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粮食安全论文

当今我国粮食安全问题浅议

中国是一个拥有13亿人口的大国，粮食安全始终都不能掉以轻心,并且必须立足于自力更生的基础上。

对中国而言，粮食安全则国家稳定，粮食不安全则国家不稳定，甚至出现大乱;对世界而言，中国的粮食安全出了问题，任何国家都无法有效解决且世界粮价会大幅攀升，对缺粮国家都是一场灾难。

本文在广泛调查的基础上，对当前粮食安全面临的问题及其解决的途径进行了一些分析，以期和同仁们商榷。

一、粮食安全面临的新矛盾和深层次问题

2004年以来，我国粮食连续增产，去年又创历史新高，总产量达到53080万吨，粮食消费保持平稳增长，当年粮食产需基本平衡。

但是，我们必须清醒地看到，粮食持续再增产会遇到很大的困难，当前一个时期粮食安全面临着许多新矛盾和深层次问题。

一是保护基本农田与增加财政收入存在矛盾，房地产泡沫经济影响深刻。

据了解，有些市县领导不能正确处理这一矛盾，把增加财政收入的着眼点并未放在工农业开发上，而是放在了房地产开发上。

他们看到花七八万甚至二三万元把一亩地从农民手里征来，一二十万元再出让，增加财政（政府）收入很容易，便自觉不自觉地把基本农田保护只是挂在嘴上，而实际上或明或暗地支持、纵容或袒护房地产商大量开发土地，甚至多占滥占耕地。

甘肃省的土地出让金2003年之前每年在20亿元以下，从2006年开始超过30亿元，2008年超过50亿元，去年达到60.48亿元，上缴国库的49.41亿元相当于全省财政收入的17.2%。

可以说，现在的政府财政在很大程度上就是“土地财政”！

甘肃兰州市2009年城市居民人均家庭总收入只有13684元，比全国平均水平低37.4%，但每平方米万元以上的楼房（不算别墅）竟然也接连出现。

可以说，房价飞涨与政府有着极大的关系，政府实际上是在带头不保护基本农田！

资料显示，甘肃省基本农田已由1998年的6158万亩减至2009年的5760万亩，减少了6.5%。

造成这种结果的正当因素固然很多，但也必须坦率地承认，房地产泡沫经济已对基本农田保护构成了严重挑战，而且其影响是非常之深！

二是粮食生产与实现城镇化和结构调整存在矛盾，耕地和粮播面积日益缩减。

我国耕地面积目前人均只有1.38亩，相当于美国的1/6、加拿大的1/14，在全世界26个人口超过5000万的国家中排名倒数第三。

城镇化战略的实施要占用土地，农业内部的结构调整要压粮扩经，耕地和粮播面积必然还要减少；未来的生活水平又肯定会提高很多，从而必将持续拉动粮食需求的增加。

专家预计，今后人口可能以年均1000万人的速度增长，而耕地以年均1000万亩的速度减少，2030年的16亿人最少需要62000万吨粮食，也就是要比2009年增长16%以上。

如此艰巨的任务，耕地问题已经面临非常大的挑战。

三是非科学经营和缺乏投入与高产出存在矛盾，耕地质量普遍下降。

首先，这些年来我国为了解决温饱，采取了各种现代化的措施，有的甚至不惜杀鸡取卵，对土地进行掠夺式经营。

其中尤以大量施用化肥为最，在促进粮食增产的同时，产生了许多负面影响，但直至目前，我国氮素化肥亩均施用量仍然分别是法国、美国、德国的1.51倍、3.29倍和15.9倍。

资料显示，我国各主要农区由于过度种植、农用化学品的大量投入等原因，已经导致大片农田土壤结构破坏，耕层变薄，养分非均衡化严重，土壤酸化、盐渍化增加，耕地土壤基础地力日趋减弱。

其次，种粮比较效益低，农民不愿多投入。

据调查，2009年甘肃省生产一亩小麦的总成本约为398.26元，产值（以亩产190公斤计）367.8元，收益与成本比为48：

52；生产一亩玉米的总成本约为989元，产值（以亩产400公斤计）780元，收益与成本比为44：

56。

如果不大幅度提高粮价，而农资价格又无休止地上涨，农民就会丧失在土地上下工夫的积极性，耕地质量必然会越来越差。

再次，我国虽然提出了耕地总量动态平衡制度，许多地方名义上也在占一补一，但实际是以次充好、玩数字游戏，占的是平地、灌溉和排灌条件好、高产稳产田等高等级耕地，补充的却往往是山地、旱地等条件很差的低等级耕地，不要说一亩顶不上一亩，有的恐怕八九亩都顶不上一亩。

再次，随着城市化、工业化和畜禽养殖业的发展，不少厂矿排出大量“三废”，造成严重的重金属等污染，加之地膜、农药等污染，致使我国污染土壤已占到耕地面积的1/5。

国土资源部2009年12月24日调查与评定成果显示，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低（1等最好，15等最差），优等地和高等地分别只占2.67%和29.98%，中、低等地（低于平均等别的10至15等地）比例大幅度上升，占到了57.3%。

这样的耕地质量，怎能不使我们对未来的粮食生产深感担忧？

四是粮食结构与实际需要之间不协调，产销平衡难度加大。

分品种看，粳稻供求趋紧，大豆产需缺口较大，食用植物油对外依存度高，商品周转库存有所下降，畅通粮食流通渠道和加强产销衔接的任务繁重，粮食库存品种结构和区域布局尚需进一步优化。

分地域看，“北粮南运”格局日益强化，粮食主产省区促进粮食生产稳定发展的长效机制尚未完全形成，粮食产销平衡省区普遍存在粮食生产与消费基本平衡、但年度之间不平衡、区域之间不平衡、品种结构之间不平衡的“一个平衡、三个不平衡”现象，有些省区已经开始从产销平衡区向粮食销区转化。

以甘肃省为例，小麦年消费量90亿斤左右，产量只有50多亿斤，缺口40亿斤；所需大米年约l0亿斤，全部要从省外采购，今后这些品种的缺口还将进一步扩大。

在该省的河西粮仓，酒泉市粮食库存已由2004年的34.3万吨锐减到2009年的7.57万吨，减少了78%；张掖市从省外调入小麦同比由375万公斤猛增到10178万公斤、增加了26倍，自产的小麦仅能维持本市人口8个多月的口粮需求，年口粮缺口在1.1亿公斤左右；当年曾获全国一熟制地区“粮食单产冠军县”称号的临泽县，85%的农户现在已不种小麦，90%的农户已没有存粮，口粮基本上都靠市场购进。

这

样一批过去主产小麦、为国家做出巨大贡献的市县，现在都自身难保，如何能成为全省粮食供给的后盾？

2009年底全省粮食综合库存仅32.2亿斤，比上年又减少了2.3亿斤，产销平衡可以说有名无实！

五是农业科技服务力量薄弱，粮食持续增产难度大。

现在虽已明确了农技推广体系的公益性职能定位，基层办公条件也有了一定改善，但人才资源短缺且结构不合理、工资待遇低，农业科技投入不足等问题仍然比较突出，县乡农技部门的基础设施变化不大，专业技术设备基本还是空白。

以甘肃省为例，2009年全省农业系统国有单位67307名从业人员中，专业技术人员只有26632人，占39.6%，有些市县更少，例如崇信县仅占17%；高层次农技人才本来就少——全省农业系统拥有高级职称的只占9.5%，而且半数以上集中在省市两级和教育科研单位，农技推广人员中拥有高级职称的只占6.5%，许多县有高级职称的仅一二个人。

目前农技推广部门的人头经费较同级公务员要低很多，远不够维持运转必需的经费开支，制约了农业科技宣传、新品种、新技术和新产品的引进示范、农作物病虫害预报防治等正常开展，一定程度仍然存在“有钱养兵、无钱打仗”的现象。

2009年甘肃省城镇非私营农林牧渔业单位在岗职工年人均工资只有17045元，在19个行业中排序仅高于住宿餐饮业、建筑业和批发零售业，为倒数第四位，比全省平均水平低37.3%，比电力、煤气、水生产供应单位低48.7%。

有专家形象地说农业是“首位产业、末位待遇”，我们觉得是符合实际的。

受这些因素的制约，科技服务手段陈旧，技术推广方式创新不多，仍普遍停留在办班培训、技术咨询、印发材料等基本层面上，科技推广服务的深度和广度远远还满足不了实际需要，粮食持续再增产的难度越来越大。

六是发展农业与农民大规模转移发生矛盾，粮食生产主力军的素质普遍降低。

我国经济要上去，农村人口必须减下来，实际也正在按这一规律发展。

全国31个省的23000户农户固定调查数据显示，户均劳动力总数由2003年的2.68个减少到2009年的2.65个，户均外出从业劳动力却由0.53个增加到0.71个，占户均劳动力总数的比重由19.8%提高到26.8%，上升了7个百分点，这应该说是好现象。

但同时，身体强壮的、文化素质比较高的农民也就转移了出去。

例如，对甘肃省清水县姚黄村今年7月调查，今年外出从业人员中，17—30岁的占64%，30—45岁的占25.6%，45岁以上的只占10.25%；初中以上的提高到了58.9%，初中以下的减少为25.6%，高中以上的还占15.5%。

与之相伴生的是，留在农村种粮的农民自然就多为老人、妇女等劳动能力低、文化素质不高的群体，新技术的推广颇费气力，进展也比较缓慢是年龄大、文化程度低的多，而且女性也较多，要多打粮、打好粮，任务显然非常艰巨。

农技推广人员面对的。

七是全球粮食危机可能再次发生，跨国粮商冲击难以阻挡。

今年以来，俄罗斯、乌克兰等国高温干旱造成粮食普遍减产，印度、巴基斯坦的洪灾使大量储备的小麦浸水腐烂，极端不利的气候条件使全球粮食危机的阴影仿佛再次出现。

联合国粮农组织（FAO）今年9月1日公布，2010年全球小麦产量继续下降，为6.46亿吨，较2009年降低5％；粗粮产量为11.25亿吨，较6月份的预测数低0.06亿吨；整个谷物产量从6月份预计的22.79亿吨调低到22.38亿吨。

与此同时，一些金融资本参与粮食投机，不管出口禁令、进口国家囤积以及大宗商品贸易缺乏适当监管等政策，对全球粮价大幅飙升起了推波助澜的作用。

FAO公布的数据显示，国际粮价和食品价格指数今年8月份较上月均上涨5％，分别是自2009年11月以来环比最大增幅和2008年9月以来的最高值。

世界粮食形势不容乐观。

另一方面，我国超强行业优势的大豆时代已不复存在，目前中国67%的小袋食用油生产已掌握在邦吉、路易达孚等国外粮食巨头手中，全国97家大型油脂加工企业中的66%和进口大豆加工能力的80%被外资控制，中国大豆主产区、占全国大豆产量近一半的黑龙江省，今年上半年68家大豆加工企业几乎全部停产。

而且，国际粮商现已加紧布局，通过种子、化肥、仓储、加工等渠道，逐渐介入玉米和小麦两个品种。

一旦国际粮商控制中国粮食流通领域，将对我国粮食安全带来极大危害。

二、现阶段保障粮食安全的思路和途径

粮食安全保障是一个系统工程，必须是党委政府、相关部门、农技人员、农民等各方面形成合力，政策、管理、科技、市场等多种办法有效集成，以增加粮食产量为核心，辅之以搞好流通，“藏粮于地”、“储粮于库”。

具体思路和途径，主要应把握这样几点：

（一）采取过硬措施，切实搞好基本农田保护。

要想保障粮食安全，必须以足够的土地为基本前提。

首先，国家应将基本农田保护条例上升为《基本农田保护法》，各级政府要以身作则，规范征地行为。

省、市、县主要领导一定要真正地、而不是敷衍地把基本农田放在政府工作的重要位置，切切实实抓到手上。

逐级签订耕地保护目标责任书的做法要认真坚持，决不能流于形式，而且要将完成情况纳入各级领导干部政绩考核和离任审计的范围，任期内完不成耕地保护责任的要按渎职追究。

其次，要严格执行土地利用总体规划和年度利用计划，坚决防止借调整城市建设规划而将非法占用基本农田的行为合法化。

经批准而占用基本农田的单位，必须严格做到先补后占，确保补充耕地的数量和质量。

第三，护田赋权于民，加强社会监督。

充分发挥农村干部群众的监督作用，村社一般都应设信息员，以便监管部门及时掌握信息，并坚持动态巡查，做到“地动我知”，重在事前预防。

第四，要严格执法，认真监督检查，并积极新增土地，大力支持单位和个人提高耕地质量，对成绩突出的应予重奖，对违法违规行为要予以严罚。

（二）调整惠农政策，加大粮食生产扶持力度。

近几年国家实行由财政直接给农民补贴资金的惠农政策，应该说成效显著。

但也要看到，每一项的补贴数额到农民头上几乎很少，一户的总额一般也就二三百元钱，少的只有几十元，显得补贴面有些过大，补贴资金过于分散。

粮食直补又普遍都未按粮食播种面积、而是按所有土地面积计算下达（不管是否种粮食），结果有些乡村每亩只补贴三五元，甘肃省卓尼县柳林镇唐尕川村三组的粮食直补每亩仅有1.73元。

难怪一位副市长直言不讳地说：

“现在上面有点作秀，本来总量就少，还列那么多项目，农民不拿吧、是个补贴，拿吧、没多大用，真像鸡肋一样”。

因此，建议国家制定《粮食法》，以加大促进粮食生产和管好粮食流通的力度，在立法之前有必要对惠农政策进行调整：

一是给粮食主产省和其他省的粮食生产大县增加转移支付数额，向国家提供粮食越多者增加越多，以调动省市县政府长官抓粮食的积极性。

二是尽可能增加粮食直补资金。

粮食安全不能靠农民的牺牲来保障，而是要靠包括城里人在内的全体中国人来保障，也就是需要政府给予补贴，直至补贴到农民愿意种粮。

比如说再增加一倍的粮食直补资金，并把农资综合补贴、农作物良种等补贴合并到粮食直补范畴中去，以调动农民种粮的积极性。

三是改进粮食直补办法。

全国要统一规定，不能再按照二轮承包地或计税面积补贴，而要按照每个农户的粮食播种面积予以补贴，或按农民出售给国家的粮食多少凭售粮发票予以补贴，重点向种粮大户倾斜。

四是改革农机具购置补贴。

现在的农机具购置补贴属于特惠制性质，虽然只是少数人享受，但金额不小，购买大型农机者最高的一户竟可补贴10万元之巨，比许多地方一个村子所有农户的粮食直补和农资综合补贴总额都要多，显得很不公平。

而享受补贴的人从事耕地、收割等作业时，通常仍按照市场行情收费，并未向服务对象优惠，群众反响强烈。

建议取消农机具购置补贴，而将其归入粮食直补范畴。

（三）提高农技人员待遇，大力推广先进科技。

在粮播面积日益减少的情况下，依靠科技提高亩产就成为增加粮食总量的关键，而要达此目的，就必须充分调动农技人员的积极性。

首先要理顺农技推广管理体制，保证科技人员下基层的时间，坚决纠正随意抽调基层科技人员从事其他工作的问题，杜绝科技人员在编不在岗现象的发生。

二是切实搞好农技人员的后续教育（绝不能流于形式！

），帮助他们更新知识、更新观念，更好地开展农业技术服务。

三是建立能进能出的用人新机制，改进收入分配办法，进一步完善按岗定酬、以绩付酬、拉开收入差距等利益分配激励和考核制度，并在农技人员职称评定和聘用方面制定优惠政策，适当放宽条件。

四是因地制宜地推广各种先进实用的新品种、新技术。

例如甘肃省，针对干旱这一主要矛盾，探索出了“梯田、水窖、地膜、调整”为主要内容的旱作农业发展路子。

特别是全膜双垄沟播技术，可使玉米在大旱年景下平均亩产达500—700公斤，高的达到900公斤。

全省2009年推广758万亩，增产粮食12亿斤以上。

各省都有适合当地的先进科技，必须把现有的农业科研成果进行组装，积极普及推广，以便提高土地产出率和产品优质率。

五是加快产业化经营。

要顺应农民大规模转移的趋势，通过资金、技术、税收等方面的扶持，鼓励农民在自愿的前提下将耕地向种粮能手集中，并强化信息服务，大力发展订单粮食，切实搞好粮食的储存、运销和加工，把规模生产和集约经营紧密结合起来，推进粮食产业化经营。

（四）适当提高粮价，搞好产销衔接。

粮食是特殊的商品，而不是福利品和救济品。

调动农民种粮积极性的最根本办法，应该是提高种粮的比较效益。

我国从2005年开始对稻谷和小麦实行最低收购价，以此而把粮价托起来，这可以说是粮食连年增产的主要推动力之一。

国家应该加大托市收购的力度，再适当提高粮食价格（比如可按粮食生产全部成本的120%定价）。

产销平衡省区的粮食主产县也应按保护价收购。

对受粮价上涨影响较大的下岗工人、低保户等城市低收入阶层，可用社会政策来解决，以保障其正常生活。

当然，提高托市收购价格需要中央财政再多拿钱，从算政治账的角度，这应该是值得的。

国家要加大对粮食主产区的转移支付力度，并强化粮食省、市、县长的责任，真正把粮食生产和粮食安全工作落到实处。

主产区要尽可能多购粮，积极推动粮食外销。

产销平衡省区要尽可能减少对省外粮食调入的依赖。

由于在粮食补贴的政策下，粮食主销区吃的是补贴价格的粮食，因此，粮食主销区应对主产区进行补贴，通过国家把一部分补贴给主产区，由政府用于农田基本建设和粮食基金等方面。

产销区之间的合作方式要更加多样化，互利互信，共同做好粮食供求平衡工作。

（五）参与国际分工，积极争取粮食控制权。

我国的粮食安全既然受国际环境影响，那就要尽可能提升获取粮食的能力。

因此，首先要通过整合和重组，使一些国有粮食企业成为世界大型粮食集团，增强与国际同行们同台竞技的能力。

其次，国有粮企要勇敢地走出去，充分利用国际市场，承担起与跨国粮商争夺粮食控制权的历史使命。

资料显示，美国四大粮商在南美大量购买耕地，面积约相当于美国耕地数量，并且拥有当地的铁路等种种便利条件；日本的农业企业也积极走出去买地组织生产；而中国粮食企业仅仅在非洲拥有少部分耕地，不仅面积有限，而且相关配套措施也不甚到位。

在这方面，应该向美国学习，通过买地租地种植粮食、控制粮食流通环节，以此确保进口粮食来源的可靠性和稳定性。

再次，呼吁和联合其他国家，努力遏制粮食大宗商品商的过度投机，尽快确立可靠的国际粮食储备政策。