第三讲 行政职能.docx

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第三讲行政职能

第三讲行政职能

|行政职能反映行政管理活动的内容、实质与方向，表明政府在国家、社会生活中所扮演的角色和发挥的作用，是行政组织设置和改革的依据，行政决策和行政执行的基础。

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主要内容

•行政职能概论

•西方国家关于政府职能的理论与实践

•中国政府职能转变的内容与途径

•中国政府职能重新定位的目标选择——服务型政府

行政职能概论

•行政职能概念

•行政职能特点

•行政职能构成

•行政职能意义

行政职能概念

行政职能在静态层面上，是指国家行政组织在宪法和有关法律规定的范围内，根据国家赋予的权力，对国家和公共事务进行管理的职责和功能；在动态层面上，它又指国家行政组织的性质和基本的活动方向

行政职能的特点

•执行性

•多样性

•动态性

行政职能构成

³行政职能可分为基本职能和运行职能

|基本职能：

•政治统治职能

•社会管理职能

•经济职能

•文化职能

•社会职能

|运行职能：

•决策职能

•组织职能

•协调职能

•控制职能

政治统治职能

•传统政治统治职能主要有：

对外防御外敌入侵，保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗，保护公民的生命、财产安全，维护政治秩序和社会秩序等。

•现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能：

保护权利，制定公共政策，调节各种利益关系等。

总之，政治统治职能可以分为专政职能和民主职能。

专政职能主要表现为政府承担防范和打击敌对势力和反社会的分子，保障国家安全的职责；民主职能主要表现为政府要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民的知情权、参与权和监督权。

经济职能

♦微观经济管理：

•为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排

•价格管制

•维护公平的竞争秩序

•质量管制

上述这些职责可以归纳为市场监管

宏观经济管理：

•财政政策

•货币政策

•产业政策

•提供经济基础设施

上述这些职责可以归纳为经济调控

◆另外，经济职能中政府还要承担国有资产管理职能。

即通过设立国有资产管理机构（国有资产管理委员会），代表国家行使全部国有资产的所有权，重点管理国家投入各类企业的国有资产，负责拟定相应的管理法规和制度，并对国有资产的保值增值进行监督检查。

文化职能

•文化职能指政府指导和管理文化事业的职能，是政府通过制定和实施各项文化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。

•政府的文化职能主要包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类进步文明的积极的价值取向（如进取精神、社会责任感、自尊自爱等）、伦理道德、行为模式和健康的生活方式等等，防止和制止那些不健康的、有害于社会公共环境氛围的劣性文化现象的出现和蔓延，净化社会空气，促进社会精神文明的发展。

•文化职能的具体内容有：

制定教育、科学文化事业发展战略和规划，并负责具体实施；颁布教育、科学文化事业的发展政策、法令和规定；指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化事业发展的关系，统筹城乡、区域文化协调发展；逐步开展教育、科学文化体制改革；采取切实措施提高全民思想道德水平、促进政治文明建设；激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力，更好地保障人民基本文化权益。

（P57）

社会职能

•指政府承担的社会服务和社会保障职能。

•提供社会保障：

社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚

•人口政策：

人口政策与行政管理的相关性主要集中在对一个国家人口数量、质量及其结构的控制，属于公共管理的重要内容之一

•保护自然环境：

环境计划管理、环境质量管理、环境技术管理

•提供高效的医疗卫生服务：

人民身体健康保健、疾病预防和治疗

•提供科学的城市农村建设规划

•提供公众旅游、娱乐、健身的基础设施

•总之，政府承担着促进社会公平正义、使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、等等一系列职责。

•决策职能：

决策即做决定，确定工作目标，制定工作方案。

决策职能就是政府在进行管理活动之前，根据实际情况，确定行政目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤和方法等。

•组织职能：

为有效地实现既定的行政目标和任务，通过建立行政组织机构、确定职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部各个要素联结成有机整体，使人、财、物得到最合理使用。

•协调职能：

就是通过协调，理顺、沟通行政组织之间、人员之间、组织与人员之间的各种关系，消除不必要的冲突和能量损耗，建立起和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政目标的活动。

•控制职能：

按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行过程中的偏差，确保目标实现的管理活动。

它包括四个环节：

确立标准、获取偏差信息、采取调整措施、实行有效监督。

什么是POSDCORB

³POSDCORB，即“七职能论”，由古立克和厄威克在其共同编辑的《行政管理科学论文集》中提出，由行政七职能首字母组成的一个字母组合。

•计划（Planning）：

为实现目标而制定出所做事情的纲要等

•组织（Organizing）：

建立权力机构和组织体系以及职责范围

•人事（Staffing）：

职工的选择、培训和恰当的安排

•指挥（Directing）：

领导者对下属的领导、监督和激励

•协调（Coordinating）：

使组织各部门之间关系和谐、步调一致

•报告（Reporting）：

下级对上级汇报信息，上级对下级的考绩、调查和审核

•预算（Budgeting）：

财务计划、会计、控制等

研究行政职能意义

•科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义

•科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键

•科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义

•科学地认识和确定行政职能是行政管理结果检验的依据

西方国家关于政府职能的理论与实践

♦西方学者关于政府职能的界定和论述大体可分为：

•“守夜人”的政府职能论

•干预主义的政府职能论

•有选择地干预“市场失败”的政府职能论

“守夜人”的政府职能论

▪理论背景：

•“守夜人”的政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，美国第三任总统杰佛逊的名言“最少管事的政府是最好的政府”是这一思想的典型写照。

其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。

洛克在他的《政府论》（1679-1683间完成）中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产。

•之后，亚当·斯密于1776年在他发表的《国富论》中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。

•斯密在市场是完美的，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。

斯密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活；如果政府这样做，不仅是多余的，而且是十分危险的。

斯密把政府的主要职能归为三项：

❶保护国家安全，使其不受外来侵犯

❷保护个人安全，使其不受他人的侵害和压迫

❸建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施

▪现实背景：

•17、18世纪资产阶级革命后建立起的资产阶级专政的国家中，大多数仍然未彻底打碎封建的国家机器，新生产力的代表者资产阶级在行使国家权力中受到封建力量的限制。

经济实业界为了摆脱封建制度对市场经济发展的束缚，就举起了自由放任主义的旗帜，要求自主经营业务，限制政府的作用。

•与此同时，西方市场经济处于发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露。

⏹“守夜人”政府理论的提出导致政府从经济领域的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。

干预主义的政府职能论

♦现实背景：

从19世纪中叶起，频频出现的经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。

干预主义的政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。

♦理论助推：

凯恩斯在1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。

•干预主义的政府职能论的一个基本信念是：

政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。

凯恩斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。

♦实践贯彻：

政府职能从此从消极保护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的“新政”，欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。

♦二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行了不同程度的干预，尤其是20世纪50年代以后，许多国家推行国有化，经济计划化以及政府管制等，政府干预经济和社会的措施此起彼伏，政府的职能始终保持着极度扩张的趋势。

♦1984年英国政治学家理查德·罗斯在其《理解大政府》中称，“在20世纪的发展进程中，政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。

政府已经远远超出了守夜人国家的最小概念界定，成为混合经济的福利国家的核心机构”。

他认为，现代政府已包揽了人们从“摇篮到坟墓”的全部生活内容。

♦理论完善

•政府干预主义进入20世纪80年代后更趋完善。

1985年，萨缪尔森在《经济学》（1985年第12版）中对政府干预主义作了完整阐述，指出政府在克服市场失效方面要承担的三个具体职能：

Ø政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率的职能（效率）

Ø政府要承担使收入平等的职能（公平）

Ø政府有增加经济稳定的宏观职能（稳定）

•干预主义政府职能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府职能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的政府职能论相对的另一种政府职能理论。

有选择地干预“市场失败”的政府职能论

♦现实背景：

20世纪60年代后，西方经济出现了“滞胀”现象，促使人们对政府职能进行重新认识。

这一理论构成当代西方行政改革的主导性理论之一。

♦理论主张：

有选择地干预“市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。

•科斯的产权理论：

科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置（这就是有名的科斯定理），而无须政府去插手。

政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。

公共选择理论：

认为，“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场机制一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”（行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等等）。

因此，如果以政府的失败去干预市场的失败，只能是雪上加霜。

但是，政府对市场的失败又不能袖手旁观，它还是要干预市场。

不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失败之处，信息制约、搭便车者以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的根本性失败。

对市场暂时的、偶然的失败，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。

小结

从政府与市场的关系看

•自由资本主义时期：

市场经济为基础，市场万能，政府职能重点在政治统治（大市场-小政府）

•垄断资本主义时期：

市场经济为基础，市场失灵，政府职能得到强化（小市场-大政府）

•当代资本主义国家：

市场经济为基础，市场失灵，政府失灵，“尽可能市场，必要时国家”（市场+政府）

中国政府职能转变的内容与途径

•政府职能转变的涵义

•政府职能转变的必然性

•政府职能转变的历程

•政府职能转变的基本内容

•政府职能转