申报表
实施MARPOL73/78公约的报告程序可考虑用于此目的。
申报表应尽量符合IMO868（20）决议和指南的要求。
申报应由船舶或通过代理人在到港前或在办理进口手续时完成。
● 船上压载水操作记录和记录保存
记录应至少包括日期、地理位置、船舶的压载舱和货舱、压载水的温度 和盐度、所加装或排放的压载水数量。
记录簿应按规定保留存在船上一定时间，并随时供主管机关检查。
船上应指派一名负责的高级船员保持记录并确保记录正确。
● 船舶采取的减少有害水生物和病原体传播的预防措施
这些措施可包括以下内容：
-港口国可能要求的压载水处理措施;
-定期清理沉积物;
-加装压载水时应采取的措施.
● 未来压载水处理标准的实施
新公约已规定了压载水处理的技术标准，暂行规定应要求船舶按照公约实施时间表满足公约的适用要求。
● 船上压载水管理计划
暂行规定将要求所有中国籍船舶配备根据IMO制定的压载水管理计划编制指南和相关样本编制的，适用于本船的船上压载水管理计划。
● 监督和检查
此部分可包括有关船旗国监督和港口国监督的要求。
主要应集中在对申报、记录和船上压载水管理计划的检查上。
在必要时检查员可要求对压载水进行采样以监测是否符合有关规定。
● 教育和培训
压载水管理计划应包括对船上人员和公司管理人员的培训。
同时有关压载水管理和控制的内容应包括在海事院校的教程中。
2 数据收集和在主要港口建立船舶压载水数据库
充分的信息资料对压载水管理的决策非常重要。
全球压载水项目的经验表明压载水风险性评估的成功很大程度上依赖于港口所收集的信息和数据是否充分。
目前全球压载水管理项目已在大连为实施压载水风险性评估建立了一个数据库。
该数据库包括了以下信息：
- 从申报表获取的压载水和船舶数据;
- 航行、物理、环境和生物信息;
- 港口与港口环境对比数据;和
- 危险物种信息。
全球压载水管理项目已为大连进行了压载水风险性评估人员的技能培训。
这些人员可协助其他港口进行类似的数据收集和建立数据库活动。
辽宁海事局已协助秦皇岛进行数据收集和根据船舶报告表建立压载水数据库工作。
为了对未来实施压载水管理国际公约和管理当局制定压载水管理措施提供充分的信息和数据，建议在2005-2009年在全国24个主要港口开展数据收集和建立压载水数据库工作。
数据库将包括有关航运、港口、环境和生物等方面的数据。
各港口的数据库最终应同政府的信息系统相联结并为用户共享。
3 航运界为符合IMO压载水管理公约的要求做好准备工作
政府应及时向航运界提供压载水管理公约和IMO为实施公约制定的相关导则的有关要求。
航运界应采取措施为履行公约并符合公约要求做好准备。
这些措施包括，但不局限于：
- 实施IMO导则中列明的预防措施;
- 在海上进行压载水更换并满足压载水管理公约D-1的标准;
- 对于2009年后建造的适用压载水管理公约要求的新船，满足公约D-2的标准;
- 做好船上压载水操作和管理的记录保持;并
- 根据IMO的导则制定针对具体船舶的船上压载水管理计划。
4 继续开展压载水处理方法的研究和开发
目前大连海事大学已开展了以下三项关于压载水处理方法的研究，其中两项已制造出小型的样机：
- 压载水的化学处理方法;
- 使用加热和电解的处理方法;和
- 使用羟基双氧化合物的处理方法。
全球压载水管理项目已为化学处理方法和电解处理方法提供了部分的资金支持，政府也为羟基处理方法提供了部分资金支持。
要完成上述研究并使其能够最终满足船上使用的要求并符合IMO制定的导则，仍需进一步的资金支持。
5 对船舶的赤潮信息提供系统的持续运行和建立全国船舶压载水管理信息提供系统
全球压载水管理项目已在大连建立了一个对船舶的赤潮信息提供系统并开始运行。
该系统可在发生赤潮时向船舶发送有关信息和建议。
作为一项重要的船旗国措施，该系统在向船舶提供有关预防措施，减少由于压载水操作而吸入有害赤潮生物方面，起到重要的作用。
项目结束后，该系统应继续运行下去。
同时，应建立一个全国信息提供系统向船舶提供有关赤潮发生和各个港口污水排放口的位置等信息。
船舶可根据此信息采取预防措施防止或尽量减少在危险地区加装压载水。
6 在其他港口开展压载水风险评估和港口生物基线调查
根据全球压载水管理项目的工作计划已在大连进行了压载水风险评估和港口生物基线调查。
考虑到为将来压载水管理决策提供数据支持，有必要至少在沿海另外两个主要港口开展相类似的风险评估和港口生物调查，其中一个港口可选在华东，另一个可选在华南。
风险评估和港口生物调查应采用国际认可的程序或规程。
7 教育
全球压载水管理项目在过去四年已完成了一个全国性的普及和宣传活动，其中包括：
● 翻译并印制了
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