青海省集体林权制度改革法律问题研究.docx

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青海省集体林权制度改革法律问题研究

青海省集体林权制度改革法律问题研究

[内容摘要]：

集体林权制度改革，是我国农村经营制度的又一项重大变革。

此项制度改革是为了贯彻落实中央10号文件，其中最核心的内容就是：

把林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，也是促进农民就业增收的战略举措，更能体现建设生态文明的重要内容。

因为集体林权制度改革涉及25亿多亩林地，关系到9亿农民的切身利益，是从根本上解决“三农”问题的有效措施。

对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一，我省集体林权制度改革自2007年开始在民和回族土族自治县试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县，试点类型由农业区向草原延伸，但是在集体林权的改革中也存在很多的问题，比如当前营造林工作中存在的一些群众积极性不高，生态公益林建设缺乏发展后劲，进展不平衡、基础工作不够扎实、产权流转机制不健全、资产评估机构亟待完善、林业产业受到抑制等问题，所以本文就从青海集体林权制度改革的历史和现状，改革面临的问题，难点以及相应的对策进行分析，使林权制度改革的效果发挥到极致，真正的为农民带来效益。

　　[关键词]:

林权  农村基本经营制度   产权流转   农业效益

　　长期以来,在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而忽视了其中还包含着的林地制度[1]。

而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。

从土地利用角度来看，如果说耕地能够直接满足人们的“吃饭”问题的话，那么林地则可以解决社会的用材和维护生态平衡问题；林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益，对于一些“靠山吃山”的山区农村而言，林地生产资料的重要性甚至超过耕地。

据有关部门的权威测算,我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2万亿元以上[2]，其中经济林和竹林占90%以上，在中国林业资源中占有突出重要的地位。

　　[1]费孝通：

《从沿海到边区的考察.》，上海人民出版社，1990年，第140页。

.

　　[2]参见国家林业局国家森林资源清查队：

《中国森林资源报告》（1998—2003）。

这个评估结果是按照当时的市场价

　　计算的,目前林业资源已经大幅升值了5至10倍。

　　在中国现有的土地面积中,耕地约有18亿亩，而林地却有43亿亩，

　　相当于耕地面积的2.4倍，其中属于农村集体所有的林地有25.48亿亩。

占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多。

我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。

全国2000多个行政县（市）有70%是山区县。

山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。

[3]由于大农业通常也包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题，即通常所说的“三林”问题。

可以这么说，要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。

而要解决“三林”问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村改革的深入发展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决1500多个山区县和占全国总人口56%的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农”问题。

　　而今天，中央在总结福建、江西、浙江、辽宁、云南等地“分山到户”的创新实践后，作出了全面推进集体林权制度改革的战略决策，实现“耕者有其山”，进一步调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放，它是土地和草牧场承包制度的拓展和延伸，是农村牧区基本经营制度的丰富和完善，是农村牧区改革的一个里程碑。

　　对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一。

我省集体林权制度改革自2007年开始在民和回族土族自治县试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县,

　　试点类型由农业区向草原延伸，但是由于青海特殊的地理位置，森林覆盖

　　[3]国家林业局政策法规司有关负责人：

《林权制度改革如何让农民受益》，《人民日报》2008年7月17日第2版。

　　率很低，而且土地沙化严重，生态建设任务极其繁重，在集体林权的改革中也存在很多的问题，青海如何突破改革中的难点，使林地效益最大化，本文就从以下几个进行探讨。

　　一、集体林权制度改革的历史及现状：

（一）集体林权制度改革的历史回顾：

　　新中国成立以来，集体林权制度改革大体经历了以下五个阶段：

　　一是土地改革时期，分山分林到户阶段。

1950年6月颁布的《土地改革法》规定了大森林、大荒地和矿山归国家所有，没收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果园等可分土地按适当比例统一分配，实行农民的土地所有制。

1951年4月政务院再《关于使当地处理林权，明确广利保护责任的指示》中指出：

零星分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按《土地改革法》的规定，分别进行清理和确定林权，由县级人民政府发给林权证明。

　　二是农业合作化时期，山林入社阶段。

1953年开始，全国进入有计划的经济建设时期，林业和农业一起走上合作化道路。

1956年6月全国人大颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，除少量零星的树木仍属社员所有外，幼林和苗圃、大量成片的经济林和用材林，由社员所有转为合作社集体所有。

从互助组到初级社然后到高级社，农村林业逐步由分散经营转向集中统一经营。

　　三是人民公社时期，山林集体所有，统一经营阶段。

1958年中共中央颁布《关于农村建立人民公社问题的决议》，人民公社化运动迅速开展，实行政社合一管理体制。

1960年《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出以生产队为基础的三级所有制，对农村劳力、土地、耕畜、农具必须实行“四固定”，固定给生产队使用，并且登记造册。

1961年《中共中央关于确定林权保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》要求开展确定山林权属工作，提出必须坚持“谁种谁有”的原则。

1966年开始“文革”动乱，再次将社员的少量零星林木全面收归集体所有。

　　四是改革开放时期，林业“三定”阶段。

1981年，根据《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》，全国开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作。

1985年《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济十项政策》颁布，确定“取消木材统购，放开木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”，集体林区木材经营进一步放开。

1987年中共中央、国务院发布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍乱伐的指示》，要求“集体所有集中成片的用材林，凡是没有分到户的不得再分”，“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购”。

[4]1992年党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

多个林业改革试验区开展了山地开发、资源林政管理、木竹税费、林产品流通市场、林业股份合作等一系列触及林权制度的改革实践，起到了作示范、探路子、出经验的作用，但没有形成以林权制度改革为核心的全局性的改革大势。

五是集体林权制度改革全面推进和深化阶段。

2003年《中共中央国

　　[4]贺东航朱冬亮：

《林地改革的演变轨迹与制度绩效——农村集体林权制度改革三十年》，《中国农村研究•2008年》

　　（上卷），中国社会科学出版社，2009年3月

　　务院关于加快林业发展的决定》和《农村土地承包法》实施后，福建、江西、辽宁等省进行了以“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革的大胆探索，并取得了显著的成效。

2008年6月，中央10号文件出台，集体林权制度改革进入了全面推进和深化阶段。

　　纵观集体林权制度改革的历程，集体和林农对于森林、林木和林地的权益，在“分与统”、“放与收”之间几经调整，但是由于受计划经济体制及其思想观念的长期束缚，林业产权制度改革不到位，理想化的生产关系与生产力发展自身规律及经济社会发展客观实际之间的差距，始终是林业发展迈不过的一道坎。

集体林区“大资源、小产业、低效益”的现象比较普遍。

究其根源，在于林农还未正真成为产权意义上的经营主体。

所以说，此次改革不是把集体山林“一分了之、一卖了之”，更不能将改革目的曲解为私有化。

这次集体林权制度改革是从体制机制和制度建设上全面落实“四权”的综合性改革。

要确立林农的经营主体地位，“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权”，重新构建一个公正合理的利益分配格局，特别是是对林地使用权，在承包期内要给与林农相对完善的物权，从而有效的释放农村劳动力的巨大潜能和林地的巨大生产潜能。

实践证明，深化集体林权制度改革是林业生产力发展的必然趋势，是必须付诸行动的当务之急。

[5]

（二）青海集体林权制度改革的现状

　　青海省共有集体林地1700万亩，占青海省林地总面积的15.7%。

集

　　[5]摘自《中国集体林权制度改革培训教材》，国家林业局林业改革领导小组办公室编著，化学工业出版社出版，第3-4页。

　　体林地中，公益林多、商品林少，集体公益林占集体林地的99.8%；天然林多、人工林少；灌木丛多、乔木林少；生态效益高、经济效益低。

全省森林覆盖率为3.1l％，是全国最低的省份，乔木林仅占全省土地面积的0.43％。

木材蓄积量3687.3万立方米，人均7.55立方米，低于全国平均水平（全国为9.3立方米），是全国木材最短缺的省份之一。

　　集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。

为了充分释放林地和农牧区劳动力资源的潜能，增加农牧民增收渠道，青海省按照全国的统一部署，从2007年4月启动了集体林权制度改革试点工作，经过调查摸底、编制方案等大量的基础准备工作之后，2009年3月，进入试点主体改革阶段。

　　青海省在民和、大通、湟源、湟中、共和、贵德、贵南、兴海、海晏、都兰、尖扎县的22个村进行试点改革。

试点村涵盖了农业区、半农半牧区和牧业区，一般公益林区和国家重点公益林区以及各种林地、林种类型，具有比较广泛的典型性和代表性。

从2009年3月开始，青海省组织了320余人的林改工作队深入试点村开展了以明晰产权、承包林地，确权勘界、核发证书，签订合同、落实责任等为主要内容的主体改革工作。

[6]

　　按照《青海省集体林权制度改革试点工作方案》，青海省确定了民和县、大通县等11个林权制度改革试点县，所属20个乡（镇）的22个村被纳入林权制度改革试点范围。

林改试点村集体林地总面积139739.2亩，纳入此次林权制度改革试点主体改革的集体林地面积113999.3亩，占林

　　[6]摘自：

《中国林业》，2008年半月刊，11A，总第670期，CN11-1228/S

　　改村林地总面积的81.6％。

涉及林改的农户4565户，人口19768人。

22个试点村落实产权的林地总面积130070.2亩，占试点村集体林地总面积的93.08％。

其中采取人均分配或者按户平均分配方式承包林地的面积44505.7亩，占明晰产权林地总面积的34.2％；采取均股等其它方式承包

　　林地面积82673.5亩，占明晰产权林地总面积的63.6％；留集体统一经营的林地面积2891亩，占明晰产权林地总面积的2.2％。

林改后建立农民林业经营管理组织（包括协会、林场等）7个，涉及农户1348户，林地面积2701.9亩。

11个试点县共签订林地承包合同3607份，核发林权证3216本，涉及3100户，发证宗地7306宗，面积129406.4亩。

试点县已承包集体宜林荒山荒地的农户完成人工造林面积1430.62亩，占农户申报人工造林总面积的29.8%。

　　林权制度改革试点与新农村建设村级绿化相结合的4个试点村，按照作业设计全面完成了村级绿化任务。

共完成村道绿化21288米，栽植云杉、青杨、国槐、丁香等树木25802株；庭院绿化栽植云杉、圆柏及花灌木等树种1818株（丛）；农田林网植树11700株。

[7]

　　二、青海省集体林权制度改革面临的问题

（一）森林资源的生态保护缺乏力度

　　森林是陆地生态系统的主体。

林业则是以森林资源为经营对象，以保护、发展和利用森林资源为主要经营活动，以满足人类日益增长的生态、经济和社会需求为经营目标，兼具生态功能和产业属性的重要的社会公益事业。

[8]从对国民经济和社会发展的作用来看，林业在提供多种林产品，推

　　[7]摘自：

《青海省林业局文件》，青林资[2009]140号，《青海省林业局关于转发青海省人民政府办公厅<关于印发青海省集体林权制度改革试点工作方案的通知>的通知》[8]摘自：

唐忠辉《我国林权制度研究》，《林业与社会》2008年第四期。

　　进山区开发、拓展就业机会、繁荣农村经济、推动经济发展等方面做出了重要贡献，因此，它是国民经济体系中一个重要的物质生产部门。

　　从保护和改善生态环境角度看，林业具有调节气候、防风固沙、涵养水源、保持水土、保护生物多样性等多种重要功能，由此，林业又被认为是经济与社会可持续发展体系中一个不可替代和基础性的社会公益部门。

在强调林业生态作用的今天，林业是正外部性行业，森林或林木具有明显的公共物品或准公共物品属性。

但是，在市场经济体制下，经济人对自己所有或占有使用的物品具有理性的保护意识，而对公共物品则突出表现在“公地悲剧”[9]的无偿使用和索取中。

不明确森林资源的权属，其权利主体不到位，则“公有”财产不可避免面临着无止境的消耗和浪费。

　　由于青海特殊的地理位置，森林覆盖率很低，而且土地沙化严重，生态建设任务极其繁重。

正因为如此，青海始终是我国生态建设的重点和难点，主要表现在：

一是高寒干旱，造林成活率低，破坏容易恢复难，生态保护和建设难度大；二是公益林比重大，并且大多都是灌木林，林业经济产出率低，依靠林业自身经济效益拉动改革难度大；三是集体林类型多，既有农田防护林，又有牧场防护林，还有大量宜林沙地和四荒地，存在林业与畜牧争地的问题，平原地区林业用地与农业用地、水利用地、交通用地等呈交叉状态，明晰产权难度大；四是区域经济发展滞后，地方财政实力较弱，农民贫困面较大，而林地单位面积产出量低，森林经营效益差，农民对林业生产依赖程度低，依靠地方政府和农民力量推进改革难度大；五是森林资源总量少，林业生产总值占国民经济生产总值的比例较低，除

　　[9]摘自：

罗世荣,唐仙丽《西部开发中的生态环境法制建设的思考[A]》.武汉大学环境资源法研究所网站　

　　农业区外，在短时间内不会迅速提高农民收入，地方政府对改革重视程度不及南方重点集体林区。

由于在新集体林改的实施过程中，很多村都是采取一次性转让山林或者一次性收取林地使用费的做法，这种做法虽然短时期增加了村财收入，但却是“竭泽而渔”，致使很多村的村财收入失去可持续发展的基础。

此举将直接威胁到未来的村集体组织是否还能够正常运转，并削弱村集体组织的公共资源供给能力。

[10]众所周知，无论是推动农村城镇化进程，还是实施社会主义新农村建设，都离不开村集体组织的大力参与和支持。

一旦村财枯竭，村集体组织将陷于瘫痪，后果不言自明。

　　　　再者，由于有的地方的山林高度集中在少部分林地经营大户手中，由此引发当地村民的广泛不满，为此，他们可能采取非理性的乱砍滥伐，导致一些山林遭到毁灭性破坏。

如此一来，不仅危及林改后的整个林权制度安排，而且危及当地的生态平衡和田地利用。

历史上，这样的经验教训是非常多的。

在现行的林权制度安排下，也有可能导致历史的重演。

（二）缺乏完善的政策和法规作支撑,阻碍改革进程

　　1、政策缺陷：

　　在林权改革的一些关键环节（如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等）,缺乏完善的政策和法规作支撑,仅靠地方出台的一些文件和改革举措,难以有效推进改革进程。

近几年民营林业发展迅猛,而林业管理基础性工作却没能跟上,导致出现一些管理盲区。

如最近出现较多的“托管造林”问题,到底由哪个部门管林业部门还是工商部门,缺乏法律依据。

现实的情况,是林业部门只能把

　　[10]蔡昉：

《十字路口的抉择－－深化农业经济体制改革的思考》，第30—31页。

　　“发证关”,而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题,束手无策。

因此,迫切需要国家出台统一的林改指导意见,同时,对《森林法》等有关法律、法规进行修改,以消除林权改革的制度障碍。

　　2、现行林权制度的缺陷

　　从表面上看，我国的林权是个较完备的产权制度，具备了一般产权所应具有的占有、使用、收益、处分四项权能。

而实际上，我国的林权明显是一个“残缺的产权”。

所谓“产权残缺”，是一个经济学上的术语，是指完整的产权权利束里的有一部分被删除或受到限制。

从法律上讲，是指权利人所享有的财产权受到法律合理或不合理的限制。

一般而言，天下没有不受任何限制的绝对财产权。

如《德国民法典》第903条规定“物之所有人，在不违犯法律和第三人范围内，得自由处分其物，并得排除他人对物之一切干涉”。

[11]

（1）林地产权的残缺。

　　马克思在《资本论》中写道：

“木材生产靠自然力独自发挥作用，在天然更新的情况下，不需要人力和资本力；其次即使人工更新，人力和资本的支出，同自然力相比，也是极小的。

此外，在不长庄稼或种庄稼实在不划算的土地和地方，森林还可以茂盛地生长。

但是造林要成为一种正规的经济，就比种庄稼需要更大的面积。

因为面积小就不可能合理的采伐森林，难以利用副产品，森林保护就更加困难等。

但是，生产过程需要很长的时间，它超出私人经营的计划范围，有时甚至超出人的寿命周期……因

　　[11]蔡昉：

《十字路口的抉择－－深化农业经济体制改革的思考》，第30—31页。

　　此，没有别的收入，不拥有大片森林地带的人，就不能经营正规化的林业”。

　　从此论中我们可以看到，要发展林业必须建立林地流转制度，允许林地使用权在不同主体之间流转特别是能流转到私人手中。

我国目前的林地使用权可以从国家、集体的手中流转到公民、法人手中，这被人们称为林地的第一次流转。

但这之后林地使用权就不能在公民、法人之间再次流转。

因此有人认为，林地的再次流转受限，其第一次流转就形同虚设，就会严重影响到林地使用者的预期，使之作出不利于林业发展的决策。

（2）林木所有权的残缺

　　在法律上，所有权包括占有、使用、收益和处分四项完整的权能。

我国林权制度中，林木所有权残缺又具体体现在如下几个方面：

　　　　①林木收益权无法满足。

　　实施森林采伐许可证的理由是维护生态。

采伐林木会影响林木生态作用的发挥是一个不争的事实。

但采伐林木并不妨碍其他权利主体行使自己的产权，他只不过是阻止了自身私益的外溢，把其他权利主体免费享有的生态效益给取消了。

这难道应该成为限制林木权利人行使采伐权的理由吗？

我国的林木所有者给国家、社会、邻居提供了生态功能，但未获得补偿，他的采伐权就不应受到限制。

[12]

　　②林木的交易权受到限制甚至剥夺。

　　产权交易最重要的是权利主体的选择权，包括自由的选择交易对象、交易方式、交易价格等。

木材的垄断经营即是一个明证。

目前集体林区的

　　木材由林业部门一家进山收购，这种行政手段的干预，尽管有利于维持木

　　[12]摘自：

吴水荣,马天乐,赵伟.森林生态效益补偿政策进展与经济分析[J].林业经济,2001,（4）:

23.

　　材经营秩序，保证税收，但同时阻碍了生产者与市场的直接联系，剥夺了林权人的交易选择权。

　　③林木处分权受到限制。

　　典型的制度设计是采伐限额。

本来，我国《森林法》关于采伐限额的规定是客观的、实事求是的。

用材林消耗量不大于生产量是持续经营的需要，防护林、特种用途林按抚育更新的实际需要制定限额也是客观的，房前屋后和自留地上的林木和自留山上的林木是完全自由的。

[13]按此规定法律赋予我国的森林采伐量应该是：

用材林采伐量+防护林特种用途林采伐量+自留山上的薪炭林采伐量+农民房前屋后和自留地的采伐量；可是现在执行的结果是：

群众烧柴+自用材+商品材，而且这三者之间不能互相串换。

后者大大小于前面按法律规定制定的数量，这实际上就大大超过法律规定，限制生产经营者的采伐利用权，把许多本来合法的采伐非法化了。

　　（3）林权人的其他权利受到限制甚至剥夺。

　　具体说来表现在这样几个方面：

其一，权利上收，侵害了林权权利人的经营权；其二，不承认森林开发利用权是林权的一部分，肢解甚至剥夺一部分森林的林权；其三，该发而不发运输证，侵害了林权权利人的销售权；其四，过重的税收和费用收取标准，导致林权权利人的收益权无从谈起。

　　（三）确权不到位,补偿过低,生态公益林管护形势严峻

　　林权制度改革的基本政策导向是“管住公益林,放活商品林”。

放活商品林十分容易,确权到户即可,也容易操作。

然而管住生态公益林却

　　[13]摘自：

唐忠辉《我国林权制度研究》，《林业与社会》2008年第四期。

　　不容易，林权改革之后,原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有（承包期限为30年到70年不等）,这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买,或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。

例如,按照青海有关林权制度改革政策,生态公益林要在保证其性质不变的前提下,明确管护权,并将管护责任和补偿资金落实到位。

但实际情况是,由于生态公益林补偿资金标准过低:

每亩仅5元,其中还有0.5元由省林业局掌握用于防虫等支出,管护责任又大（每个行政村仅3名管护人员）。

致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林,对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。

因此,应该在提高公益林管护补助标准的同时,全面落实公益林补偿制度,并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策,以实现生态效益和经济效益的“双赢”。

[14]

　　（四）农民收入低,林业投融资不健全,林业发展存在资金困难

　　林权制度改革之后,广大林农造林育林的积极性明显提高,但是由于农村经济尚不发达,农民收入有限,耕山务林面临着不少财政困难。

不少农户在承包林地时都已经花费不少,但是许多荒山或者林地需要开发、管理,才能获得收益。

比如在种植某种林木时，每棵树苗高达1.5元,劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380元,这只是种树的开始,种植之后的管护也需要花钱,如果为了尽快获得资金回笼,更是要加大投入。

虽然目前与金融行业也有相关协议，但由于林业生产周期长,而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投

　　[14]朱冬亮：

《土地调整：

农村社会保障与农村社会控制》，《中国农村观察》，2002年第3期。

　　融资的发展,许多银行并不“买账”。

目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款,也是数额有限,手续繁杂。

　　（五）集体林地流转存在隐患,影响林权改革绩效

　　集体林权制度改革的目的之一是“建立林权流转平台,农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。

因此,推进林地使用权和林木所有权的合理流转,是盘活林地和林木资产的重要途径。

林权制度改革之后,我国的林地和林木的流转交易日趋活跃,一定程度上激活了林业生产要素。

但由于林权流转是一个非常复杂的问题,其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。

这些问题如果处理不好,也将直接影响林权改革绩效的正常发挥,带来许多难以解决的“后遗症”。

[15]例如,利用权力或其它方式,借促进林权流转之名,行林地兼并之实