积极应对转型要求努力推进高效能监管讲义.docx

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积极应对转型要求努力推进高效能监管讲义

积极应对转型要求努力推进高效能监管

娄耀辉

内容提要

一、职能转变和基层工作转型概述

（一）对职能转变和工作转型的理解

（二）工商行政管理职能三次重大调整，赋予重要职责

（三）总局对转型的目标要求

（四）当前部分基层干部心理状态对转型的要求

（五）当前基层转型工作中存在的十个问题

二、基层工作转型的探索与发展

（一）要树立全新的监管理念

（二）要改革传统的监管方式

（三）要建立健全规范化的市场巡查机制

（四）要分类制定统一的市场监管内容和标准

（五）要编制真实有效的市场监管效能评估报告

三、数字化定向监管流程展示

（一）以散装酒专项清查为例，简要说明市场监管展开过程。

（二）以工商所日常巡查为例，简要说明农资市场监管过程。

“两费”停征至今，基层干部中仍面临着不会干、干什么、如何干的困惑，主要表现为盲目的巡查，或者片面地认为办案就是监管。

那么，基层工作究竟如何转型，才能适应市场监管的需要？

这就是今天我们要谈的话题。

为了提高论题的针对性，同时也为了贴近基层工作实际，增强实用性，我就以湖北省远安县工商局工作转型发展的过程为背景，重点谈谈在新的形势下，作为基层战斗单位的县级局和工商所，如何应对转型要求，努力推进高效能监管。

一、职能转变和基层工作转型概述

（一）对职能转变和工作转型的理解

简单地说，工商职能转变是指国家在一定时期对工商行政管理职能的调整和整合。

工商工作转型是，基层工商部门为了适应工商行政管理职能调整的需要而进行的内部改革过程。

主要包括干部思想观念的转变，干部能力的提升，监管手段的现代化，监管行为的规范化，监管标准的制定与运行，以及对干部考核理念的转变等问题。

具体来讲，基层工商部门过去长期以收费为主，以监管为辅。

收费取消后，随着工商管理职能的不断调整，干部的工作重心就应该转移到市场监管行为上，基层工作转型就是研究并落实如何转移的问题。

（二）工商行政管理职能三次重大调整，赋予工商部门重要职责。

1、1994年三定方案按照《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于“改善和加强对市场的管理和监督”、“建立有权威的市场执法和监督机构”的要求，国家工商局要实现职能转变。

主要内容是：

（1）改革企业登管制度，将审批设立制度改为依法核准登记注册制度。

（2）拓宽监督管理范围，从侧重于监督管理集贸市场和工业品市场，转变为监督管理和参与监督管理各类市场。

（3）调整行政执法对象，从重点查处投机倒把活动转变为依法规范市场交易行为，保护公平竞争。

（4）提高管理层次，从侧重于具体业务管理转变为运用法律和行政手段进行宏观监督管理。

2、2001年三定方案

此次三定方案中，国务院将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。

这是一次重大的职能调整。

主要职责转变为依法监督市场竞争行为、交易行为，依法对各类市场秩序实施规范管理和监督。

3、2008年三定方案

此次三定方案中，国务院又将流通环节食品安全监督管理的重任交给了国家工商行政管理总局。

承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任，依法规范和维护各类市场经营秩序的责任。

（三）总局对转型的目标要求

之一：

监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法相统一。

（2007年7月，周伯华在全国工商行政管理座谈会上提出四个统一要求）

之二：

规范化、制度化、程序化、法制化。

（2007年12月20日，全国工商会议上提出四化建设目标）

之三：

努力实现监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放式向精细转变，监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化转变，切实做到高效、高质、高水平监管。

（2007年12月20日，全国工商会议上提出四个转变要求）

之四：

新形势下需要建设高素质的队伍，运用高科技的手段，实现高效能的监管，达到高水平的服务。

（2008年7月4日，全国工商局长座谈会上提出四高目标）

之五：

只有依法加强市场监管，工商行管管理才有权威；只有全力服务发展，工商行政管理才有地位；只有切实维护消费者的合法权益，工商行政管理才有根基；只有建设过硬的队伍，工商行政管理才有保障。

（周伯华局长2009年12月24日在全国工商行政管理工作会议上提出的“四个只有”）

（四）当前部分基层干部心理状态对转型的要求

借中国红盾交流网一名网友的话说：

两费取消后，不是大家对工商失去了信心，而是基层工商人自己没有了信心。

几十年练就的收费本领无处施展，面对广大的市场管理无法下手。

这是工商机制改革留下的阵痛，要在工作转型中进行医治。

（五）当前基层工作转型中存在的十个问题

1、监管的理念陈旧。

工商职能先后作出了三次大的调整，“两费”的取消，这都需要转变传统监管理念，使之符合当今社会经济发展的需要。

2、监管的思路模糊。

工商职能的转变结束了以前包打天下的历史，理清思路，实现职能回归。

3、监管的对象不清。

工商部门以有限的力量监管数以万计的市场主体和商品，这在逻辑上也说不通。

尽快确立本部门的监管对象，以防种了别人的田荒了自己的地。

4、监管的内容不明。

这是个大问题，需要上下各级共同研究，规范统一的监管内容。

5、监管的重点不突出。

所谓重点是指重要商品、重点行业、重点区域、重点环节等。

把握重点就等于提升了效能，你做到了吗？

6、监管的环节重复。

国家实行的是分部门、分环节、分段监管的体制，基层执法人员一定不要“超速”，跑到生产环节和消费环节的车道上去了。

7、监管的方式僵化。

一张表格巡天下的方法仍在继续，要跟上数字化的时代。

8、监管的手段单一。

过去，收费、罚款、抽检，这是工商部门无奈的举措，目前仍将继续一段时期。

要大胆尝试新的监管手段。

9、监管的标准不统一。

监管是否有标准？

标准是什么？

这是基层工商部门最盼望解决的事情。

10、监管的目的不明确。

收费时代以收费代监管，转型时代以办案代监管。

这都不能达到维护良好经济秩序的目的。

工商行政管理的基本职能就是市场监管，在国家局三次职能转变的过程中，每一次的职能调整，都是对工商职能的加强和强化。

其中，1994年的三定方案是从有计划的市场经济到市场经济体制转型的关键转变，实际上也就是奠定了工商行政管理在市场经济监管中的基本地位，具有里程碑意义。

2001年和2008年的两次职能调整，实际上是更加丰富和明确了工商部门的监管内容和职责，工商行政管理的任务更加繁重，基层工商转型更是迫在眉睫。

二、基层工作转型的探索与发展

（一）要树立全新的监管理念

以收费代监管或以罚款代监管的时代已经过去，基层工商要实现职能回归，必须破除传统的监管思想，树立全新的监管理念。

这是职能转变和工作转型的要求，也是实现总局提出的“四个转变”和“四高目标”的要求，更是新的法律法规和自身监管职责的要求。

1、市场监管的核心是“规范管理”。

2001年，国家局第二次职能调整中，首次提出了“依法对各类市场经营秩序实施规范管理和监督”的概念，2008年的职能调整中，更加明确地提出了“承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任”。

多年来，在基层执法实践中，经常把执法办案作为市场监管的唯一手段，常常把办案数量作为衡量市场监管的质量，片面追求大办案办大案的效果。

实际上这都是由于没有树立“规范管理”的概念造成的。

从法律法规的要求来看，《产品质量法》对流通领域“销售者的产品质量责任和义务”，都是通过经营者的自律来完成的，从第33条到第39条都是对销售者的自律要求。

如第33条“销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识。

”也就是说，该法对流通领域产品销售者的自律要求，都是首先通过经营者自身规范管理来完成的。

执法部门的任务就是监督他们完成作为一个销售者的产品质量责任和义务。

同样《食品安全法》的实施对食品经营者的自律要求也越来越多，只要经营者按法律法规规范做到了自律要求，市场秩序就得到了保证。

湖北省工商局开了个好头，依据《食品安全法》制定了《工商所食品安全监管达标工作方案》，明确提出了实现4个100%和1个有效解决的工作目标。

即食品经营户100%证照齐全、合法有效；100%签署食品安全承诺书；食品批发市场和食品批发户100%建立“一票通”式销售台帐；食品零售户100%留存可追溯的进货票据；有效解决食品经营户销售过期变质食品和“三无”食品的问题。

这就是对市场监管规范管理的典范，虽然提出的标准较高，但有一个逐步规范的过程。

过去那种总靠行政处罚手段维护市场秩序的理念必须要进行改变。

总局提出的“四个转变”中明确指出，监管方法要由突击性、专项性治理向日常规范管理转变。

“两费”取消后，一些地方基层干部在工作转型中找不到切入点和结合点，实际上仍然是滞后的监管理念所致。

总之，依法规范管理是今后工商部门履行监管职责的首要任务。

2、市场监管的方式和手段要向数字化转变。

工商行政管理面临的是一个开放式的空间，监管的是数以万计的市场主体和商品，同时还要承担市场准入和消费维权等服务性工作。

在今天这个信息化时代，如果仍然按照传统的监管方法，基层有限的力量根本就无法满足市场监管的需要。

另外，监管的对象更复杂，监管的领域更宽广，传统的监管方法也无法适应市场经济发展的要求。

因此说，监管的方法要多样化，监管的手段更要现代化。

法律法规也要求工商部门运用先进技术手段加强市场监管工作。

国家总局《流通环节食品安全监督管理办法》（43号令）明确提出了，鼓励县级及以上地方工商行政管理机关建立食品经营主体数据库、监管检查数据库、典型案例数据库。

远安县工商局就是据此运用数字化手段分别建立了市场主体数据库、市场巡查数据库、重要商品和重点行业数据库、行政处罚案件数据库和商品质量监测数据库等。

数字化手段的运用极大地提升了市场监管的效能。

另外，总局在“四个转变”和“四高目标”要求中，也明确提出了监管方式要由粗放式向精细型转变，监管手段要由传统向现代化转变。

还提出，新形势下需要建设高素质的队伍，运用高科技的手段，实现高效能的监管，达到高水平的服务。

3、要牢固树立经营者自律制度建设的理念。

国家局职能转变以后，尤其是2001年和2008年两次职能调整，国务院把流通领域商品质量监管和流通环节食品质量监管的重任交给了全国工商系统。

那么，我们的任务就不单单是在这两个领域办几个行政案子那么简单。

《产品质量法》和《食品安全法》的核心内容就是要求生产经营者严格建立并执行自律制度，工商部门的监管职责就是要弄清经营者的自律要求，采取相应措施，规范自律制度，便于经营者在落实中简便易行。

比如，湖北对食品批发市场和食品批发户要求建立“一票通”式销售台帐，食品零售户就有了可追溯的进货票据。

国家总局43号令对经营者提出了10种自律制度建设的要求，如第18条，“食品经营者对贮存、销售的食品应当定期进行检查（实际上也就是要求其建立定期检查制度），查验食品的生产日期和保质期，及时清理变质，超过保质期及其他不符合产品安全标准的食品，主动将其退出市场，并做好相关记录”。

工商巡查人员的责任就是采取抽查的办法检查其是否建立并执行了定期检查制度。

而且法律规定，工商巡查人员的第一次检查如发现没有建立并执行自律制度，可以免于处罚并做好引导规范的相关工作。

农资市场的规范管理也是同样道理。

尤其是基层工商巡查人员，千万不要只习惯于行政处罚手段，监督并规范其自律行为则是主要工作内容。

4、市场监管是有规范可依的，基层工商人员应该学会有效避险。

长期以来，市场监管的规范化问题困扰着基层工商人员，尤其是国家把流通领域商品质量和食品安全监管的职责划归工商部门以后，广大的基层工商人员面对点多面广、复杂多变的市场，总有一种恐慌、害怕、迷惘的心态，总担心什么时候监管职责不到位被追究法律责任，这种情绪在基层非常普遍，应该引起上级部门足够的重视。

其实，市场监管是有规范的，或者说，市场监管责任是有底线的，只要牢牢把握住这个底线，就能有效履行