深化城管执法体制的启示德国.docx

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深化城管执法体制的启示德国

德国的行政执法体制

对深化首都行政执法体制改革的启示

一、德国的行政执法体制及其特点

（一）行政处罚权相对集中。

行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。

秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或环保等部门的行政处罚权，主要负责消防、交通、运输、食品监督、环保等相关事务，集中行使规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权。

其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都将案卷移送秩序局，由该局统一作出行政处罚决定。

秩序局也可自己上街执法，根据获得的相关证据作出处罚决定。

例如美因茨城市秩序局，集中行使包括市场经营、食品安全、社会公共秩序、户外广告、自然灾害保护以及机动车管理等方面的管理和行政执法工作。

（二）崇尚法治理念和服务理念。

行政执法人员大都自觉依法办事，公民自觉守法。

处罚不以罚款为目的，而以教育为原则。

政府各项工作都充分体现服务理念，不仅把为公众提供行政服务作为主要职责，而且在工作方式、办事程序、为公民提供咨询、指导等各方面，服务理念十分突出，效果十分显著。

在教育和培训行政执法人员时，服务理念的培养是重要内容之一。

为在不增加经费的情况下，提高管理机构的效率，美因茨城市秩序局多年来一直在尝试进行改革，并自1998年起率先在美因茨地区引入了新操作模式——先导工程，从任务定义、成本核算、审计、民众亲近度等方面入手，对自身职能按照公共安全及秩序、经营许可及监管、民众保护、公共道路安全等几大方面进行了详细划分，明确了各项职能基本内容、法律依据、服务对象、具体作为等内容，并向社会予以公示，力求让居民、企业、其他机关最大限度地了解秩序局的工作职能及工作程序。

（三）行政执法经费和力量配置都有较好保障。

通过立法明确赋予行政机关行政执法职权，上级行政机关不得随意剥夺或者代替下级行政机关及其执法人员行使行政执法权。

行政执法的经费预算由议会讨论决定，给予保障，并根据预算决定人员编制。

（四）执法监督非常严格，行政系统内部有一整套监督机制，并有审计、诉讼、媒体等强有力的外部监督。

德国非常重视行政执法监督，颁布了《行政机构防范腐败行为的规定》、《反腐败行为守则》、《腐败行为的迹象示警信号》等文件，对行政执法中的各种问题作了详细具体的规定。

如：

行政执法人员在执法中以“老朋友”的口气对当事人说话或者表现得异常好说话等行为，都会被界定为应当监督的行为。

在极易受到腐败威胁的行政执法领域，实行“多人监督”的原则，并定期轮岗。

发现腐败行为后，机关内部先展开调查，并向检察院报告。

除反腐败机构进行监督外，审计署独立对政府行政预算的合法性、完成工作任务的效能以及机构设置、工作流程、人事结构等组织效率进行审计。

如果发现行政效率不高，审计署将通知被审计单位、其上级单位或者议会，建议采取相应措施予以改进。

由于实行行政分权，上级行政机关直接对下级行政机关进行层级监督的力度不大，对行政机关行政执法行为合法性、适当性的监督主要依靠行政复议和诉讼。

德国设有专门独立的行政法院，对行政行为进行强有力的监督。

此外，媒体的监督力量也很大。

（五）行政强制执行受到法治国家原则的严格控制，以强制力为后盾但很少使用，主要是督促公民自觉履行法律义务，帮助其改正违法或者不当行为。

根据《联邦行政强制执行法》规定，行政决定原则上由行政机关自己执行，无需交由司法机关执行。

《联邦行政强制执行法》规定了实施行政强制执行的严格程序：

使用强制手段前要给予警告，并在警告时给出期限，告诫当事人如果期限届满仍不履行将采取强制手段；然后对使用何种强制手段予以明确；最后才具体实施所确定的强制手段。

法院对行政强制执行监督，公民针对基本行政命令或者执行措施都可以提起诉讼。

（六）建立了比较完善的有关执法人员范围、录用、培训、考核、升职、监督等方面的制度。

德国公务员制度为建立一支高素质的行政执法队伍提供了保证。

政府正式录用公务员前，有一段较长的适用期，包括为期3年的职业培训。

培训内容包括经济法、法学和社会学等方面的知识，既有理论又有实践。

经过培训后淘汰一部分人员，其余人员经过约4年的任职见习期，经考核合格后，才被正式聘用为公务员。

在培训和日常工作中，政府注重加强对公务员法治意识、廉政意识、服务意识的培养。

公务员一经正式聘用，如无明显严重过错，终身不得被解聘，并享有较高的工资福利待遇和生活保障，其养老保险和医疗保险由国家负担。

二、本市城管执法综合行政执法体制的现状

目前，本市城管执法队伍共有5031人，平均年龄38岁，大专以上学历占85%，党员人数占51%，履行十三个方面、300项行政处罚权。

几年来，在各级党委、政府正确领导和相关部门支持下，城管执法队伍坚持走自我创新、自我完善、自我提高的内涵式发展之路，已成为首都城市管理的一支重要力量，为维护首都环境秩序，改善城市环境面貌等方面发挥了积极作用。

三、深化首都城管综合行政执法体制改革的几点启示

一、理顺区、街城管执法系统体制。

目前，基层城管大队实行三种模式：

东城、朝阳实行的管理模式为分队的人、财、物由街道办事处统一管理，大队享有对分队工作的指挥调动权和人事建议权；宣武、丰台实行的管理模式为分队的人事权由大队统一管理，财、物由街道办事处管理，共同享有对分队工作的指挥调度权；西城、崇文、石景山、海淀及十个远郊区县城管大队实行“垂直管理”，享有人、财、物管理权。

随着本市街道工作改革的进程加快，城管组织与街道办事处的关系已经发生了很大变化。

从切实加强城管队伍管理的需要出发，实行区、街垂直管理体制已经势在必行。

建议在区、街城管组织之间实行垂直管理体制，东城、朝阳、宣武、丰台区政府分别组织落实。

二、统一城管执法机关名称。

建议将原“北京市城市管理综合行政执法局”更名为“北京市城市管理行政执法局”；并将原区县“城市管理监察大队”更名为区县“城市管理行政执法局”。

按照国务院法制办对城管组织性质与名称的解释，目前本市市、区两级城管组织的名称均存在不规范的问题。

一是综合执法的概念主要是指联合执法的实践，与行政处罚法要求的相对集中行政处罚权是两个不同的概念，不能混为一谈，因此，对城管组织冠以类似综合执法局的名称不准确；二是对区县城管组织冠以大队的名称，不能反映城管组织作为行政机关的特性，因而，也不规范。

三、进一步核定城管机构。

调整市城管执法局的处室设置，统一各区（县）城管大队的科室设置，形成合理的市、区两级组织结构的对应关系，解决区（县）城管大队的科室设置各异，市城管执法局的处室设置与区县城管大队的科室设置缺少对应，造成市区之间出现错层，无法顺畅地传达信息等问题。

（一）要适应行政管理体制改革的需要

相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要法律途径之一，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。

为此，必须把开展相对集中行政处罚权的工作同继续深化行政管理体制改革紧密结合起来。

开展相对集中行政处罚权工作的地方，要精简机构、精简人员，按照社会主义市场经济规律，转变政府职能。

要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整政府有关部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，并在此基础上推行行政执法责任制、评议考核制，从体制上防止政出多门、多头执法、执法扰民。

（三）进行系统全面立法，发挥地方立法的作用

目前我国综合行政执法的立法处于分散状态，综合行政执法应作出全面立法的立法选择。

按照《行政处罚法》的立法精神和相关规定，由国家立法机关制定一部统一的《综合行政执法法》。

该《综合行政执法法》应涵盖实施综合行政执法的目的、原则、作用，执法主体的性质、地位、职责，执法的运作方式等内容。

在目前对相关法律、法规不能全面修订的条件下，应当通过国家立法建立冲突解决机制，或者是针对综合行政执法中突出的违法行为，有针对性地作出新的相应处罚规定；明确综合行政机关的执法权限，同时也应明确各相关部门对综合行政执法机关不予以配合所产生的行政责任等。

这样可以保证全国步伐统一，各地实施这一制度时也有了可靠依据。

地方在规范行政综合执法的过程中，结合本省、自治区、直辖市的具体情况，由人民代表大会及其常委会制定地方性法规。

对市和区（县）两级综合行政执法机关的职责权限和责任进一步明确。

把国家的立法精神通过地方立法规定，达到机构合法、职责清楚、有权有责的效果。

对于执法配合也要进一步明确，使综合执法机关与相关部门建立起信息共享、许可告知、案件移送等工作机制。

在德国都是通过行政立法来明确各执法机关的职责权限及相互关系，而且非常明确。

（四）加强统一管理，理顺城管体制

1、横向：

与各机关的相互配合

（1）与公安机关的协调配合

对此,自城管组建以来,北京市乃至全国在强化公安机关与城管执法的协调配合问题上,普遍进行了积极的探索与实践,其做法主要有三类:

一是协同执法。

即在城管执法中邀请公安机关派员配合行动。

此种做法是各行政执法部门与公安机关配合的普遍方式,特点是属于松散型的配合,比较适用于较大的联合执法行动。

二是配属人员。

即由公安机关在城管队伍中派驻人员协同城管执法。

这种做法始见于城管组建之初,形式各有不同,有公安机关派员常驻城管队伍的；有公安确定若干人员负责,城管“有求必应”的,也有公安机关派员在城管组织中兼任领导职务的，特点是相对紧密型的配合比较适用于日常执法活动,但易受公安机关维护治安等其他主要职责的影响,加上这些干警人虽在城管但其工资待遇、升迁任免却在公安等真他因素,往往使配合的力度大打折扣。

三是在公安机关设置执法协调机构统一配合行政法机关开展执法活动。

经市编办批准,自2003年7月开始,本市在市公安局和18个区县公安机关中增设了一个行政执法协调机构,负责“协调城管等部门的联合执法工作,协调处置暴力抗法和妨碍执法案件”。

此种做法目前尚未全面落实，而且，还有待于进一步磨合。

以上三种模式各有特点,但是,划转职能的方式经过巡警的实践表明,涉及到公安机关职能及其体制上的许多深层次问题,至少目前形势下还不具有可行性；加强协调配合的方式过于松散,更多是在形式上解决了问题,具体实施中容易受公安机关的工作任务、干警素质等各种因素的影响,使配合流于形式。

笔者认为,针对城管执法的特点,从切实增强公安机关对行政执法的保障力度出发,可以通过在城管组织内设置公安机构的方式来解决。

具体形式上,包括成立专门的公安城管分局,或者将原有的公安公交分局改为公安城管分局,也可以研究将公安机关自身的行政执法职能从各个公安机构中剥离出来,组建公安行政执法保障局,等等,从根本上解决城管的执法保障问题。

（2）与法院的协调配合

人民法院是国家审判机关，同时，也是国家法律监督机关，由于人民法院具有这样的性质，所以，它是城管行政执法工作的司法保障，这种保障作用体现在:

1、在行政相对人对城管行政执法机关作出的行政处罚决定不服，向人民法院提起行政诉讼时，人民法院能够在事实为根据，以法律为准绳的原则的指导下公开、公平、公正地审理行政诉讼案件，以维护法律的尊严；2、在行政相对人拒不执行城管行政执法机关作出的行政处罚决定时，城管行政执法机关依法可向人民法院申请强制执行，以保证国家利益的实现。

由此可见，人民法院对城管行政执法机关的配合与支持，直接关系到城管行政执法工作的成败，所以，我们要想搞好城管行政执法工作，就必须寻求人民法院的支持。

其实，法院在行政处罚决定书送达15天后，进入执行程序，也是有法律根据的。

最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中第九十四条规定，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行具体行政行为，人民法院不予以执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。

”可见，本条规定，是行政机关申请先予执行的重要法律依据。

因此，我们城管行政执法机关必须要同人民法院搞好协作，在人民法院的大力支持下，搞好城管行政执法工作。

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